集体土地产权制度改革

马梦璐，周 霞

（北京建筑大学，北京 100044）

集体土地产权制度改革

马梦璐，周 霞

（北京建筑大学，北京 100044）

文章对比浙江、河北、广东三省相邻建设用地流转价格以及集体土地流转制度的完善程度，认为我国集体土地产权制度改革应在所有权制度改革的基础上完善使用权制度，仅对使用权的流转做出规定效果并不明显。鉴于此，在针对我国所有权主体虚位、客体不明确、权能残缺等问题提出改革思路的基础上对比不同产权土地使用权权能，提出应按照土地用途而非所有权主体赋予集体土地使用权与国有土地使用权同等的权能。

集体土地；价格对比；产权制度；改革

［DOI］10.13939／j.cnki.zgsc.2016.46.010

1 引 言

2008年10月，十七届三中全会首次提出“建立城乡统一的建设用地市场”；2013年11月，十八届三中全会再次提出“建立城乡统一的建设用地市场”，实行集体建设用地“与国有土地同等入市、同权同价”。再次明确了农村土地制度改革的方向，即打破城乡土地的“二元化”，构建城乡统一的土地市场。城乡土地权能的一致与否，是决定城乡土地市场统一或割裂的基础力量。［1］目前，我国集体土地与国有土地因其产权主体的不同而导致权能存在较大差异，这不仅是导致土地征用市场国家垄断、农村隐性土地市场大行其道、城乡土地市场割裂等一系列经济社会问题的根本原因，也是始终无法出台对国有土地和集体土地同样适用的转让程序、定价方式等规定的关键所在。只有当赋予农民集体完整的土地产权之后，才有可能打破政府对土地市场的行政垄断，使集体土地合法入市，建立城乡统一的土地市场。

杨贵青（2015）、刘连泰（2015）等学者认为，集体土地所有权作为一种财产权承载了太多的社会义务，应赋予集体土地所有权主体相应的占有、使用、收益和处分的权利。黄宝连（2012）、李明华（2015）、何传新（2016）等学者认为，土地制度改革是在土地确权的基础上实现的。施建刚（2012）、李景刚（2011）等学者则针对集体土地所有权主体的选择进行了分析。张晓云（2012）等学者认为应赋予宅基地使用权抵押、继承的权能。袁震（2012）等学者认为我国集体土地使用权流转的立法现状存在诸多不足，应在总结各试点地区经验的基础上完善相关法律法规。根据我国学者对土地产权制度改革的研究发现，农村集体土地产权制度改革的路径是在坚持集体土地所有制的基础上，明确农民的土地权利，实现土地使用权的流转。［2］［3］［4］［5］［6］［7］［8］［9］［10］在此思路下，本文选取浙江省、河北省及广东省三个集体建设用地流转状况处于不同发展水平的省份，比较其相邻集体建设用地与国有建设用地的价格差异。

2 不同产权建设用地价格对比

有学者指出，产权因素和区位因素是造成国有土地与集体土地价格差异的主要影响因素。［11］为了清晰地比较产权差异所造成的集体与国有土地价格差异，排除区位因素造成的影响，本文以浙江省、河北省、广东省为例，分别代表未进行试点地区、近年进行试点地区以及早期即进行集体土地流转且相关制度较完善的地区，选取相邻位置国有建设用地与集体建设用地交易价格进行对比。其结果如图1、图2、图3所示。

图1 浙江省相邻集体土地与国有土地平均价格对比

图2 河北省相邻集体土地与国有土地平均价格对比

图3 广东省相邻集体土地与国有土地平均价格对比

由图1、图2、图3可知，在尽可能排除区位影响，只考虑产权因素影响的前提下，浙江省和河北省国有土地价格明显高于集体土地，浙江省国有土地与集体土地价格差异最大，广东省两种产权土地价格变化总体一致。究其原因，本文认为由于浙江省尚未出台任何关于集体建设用地流转的地方规定，导致其两种产权的土地处于两个市场之中，集体土地灰色市场大行其道，土地价格不能正确反映其价值；此外，不允许集体土地入市流转又会减少建设用地的供应量，从而导致国有土地价格升高。由图1可看出，浙江省国有土地价格明显高于其他两省。《河北省集体建设用地使用权流转管理办法（试行）》中第三条指出，“本办法所称集体建设用地使用权流转，是指在所有权不变的前提下，出让、出租、转让、转租和抵押集体建设用地使用权的行为”。除一句“在所有权不变的前提下”并未对集体土地所有权做出相应规定。所有权制度是产权制度的核心，只有在所有权明确的前提下规范其使用权才能发挥作用，因此河北省两种产权土地价格仍存在较大差距。在集体建设用地流转制度创新上，广东省一直走在我国前列，早在2005年即出台《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》，虽然此办法同河北省一样仅针对集体土地使用权，但是广东省的流转模式在不改变集体土地所有权的前提下，由集体经济组织集中土地、统一规划并出租给企业使用，集体成员直接享有股份分红权，避免了国家征地。这就赋予了集体土地与国有土地对等的所有权，因此如图3所示，广东省不同的产权的土地价格及其变化趋势基本一致。

通过以上对比，本文认为，作为我国集体土地入市、构建城乡统一土地市场最大障碍的产权制度，应在所有权制度改革的基础上完善使用权制度。鉴于此，下文将针对集体土地所有权和使用权提出改革的思路。

3 集体土地产权制度改革

现行集体土地所有权制度的缺陷主要体现在三个方面：集体土地所有权主体模糊、集体土地所有权客体不明确和集体土地所有权权能残缺。

3.1 集体土地所有权制度

3.1.1 集体土地所有权主体模糊

集体土地所有权主体模糊一直以来都是影响集体土地入市流转的制度缺陷之一。由我国《宪法》《土地管理法》《物权法》以及《民法通则》等可知“农民集体”是农村集体土地的所有者，其作为土地所有权主体的形式分为三类，分别是乡（镇）集体经济组织、村集体经济组织或村民小组集体经济组织。学界对此普遍质疑，我国在立法上对集体土地所有权主体的界定不清晰，这三种主体均是松散的农民群体，虽然在法律上被授予了集体土地所有权主体的资格，但是并不具有独立享有民事权利和承担民事义务的能力。本文认为，这种质疑既有其合理之处，又不完全准确。其合理之处在于，目前我国大部分地区的集体经济组织已名存实亡，不再具备实际经营管理土地所有权的能力。其不准确之处在于，造成这种现象的原因，并非在法律层面上对集体土地所有权主体的表述不够明确，相反地，与城市土地的“全民所有”“国家所有”相比，农村的集体所有权应该说是更为明确具体的，即三类农民集体。这种集体所有权是具有实质内容的，其用途是由符合法律条件的全体村民集体决定。［12］但我国城市土地所有权却并未出现主体虚位、易位等现象。究其原因，不难发现国家虽是城市土地的所有者，但是城市土地所有权在法律上由国务院代表行使，在实践中由各级政府行使。集体组织作为农村集体土地所有权主体，享有明确的所有权，国家与集体之间的产权界定是明确的；但就作为集体土地所有权主体的“乡（镇）农民集体”“村农民集体”和“村内农民集体”本身，以及集体组织内部关系而言，却是模糊的，本文认为这是造成农村土地所有权模糊的根本原因。

一方面，在“乡（镇）农民集体”“村农民集体”和“村内农民集体”中，“乡（镇）农民集体”缺乏存在的事实基础和法律基础，学界已普遍认为乡（镇）农民集体已不宜作为集体土地所有权主体。相较之下，“村内农民集体”即村民小组虽占有农村集体中大部分土地但其数量繁多，每个村民小组分摊到的土地非常有限，若以村民小组作为集体土地所有权主体，会导致集体建设用地流转市场成本的上升以及因土地资源不均导致的收入分配不均。“村农民集体”虽同“村内农民集体”一样面临着组织不健全、所有权被弱化等问题，但多年来的农村基层民主自治建设为其提供了丰富的自治经验和浓郁的民主氛围；此外，统一规划、规模经营也有利于土地用途管制以及降低土地的成本。因此，本文认为应将村级农民集体作为集体土地所有权主体。［7］

另一方面，集体组织成员与集体之间关系不明确，要改变集体土地所有权模糊的现状，就必须重新界定集体组织的内部结构。2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出“确权确股不确地”的新思路。笔者认为，“确权确股不确地”可作为重新界定集体组织成员与集体之间关系的突破口，即集体土地每户都享有一定份额的所有权，但是这种权利不对应具体的土地，而是一种近似股份制的稳定的内部结构。就土地承包经营权而言，由于人口流动、土地征收征用、自然灾害、婚姻变化等原因，不得不随时对土地承包权进行适当的调整，而这种调整必然会影响土地承包的稳定性从而降低土地的利用效率。但若是不进行调整，则可能导致部分农户土地大幅减少或丧失，从而失去生活保障。［13］这种“确权确股不确地”的集体组织内部结构克服了土地承包经营权在调整与不调整间进退维谷的困境。同时，对集体建设用地而言，也为其入市流转后的收益分配奠定了基础。

3.1.2 集体土地所有权客体不明确

集体土地所有权客体不明确，即哪些集体土地能够进入土地市场进行交易是不清晰、具有争议的。集体土地从状态上可分为两类：一类为存量建设用地；另一类为规划集体建设用地。前者包括乡镇（村）企业用地、宅基地、乡村公共设施和公益事业用地；后者包括符合土地利用总体规划和乡镇村建设规划，农村集体所有的农用地通过转用审批后的建设用地，以及尚未开发利用的农民集体所有的未利用地。据《土地管理法》相关规定，废弃的乡村公益设施用地，以及存量建设用地中的倒闭破产或搬迁的乡镇村企业用地可以直接进入建设用地一级市场。而对于存量集体建设用地中的宅基地和规划集体建设用地，其能否直接入市还存在较大争议。［14］

目前看来，国家出台了一系列的政策限制宅基地的流转，认为农民无偿获得的宅基地是城市居民无权获得的社会福利，其流转不利于耕地的保护，甚至可能会导致农民居无定所、生活难以保障。笔者对此持否定态度。首先，禁止宅基地的流转相当于禁止建于宅基地之上的房屋流转，损害了农民的财产权；其次，耕地保护绝不是通过禁止宅基地入市达成的，而应通过加强土地用途管制和控制宅基地超标等行政和法律手段；最后，农民也是理性的经纪人，对于如何处分自己的财产有充分的判断能力。此外，仅允许宅基地在集体成员内部流转，不仅无法体现房屋的实际价值，也不利于形成统一有效的市场。

规划集体建设用地入市即将未利用地和农用地不经政府征收而直接转变其用途为建设用地。反对者认为允许农用地直接入市将会导致耕地的大量减少，笔者持反对意见。允许农用地直接入市转为建设用地，不仅要遵循土地利用总体规划、土地利用年度计划及现行《土地管理法》中农用地转用指标控制制度，而且要通过政府严格的审批，政府由征地主体转变为土地管理者，这种角色转变能使其更好地行使监督权，比现行的征地制度更有利于耕地的保护。因此，也应将规划建设用地纳入到交易客体中来。

3.1.3 集体土地所有权权能残缺

在同一社会制度下，不同土地所有权应拥有对等的权能，可在我国，国有土地所有权和集体土地所有权严重失衡。一方面，集体土地的数量、用途和流转，均受到严格的限制，如严禁集体建设用地出让、转让或者出租用于非农业建设等；而对于国有建设用地却未做出相应的限制。另一方面，国家对集体土地的征收制度实际上剥夺了农民作为土地所有者对土地的处分权。农民集体仅仅是集体土地名义上的所有者，国家才是实际上掌握其最终支配权的主体。可见，我国农民集体土地所有权是一种残缺的产权。这种所有权的残缺必然促使集体土地使用权权能的不完整。

3.2 集体土地使用权制度

集体土地产权制度改革，不仅指土地所有权的完全实现，更多的是要丰富和完善从所有权中分离出来的他项权利，尤其是集体土地使用权。在我国，实行土地所有权与土地使用权相分离的土地利用制度，不管是国有土地流转，还是集体土地入市，均是指在土地所有权保持不变的前提下，流转其使用权。

本文根据《宪法》《物权法》《土地管理法》《农村土地承包法》《担保法》以城市土地出让权为参照，与农村集体土地使用权权能进行比较分析，整理得下表。需要指出的是，宅基地使用权是集体建设用地使用权的一种，但因在《物权法》中对宅基地使用权作了单独的规定，因此在下表中将其单独列出，与其他建设用地使用权分别论述。

城市土地使用权与集体土地使用权对比表

我们从上表中可以看出，国有土地使用权与集体土地使用权的不一致，农业用途的土地承包经营权与非农业用途的集体建设用地使用权相比，土地承包经营权所受的限制要低于集体建设用地使用权，主要体现在前者可依法自愿流转，且承包方可以是集体经济组织外的成员，而后者具有严格的流转限制，宅基地使用权的流转对象必须是本集体的成员，且其用途仅限于住宅，使用面积必须符合省、自治区、直辖市政府规定的专门标准。除宅基地使用权之外的其他集体建设用地使用权只有符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法转移时，集体建设用地使用权才能发生流转。尽管如此，两者的权能设置除了在限制程度上有所不同之外几乎是一致的。集体建设用地使用权与同样是非农用途的国有土地使用权相比大相径庭。可见，我国土地使用权权能是按照土地所有者的“身份”而非土地的用途来设置的。本文认为，应按照土地的用途赋予集体建设用地使用权与国有土地使用权同等的占有和使用土地的权利、获得土地收益的权利、出租与转让的权利、抵押的权利以及物上请求权。

4 结 论

本文通过对比浙江、河北、广东三省不同产权相邻建设用地流转价格以及集体土地流转制度的完善程度，发现我国集体土地产权制度改革应在所有权制度改革的基础上完善使用权制度，仅对使用权的流转做出规定效果并不明显。鉴于此，本文认为，首先，集体土地所有权主体在理论上虽是明晰的，但是由于“乡（镇）农民集体”、“村农民集体”和“村内农民集体”其自身问题导致集体土地所有权主体的虚位或易位，为改变集体土地所有权主体模糊的现状，可考虑将完善之后的“村农民集体”作为农村集体土地唯一的所有权主体，并以“确权确股不确地”为原则重新界定“村农民集体”的内部结构。其次，将包括宅基地在内的存量建设用地以及规划建设用地均纳入到交易的客体范围，允许其直接入市流转。最后，在同一社会制度之下，残缺的集体土地所有权必将导致使用权的不完整。在此基础上，对比不同产权土地使用权权能，按照土地的用途而非所有者的“身份”来设置土地使用权权能，使集体土地使用权与国有土地使用权一样，拥有占有、使用、收益、出租、转让、抵押以及物上请求的权利。

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北京市社会科学基金项目（项目编号：Z13132）；校设科研基金项目（项目编号：ZF16091）；北京市委组织部优秀人才项目：首都经济圈地价梯度与产业梯度互动机理研究。