绩效评价视野下的高校滚动预算初探

王莹+梁清泉

摘要：我国财政体制渐以预算管理体制为核心发展目标，高校预算管理体制革新也逐步展开，预算管理的良好实施是保证高校财务工作顺利开展的必要前提。静态年度预算是传统的管理模式，已成为提高高校财务管理水平的阻碍。构造高校滚动预算管理体系，完善绩效预算管理机制，是高校预算管理模式发展的必然趋势。

关键词：绩效评价视野 高校 滚动预算

伴随着我国财政体制和教育体制日益的变革发展，高校资金来源与支出项目日趋多样化和复杂化，传统的预算管理模式与高等教育事业的飞速发展已难以适应，加强预算管理研究，构建滚动预算管理体制，提高财务预算的前瞻性，为高校中长期规划决策提供有效的财力保障；建立跨年度预算平衡机制，编制单位中长期预算，实施预算管理绩效评价，提高预算经费使用的连续性、系统性，盘活预算资金的使用效益，促进高校的可持续发展。

一、高校实施滚动预算编制的必要性

2014年，财政部专文下发指出：各地需尽快启动2015-2017三年期滚动预算的编制，针对规划期内开展的“三重”事项：重大改革、重大政策和重大项目，在政策目标、评价办法、运行机制等方面进行深入研究。高校与各级财政部门基本同步，每年预算编制工作从7-8月开始启动，沿用自下而上的编制方式，历经“两上两下”的预算编制流程，涵盖收入预算和支出预算。财政部于2015年开始在中央部门实施滚动预算，在编制2016年部门预算时，同步编制2016-2018年中期财政规划。部属高校走在规划编制三年滚动预算的前列。

（一）有利于促进高校预算控制设计与学校中长期规划的紧密衔接

预算编制、预算执行和预算报告是传统高校预算管理模式的三大要素。各方聚焦目标是预算执行中的投入信息，而对于预算支出，过多强调的是否按规定开支，能否节约，对资金的使用效果则考虑较少。此种“重投入、轻产出”的预算管理模式是传统预算管理模式的弊端，会导致不同时期的预算控制缺乏有效衔接，年度预算对学校中长期发展规划缺乏有力的支持，甚至有悖于学校的长远规划目标。

高校实行滚动式中期财政计划，可以激励各部门运用中长期的视野来考虑本部门能支配的经费额度，有效避免各部门在年度资金分配上“讨价还价”。并且以本年度支出预测作为下年年度预算的参考值，对实现预算控制的稳定性和持续性有积极作用。

在滚动预算执行过程中，若发现经营活动与预算编制的差距，可及时采取相应的措施，有利于高校管理层全面考虑和规划学校未来3年的经营活动和管理目标，有机融合学校的中长期发展规划与日常预算控制管理目标。以预算目标为支撑点的学校中长期规划，与以体现中长期规划行动目标作为支出的预算，两者之间互为保障，相辅相成，能有效地协调配置高校“三大资源”——人力资源、财力资源、物资资源，进一步加强前瞻性、预见性，从而降低不确定因素。对于提升资源使用绩效，增加办学能力效益，加强学校的核心竞争力和长远发展能力起到促进的作用。

（二）有利于完善高校预算编制方法，加强预算编制的准确性

当前，传统的“基数+增量”预算编制方法为大多数高校所采用，基础数据来源于上年度预算实际执行情况，参考下一年度经费运行期间可能变动的因素，适当增减相关项目的预算额度。这种方法在运用过程中简单易操作，但不利于资源的公平分配，从而导致实际支出与计划支出之间存在一定的差异，会计信息披露缺乏真实性，预算计划形同虚设，成为“鸡肋”，易引起高校预算编制的混乱。学校基本预算支出的编制往往采用零基预算。此编制方法以零为起点，结合费用开支的内容和金额，编制预算支出，具有一定的科学性，但无法解决超预算收入的支出问题，导致年终资金沉淀，结转结余资金规模较大，资金使用效率降低。

滚动预算，可称“跨年度预算”、“连续预算”，又或称“滚动式中期财政计划”。其指在编制单位预算时，不考虑会计年度，而把预算期间与预算的执行相匹配，持续递延充实，逐期向后滚动，使预算周期维持在一个相对固定的期间，此编制方法较为科学。

从动态的角度，滚动预算能掌握学校近期目标和远期规划布局，以利于学校根据前期预算的执行情况，适时调整和修订近期预算。以助于确保学校各项工作的完整性、延续性，使预算管理的指导、控制作用得以充分发挥。

（三）有利于促进预算绩效管理工作的开展，构建绩效评价体系

滚动预算是实现绩效考核目标的有效助力。有别于年度预算，滚动预算作为业绩考核指标的一个方面，其目标是不断调整变化的短期目标，自身不作为考核目标，但却是业绩指标的载体，亦构成执行考核的依据，实质上应该与年度预算目标相一致。年度预算指标预期完成的进度快慢，易造成滚动预算目标与年度预算目标的差距。滚动预算具有控制职能，其强化预算，强调项目的重要性，其实施的过程，不仅是对全年预算进行比较分析和趋势分析，更是对重要项目的变化进行全面关注，以利于学校领导客观判断，正确决策，进一步推动实现年度业绩考核目标。

针对滚动预算项目依照绩效预算考评办法，制定对应的绩效考评指标，按照滚动期进行考核，对考核结果奖优罚劣。

二、滚动预算与绩效预算的联系与区别

绩效预算的体制构成：预算导向—目标、衡量指标—成本、核心内容—业绩评估，是一种效益预算。其三要素：绩、预算、效。绩是指业绩目标和指标；预算指完成此业绩所需的经费额度；效是指业绩与预算结合的方式以及业绩的考核。

预算绩效评价通过系列的、合理的、细致的绩效评价指标对预算执行的结果和资金使用效益进行分析、评价，构成预算管理的重要环节。高校依照预算绩效考评的成果，可建立比较完备的奖励机制。绩效评价结果与学校中期财政规划、经费投入方向、院（部）系业绩考核等多方结合，将充分发挥绩效评价的激励和约束作用。

滚动预算与绩效预算目的一致，绩效预算以结果为导向，滚动预算最终目的亦是追求预算的高效运行，满足预算发展的基本规律和要求。滚动预算有助于建立严密的预算控制制度，严明的预算环境。而绩效预算实施的必要条件之一即是可靠的预算控制环境，因为预算支出部门只有在预算可调控的情况下才拥有充足的自由支配预算的权力。

但两者既紧密联系又有所不同，区别点在于二者的侧重点不同。预算执行结果是绩效预算的着重点，这种执行结果可能是年度预算执行结果也可能是中长期预算执行结果；而中长期滚动预算所关注的则是预算周期的延伸，着眼点在于减少年度预算存在的短视性等弊端。

滚动预算体现了绩效管理的最高境界，预算绩效把绩效管理落实到每个项目、每个部门及至每个人，使其相互促进，寻求各自利益最大化的平衡点。

三、构建滚动预算与绩效预算有效的衔接机制

高校实施滚动预算管理模式，构建预算编制、预算执行、预算考评的有机结合的绩效管理体系，试从以下三个方面进行设计。

（一）梳理部门各项职能，编制中期财政规划

按照学校各部门（院系）的职能系统梳理其事业发展目标及重心，明确项目责任单位，对照学校中长期发展规划，编制部门连续三年滚动预算，密切关注逐年的经费项目运转情况，根据变化及时做出相应调整。

（二）整理各类预算项目，建立中期滚动预算项目库

编制年度预算和三年滚动预算的基础来源是项目库。以学校中长期规划为依据，开展项目的申报、分类和立项等系列工作，紧抓入库项目的可行性论证、明确实施的期限、划分合理的预算需求、制定绩效目标、落实预算审核等前期工作。纳入项目库的项目实行全周期滚动管理，适时对项目库进行更新和维护，建立较详实的滚动式动态项目库。

（三）开拓预算绩效管理模式，提升绩效管理质量

高校各部门（院系）着手编制本年度部门预算时，制定绩效目标应涵盖所有项目。绩效目标是指财政预算经费安排在相应期间内应实现的产出和成果。它是基本建设项目库、编制部门预算、实施绩效监控、展开绩效评价等工作的基础来源和主要依据。

（1）绩效目标按照预算支出的内容和范围划分：部门支出、基本支出、项目支出三大类；

（2）绩效目标按照时效性划分：中长期目标、年度目标两种；

（3）绩效目标按照性质划分：产出、效益、满意度三项目标。

针对高校预算执行的每个项目，都应强化绩效目标的管理落实，实施行之有效的绩效控制和考评。开展年度绩效目标管理的同时，加强中期绩效目标管理；在开展年度绩效评价基础上，针对重大专项资金、重大工程等目标，实行中期绩效评价，加强预算评审和支出绩效管理，将项目评审纳入预算管理流程，执行绩效考评。把绩效管理的理念和要求植入项目支出预算管理的各流程、各环节，构建事前目标，事中控制，事后评价的全过程、全方位绩效运行机制。借助数字化校园平台，依托财务账务系统平台，构建提供信息共享、计划、决策、控制和绩效评价全视角的预算管理信息化平台，构建较完善的高校滚动预算管理体系，促进预算绩效管理质量的逐步提升。

基金项目：2014年江苏省教育厅高校哲学社会科学研究项目（2014SJA008）

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（作者单位：徐州医科大学计划财务处）