环境邻避风险：理论内涵、动力机制与治理路径

文/杨雪锋 章天成

环境邻避风险：理论内涵、动力机制与治理路径

文/杨雪锋 章天成

邻避风险是当前社会治理的热点与难点。现有文献对邻避风险的相关研究做过初步归纳和总结，但未见关于邻避设施风险更为系统的研究梳理。本文从环境设施邻避风险的产生根源、风险类型、风险演变动力、风险治理路径等方面对国外研究文献进行梳理，初步构建环境邻避风险分析框架，为邻避风险的深入研究提供理论借鉴。

环境设施邻避风险的内涵及其根源

（一）环境邻避风险的内涵

邻避问题多数情况是围绕邻避设施而发生。邻避设施是指同时具备社会福利性与负外部性影响的一类设施。从“预期损失-不确定性”双维度可将邻避设施划分为污染型、风险集聚型、心理不悦型和污名化类四种亚类型，而从行为逻辑角度（主要包括经济理性、科学理性和价值理性）可进一步将邻避设施划分为三大类，即污染类（如垃圾填埋场）、风险集聚类（如核电站）和心理不悦类（如监狱）。邻避设施的存在会激发当地居民心理的抗拒情绪或抗拒心态，并产生反抗行动，进而引发区域范围内的群体性事件。邻避冲突可由邻避设施、人或服务促发，因此可认为邻避冲突（或邻避事件）是由邻避因子（具有环境负外部性与成本收益不均衡性的人、服务或设施）而引发的当地居民环境抗争事件及其效应。整个邻避事件的过程称作邻避效应，事件当中具备邻避因子抗拒情绪或抗拒心态的群体通常被称作邻避症候群。邻避症候群的出现通常会使得邻避设施的选址决策延缓、停滞或终止，以至于产生极其强烈的社会影响，故而该邻避项目就成了“本地排斥的土地使用”。

（二）环境邻避风险的产生根源

邻避风险，即发生邻避行为及其负面后果的可能性。环境邻避风险的产生原因可分为主观原因与客观原因，居民对邻避设施的畏惧心理是产生邻避风险的主观原因，而选址过程的开放性是产生邻避风险的客观原因。主观原因表现在，一方面，邻避设施的选址让居民感知不安；另一方面，当地居民对设施选址感到不公平，且不情愿。居民感到此类有潜在风险的邻避设施不该建在其家附近，这样做对他们是不公平的，进而产生争论、抗议以及对设施技术施工、管理和决策发出质疑，以表达他们的这种感知不公平。客观原因更侧重于基层政府在整个邻避设施选址的所作所为，即选址过程的开放性。政府对当地居民环境补偿的不到位会促发邻避风险，但不少环境主义者认为，环境损害补偿行为是强势利益群体对弱势利益群体的诱导和欺骗，居民对邻避设施选址发起抗议行为，并不都是为了获得补偿金；邻避项目选址决策中，政府往往采取“决定-宣布-辩护”的传统决策模式，其缺点在于缺乏决策信息的公开、透明与决策过程的公众参与，政府与公众之间缺乏有效的风险沟通，易于滋生邻避风险。总体而言，邻避风险是由当地居民对邻避设施的畏惧心理和基层政府组织（邻避项目决策者）在整个邻避设施选址过程中的所作所为共同作用产生的结果。

环境设施邻避风险的类型划分

邻避风险的产生与邻避设施密切相关。作为产生邻避风险的前提条件，邻避型环境设施具有负外部性和成本与收益的不均衡性两个特性。具有负外部性是因为邻避设施的选址可能会降低周边居民住房的价值，同时还会给周边居民的生活环境带来诸多影响。公众承担成本与获得收益的不均衡性是指邻避设施的建设对周边环境的损害只是由其周边的居民承担，而区域范围内的大多数人获得的是邻避设施的公共效益。由环境邻避设施的两个特性，可以引申出邻避风险的两种类型，即环境设施本身的风险和选址决策的风险。

（一）邻避型环境设施本身的风险

从邻避型环境设施的经济属性上可将其划分为纯公益性、准公益性、准经营性和纯经营性四种，不同属性设施所面临的复合性邻避风险各不相同，但邻避设施本身的潜在风险源自邻避设施的负外部性，常见邻避设施及其潜在风险有：垃圾收运、处置设施招致鸟类、传播有毒有害物质，产生有毒有害液体、威胁公共饮水安全，排放有毒有害气体、危害生产生活环境等；核废物处置设施散发放射性物质，诱发居民恐惧心理，引发政治合法性危机等；风电场生产噪音污染，影响居民身体健康，造成景观破坏等。

（二）选址决策的风险

邻避设施选址决策的风险来源于邻避设施的收益不均衡性，“利于公共”而“有损私人”所导致的心理不平衡是公众质疑邻避设施选址决策过程的心理“催化剂”，加之邻避项目选址决策过程公众参与的缺乏与项目决策者对公众回应处理不当的交互作用，进一步催生出邻避项目选址决策的风险。具体而言，邻避设施选址决策的风险包括以下四个方面：

1.社会沟通的风险。项目决策者与当地居民的风险沟通问题是化解邻避设施选址决策风险的首要问题，项目决策者需向当地居民说明该邻避项目建设的必要性与可行性，否则公众首先会对该设施是否需要建设在其所在小区附近产生质疑。社会沟通是消除当地居民质疑心理的必要途径，也是最佳途径。与公众进行风险沟通，消除公众对设施建设必要性的怀疑态度，才会让社会接纳该设施，才能使设施在开放、合法审议过程中得到强大的公众支持。

2.社会认知的风险。风险认知对公众的反应具有显著性预测作用，增加公众的风险认知程度可以有效地减少邻避设施的认知风险。公众往往侧重于邻避设施定性方面的认知，如熟悉程度、恐惧心理、灾难性后果和不确定性风险，而这些因素并不能科学客观地评价邻避设施本身的潜在风险。如何通过专业人士的宣传来增添居民对邻避设施的了解？如何用严格标准以实现设施运营的安全监管？如何开展社区咨询服务以减少公众对设施的恐惧感？都已成为规避设施风险的核心问题。此外，风险评估结果也是影响风险接受程度的主要因素。

3.决策过程的风险。设施选址决策过程须得到公众的信任。选址过程的公开透明是政府获取公众信任与提升自身信誉的重要因素，同时也是保证设施选址过程公平公正的前提条件。此外，对公众看法的关注与对反馈意见的回应也是确保选址过程公平公正和提升政府公信力的重要因素。项目决策者应努力满足项目实施过程中公众言论与行动暴露出的社会期望，以确保设施选址的顺利实施。

4.社会认同的风险。公众的支持与理解是邻避项目建设实施的关键因素。在以往的设施选址中，决策者给居民带来的负面影响，如未对设施的环境影响进行说明、设施选址过程不公开透明、设施的环境损害补偿不到位等，会给居民留下设施选址决策者不值得信任的刻板印象，不利于当前邻避设施的选址、建设过程。为此，选址决策者应保持良好的信誉纪录，更加重视公众的投诉意见，并与当地社区组织建立良好的伙伴关系，增添社会认同感，提升项目选址支持率，以规避风险。

环境设施邻避风险演变的动力机制

邻避风险会随利益相关者的社会心理反应而发生转变，就短期（邻避项目选址、公示期）而言，邻避风险或渐渐消失，淡出人们视线；或急速拉升，引发区域冲突。在此过程中，主要受到三种社会利益群体的影响：弱势群体的隐忍会弱化邻避风险对整个事件的影响；强势群体的抗争会强化邻避风险对整个事件的影响；学者的特殊群体作用可能对强、弱群体的心理反应起到调节作用。

（一）弱势群体的隐忍

在公众对环境的高度关注与公民行动出现前所未有增长的背景下，政策环境不断鼓励危险废物处置设施选址要遵循（政治）最小抵抗路径，即将此类设施建于边远农村、低收入人口集聚区或人口稀少地区。鉴于当地部分居民表现出不满情绪，政府往往给予当地居民一定的补偿，或者直接不给予任何补偿，因为即便不给予补偿，当地居民也无力改变局面。正如环境主义者所说，这是强势利益群体对弱势利益群体的压制。

（二）强势群体的抗争

在公民维权概念日益凸显的背景下，公众已开始寻求自我保护的权利，以克服邻避设施选址中的信息不对称的问题。面对未经过公众同意的具有潜在危险的邻避设施的修建行为，城市社区居民往往会自发的组织抗议活动。通过网络媒介的作用，邻避风险迅速传播，冲突可控性显著降低，迫切要求公共决策者提升其突发事件应对能力和决策公信度。

（三）特殊群体的作用

邻避风险的演变离不开学者发挥的特殊群体作用。学者是一个比专家更为广泛的概念，它指的是那些通过培训或实践经验获得特殊技能或某方面专业知识的人，特别是技术人员，但学者并不一定拥有专家预期的高水平技能或知识深度，也不一定是专家。学者的参与是调解邻避冲突，还是促进邻避冲突值得商榷。一方面，学者可以第三方身份参与解决局部冲突问题；另一方面，学者可以直接作为利益受损一方的成员开展邻避抗争。若有学者参与邻避冲突，那么邻避冲突能否解决很大限度就取决于学者自身的行为。学者的参与可能促使社区成员欣然接受邻避设施，但有可能导致适得其反的效果（特别是当政府官员和社区成员能够自行解决时，学者可能就是这场冲突的推动者）。因此，决策者既要适当引入民间学者的参与，又要对学者参与的活动持谨慎的态度。

环境设施邻避风险的多维治理路径

20世纪80年代以来，世界各地的学者从不同学科的视角对邻避问题展开了广泛而深入的讨论，并形成治理邻避风险的诸多路径，例如社会行为心理视角、生态环境视角、环境经济视角、规划学视角以及管理学视角。其中，社会行为心理角度的研究成果较为丰富。

（一）社会行为心理视角

有学者指出，邻避风险的促发因素可以划分为显著性触发因素（如公众对地方环保现状的担忧等）、非显著促发因素（如公众对供电公司及其服务的不信任等）和其他促发因素（如邻避设施是否涉及私人利益等），三类促发因素共同作用，将邻避风险问题延伸为谁应该为邻避设施承担风险的社会规范问题。对此类社会规范问题的质疑在一个民主国家的国民眼中是合法的，且此类问题不能依靠技术决策解决，而应通过政治协商解决。此外，提高地方公共管理的社会声誉，提供有关邻避设施问题的透明信息，确保邻避设施得到持续性维护，在后续管理活动中强化公众参与，并避免不成比例的补偿措施已成为公众关注的焦点与规避邻避风险的有效途径。当地居民的邻避情节也受居民地方依附感的作用。项目决策者的公众信任水平受制于当地居民的地方依附感，邻避项目的选址与居民地方依附感受到威胁之间的矛盾会导致当地居民的消极态度和对抗行为，调节并缓和当地居民的地方依附感在邻避效应中的作用对于规避邻避风险至关重要。

（二）生态环境视角

生态环境学派更看重邻避设施对周边生态环境的影响，认为邻避风险来源于设施本身。如风力涡轮机运转产生的噪音与设施本身给当地居民带来的景观上的视觉冲击，是产生此类邻避风险的主要原因。要想当地居民接受该设施，就需要了解当地居民的看法，并与其进行沟通，沟通问题是规避此类风险的关键。充分利用公共机构资本（知识资源、关系资源和动员能力），开展过程开放的协同性规划，才能较大限度地减少公众对邻避设施的偏见。

（三）环境经济视角

环境经济方面的研究更看重邻避设施对周边居民所表现出的空间效应，即邻避设施与居民住宅距离的不同，居民心理上所感受到的环境价值损害也不相同。可以针对不同人群的公众偏好及其环境价值观类型，辅以一定的政策引导措施，调节居民的邻避情节。此外，经济补偿与税收的方式也是调解邻避效应的有效方式。一方面，政府可以通过邻避设施对周边物业环境损害价值的评估，给予当地居民不同程度的补偿；另一方面，对邻避设施运营企业的征税与对周边业主财产税的减免也能促进此类问题解决。

（四）规划学视角

城市与区域规划角度的研究重视对邻避设施周边居民与邻避项目决策者利益关系的协调。此类研究通常认为，居民的抵制情绪源于对邻避设施环境影响的烦恼与对项目决策者信任的缺乏。对邻避设施的环境影响评价的严格把控是对周边居民利益维护的基本前提，同时，通过信息公开与公众参与以改善利益相关者之间的信任程度，也是提升决策信任的关键。此外，“自上而下”的公共决策模式易产生“专制偏差”与“公众敌意”，邻避项目决策过程还需民主参与的政策支持。

（五）管理学视角

管理学视角的研究侧重现象学、象征性互动、语篇分析、社会认知等多方法的综合运用。以地方依恋、地方认同等心理学理论解释当地居民的行为心理，以社会表征理论监测居民行为的变化，并将邻避主义看作地方保护运动，强调通过政策制定引导公众参与，以消除邻避危机。

相比之下，行为心理角度的研究较为接近邻避风险产生的本质（当地居民对邻避设施的恐惧心理），但也有缺陷，即对邻避设施项目决策者（基层政府）的行为考虑不足。为完善邻避风险的研究框架，还需汲取环境经济角度所说的心理价值损害和生态环境角度所重视的物理环境损害因素，以及规划学角度所讨论的利益相关者协调因素。

新技术与新媒介的运用加速了邻避事件议题的扩散，多学科、多领域研究视角催生了邻避风险治理新特征。一是邻避风险作为发生邻避行为的可能性，其产生原因包括居民对邻避设施的畏惧心理和选址过程的开放性。二是邻避型环境设施具备负外部性和成本与收益的不均衡性，由此衍生出邻避设施本身的安全隐患和邻避项目选址决策过程中的风险。三是邻避风险的强弱程度随利益相关者的社会心理反应而发生变化。弱势群体（低社会话语权居民）的隐忍会弱化邻避风险对整个事件的影响；强势群体（中、高社会话语权居民）的抗争会强化邻避风险对整个事件的影响；学者的特殊群体作用可能对强、弱群体的心理反应起到调节作用。四是不同学科角度的邻避风险治理方法各具特色，但以行为心理理论构建的邻避风险治理模式更有利于邻避风险的规避与调控。

此外，邻避风险治理过程倾向于运用多学科复合性方法，重点关注网络舆情调控、邻避风险量化、邻避风险智慧监管、第三方参与、社会心理调控和邻避风险时空交错周期性传递等6个方面问题的解决。

【杨雪锋系浙江财经大学公共管理学院教授，章天成单位：浙江财经大学公共管理学院；摘自《国外理论动态》2016年第8期；本文系国家社会科学基金项目“环境邻避效应诱致复合性风险的演化机理及治理路径研究”（16BSH034）的阶段性研究成果】