法治视角下的信访功能定位

武跃德

(西北政法大学，陕西 西安　710000)



法治视角下的信访功能定位

武跃德

(西北政法大学，陕西 西安710000)

摘要：信访制度从建国以来发展至今，已形成较为健全的规模，其承担的主要任务是联系群众、政治缓冲，这也是信访制度职能的核心。然而，随着社会的不断进步信访制度与法治职能的冲突也不断显现，信访在维护弱势群体利益的同时反而不能更好的维护法治社会建设的良好运行，因此，合理区分信访与法治的功能定位，使其各司其职是当前法治国家建设的重要举措。

关键词：信访；法治；功能定位

一、当代信访制度的基本特点与主要功能

信访制度，是指公民个人或群体通过书信、电信、走访等形式越级沟通，以反映自身基本情况并解决问题的一种行政制度。[1]

(一)基本特点。

1.越级上访成为信访制度中的主体。随着电子科学技术的发展、交通的便利，上访群众有更多的渠道来解决问题。受人们意识形态的影响，越来越多的上访群众对于越级上访的功能深信不疑，因而多数群众选择更高一级的政府部门来解决问题。

2.信访中反映的问题趋向多元化。随着社会的进步、经济的发展，群众所反映的问题也涉及到社会生活的方方面面，近几年，特别是拆迁问题、农民工欠薪问题、贪污腐败问题等居多。与此同时也反映出群众的维权意识在逐步增强。

3.以群体上访为主要形式。许多有相似问题或者同一问题的群众组织起来，以期通过上访群体的数量来引起上级部门的重视，更有甚者举着标语口号并出现冲击政府机关等极端行为，这种缺乏法律意识的途径反而没有解决合理诉求。[2]

(二)主要功能。

1.信访制度是群众政治参与功能的补充。公民参与政治是社会主义民主政治的核心，是法治国家建设的重要基础，这种人民意志的表达形式是中国特色社会主义制度下的民主。

2.信访制度实现权利救济功能。上访是表达民意的重要途径，是实现正式的权利救济的一种重要补充，从而维护群众权益。从理论角度讲，司法是实现公民权利的最基本形式，然而面对中国的基本国情，司法制度的完善是一场持久战，需要在更长的一段时间内来实现。在这样的实际形势下，信访制度的有效运行其实就是公民权利救济的重要补充。[3]

3.监督政府部门、缓和社会矛盾。群众监督是政府部门完善职能的一种总要的手段，在信访过程中群众将地方部门行使职权过程中的不公正不合法行为反映到上级部门中，无形中就给地方各部门形成一种压力，从而督促其合理行使职权。通过信访可以在一定程度上解决许多社会纠纷、化解各种民怨、缓和社会矛盾。这是维护社会稳定、实现国家长治久安的一项重要举措。

二、是“信访”还是“信法”

伴随着纷纷扰扰的信访潮，围绕信访制度的改革与存废也愈演愈恶劣。信访和法治的矛盾冲突要求我们在两难困境中必须做出选择：是信访还是信法？

(一)信访制度功能的错位。信访制度主要有政治参与和权利救济两大功能，在制度设计中信访救济功能起辅助作用，可现实中化解矛盾纠纷和信访救济成为主要功能，这与我国法律救济是维护公民权益最主要的救济途径的基本框架相冲突。建国初期，信访制度在反映民情、表达民意，维护公众合法权益方面起到积极的作用，但随着改革开放，法治国的建设，司法救济(法律救济和行政救济)应成为群众矛盾纠纷解决的主渠道，司法救济是维护法律权威和统一的重要途径。信访制度权利救济功能的极度扩张必将冲击我国法治社会建设，增加社会成本，影响行政效率。

(二)正式救济渠道的堵塞与失灵。信访制度功能错位当然与我国司法制度的不完善有关，存在许多社会问题，比如普遍缺乏法律信仰的意识、执法不积极、司法权威未树立诸如此类的法律缺失。加之信访部门受理案件范围广、不受事实证据、期限等确定性要求的限制，相较于采取诉讼手段实现权利救济的繁琐程序，维权成本相对低。人民群众更热衷于能够“一步到位”甚至“突破法律的束缚”来解决自身问题。这无形之中就架空了法律，使法律成为摆设而不是救济工具。

当今社会，大面积侵权现象的发生使民众急切的表达各自的利益诉求，这也是信访浪潮的直接原因。在中国特色的政治行政体制下，相较于民事和刑事案件的审判，行政救济(行政复议和行政诉讼)一直是我们的软肋。因为行政诉讼涉及到行政机关作为被告的特殊身份，行政机关和行政相对人地位天然不平等，行政权“一权独大”的权力格局迫使法院在没有充分的证据前提下，大部分行政诉讼案件裁定不予受理。这就会发生正式救济渠道堵塞和失灵的情形，现行的《行政诉讼法》、《行政复议法》对行政相对人起诉资格、案件受理范围、抽象行政行为不可诉等方面设置了重重障碍。

(三)“信访不信法”的危害。信访制度功能的错位促成信访异化的现象，“信访不信法”是当前我国社会处理矛盾纠纷方面最基本的国情。信访这一带有浓厚封建色彩的制度，在当今法治建设背景下显得不合时宜，必须将民众的诉求引导到正式的轨道上。如果任由其人治思想的张扬，以权力干预司法，特别是对法院生效判决的案件再次进入信访程序，无疑与法治是相对立的。

三、信访制度改革对策

(一)全面深化民主法治建设。民主法治建设对于信访制度的职能回归理性具有重要的意义。信访制度本身的局限性使其无法从根源上解决社会中频发的问题，由于其缺失法理权威，结果只能是矛盾愈演愈烈、法律的可信度也降低。信访制度是从政府权力角度出发的，政府部门本身是要受法律约束的，在法律的范围内让职权在阳光下运行，才是民主与法治的初衷。只有法治的护航才能让政府依法行政，侵犯百姓权益的案例也就会随之减少，有助于从根源上降低信访案例的数量。社会主义法治的一个重要方面就是扩大人民民主，加大公民对于政治的参与，维护社会的公平正义。

(二)健全人民代表大会制度。全国人民代表大会是我国的最高权力机关，也是公民参政议政的主要途径同时也体现人民当家做主的政治理念。当公民有利益表达诉求时，可通过人大民主监督的途径，使公民的利益诉求反映在公共政策的制定与公共部门的行为上。

(三)完善司法救济机制。依法明确司法救济和信访救济的分工，严格限制信访受案范围，相应的扩大司法救济的范围，降低诉讼门槛。坚持司法独立、树立法律权威，尽量将涉诉信访案件纳入司法救济程序，发挥司法定分止争的作用。

参考文献：

[1]于建嵘.信访制度改革需要新思维[N].南方周末，2009-06-17(A2).

[2]胡元梓.《中国民众何以偏好信访—以冲突解决理论为视角》[J].华中师范大学学报(人文社会科学版)，2011(2).

[3]姬亚平.我国信访制度的法治走向[J].法学杂志，2012(12)：12-13.

中图分类号:D920.4

文献标识码：A

文章编号：1671-864X(2016)04-0070-01

作者简介：武跃德(1991-)，男，汉族，山西孝义人，西北政法大学法律硕士(非法学)研究生。