农村治理现代化背景下村干部“无为之治”的研究和探索

卢志峰+周卫卫

摘 要：实现国家治理现代化的目标，同样适用于农村，即实现农村治理现代化，重要的是发挥好农村村干部的作用，促使推动村务治理的现代化，但现实中村干部“无为之治”现象，导致基层治理不完善，严重阻碍了农村改革和发展，这既有客观的历史、政策等原因，也包括主观动机、意愿等因素，认真分析村干部不作为、作为不了等问题，从而研究和探索出新农村建设中村干部“无为之治”的解决之道，促进农村健康稳定发展，具有重要理论和现实意义。

关键词：农村治理；村干部；无作为；治理能力现代化

中图分类号 F327 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）19-0015-03

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中首次将“推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这标志着我国社会事务治理上升到了一个新的层面。农村基层治理作为国家治理体系的基本单元，其作用更是不容忽视。自1998年《村民委员会组织法》正式颁布实施以来，村民依法选举村干部，实行群众性自治，组织管理村内事务，推动了我国基层民主政治的不断发展。新形势下，村干部作为国家治理现代化进程中不可忽视的重要主体，必须创新和完善乡村治理机制，转变治理方式，提升治理能力，因地制宜地推动实现农业、农村、农民的现代化。

1 当下村干部治理困境

现代化治理的主要特征是多元治理、协商治理，其与传统的社会管理存在很大的不同。在2006年农业税取消以前，农村社会经济发展相对滞后，村干部作为我国农村基层社会事务和事业的组织者和管理者，其工作中心主要在于完成乡镇一级的任务指派，如各项税费的征收催缴以及有关政策理论的宣传等，村干部虽为基层治理主体，却难以摆脱基层政府一元治理结构中的弊病。农业税取消后，村干部的工作任务发生了根本性转变，农村社会发展领导者的身份凸显出来，不仅要处理越来越多元化的社会矛盾和问题，更要有现代化的组织和管理能力，但在村民自治实践过程中，村干部“无为”等不正常、不合理现象却越来越普遍。据研究，村干部出现“无心作为”、“无力作为”等“作为不了，无所作为”的窘境，往往受制于许多因素，主要包括以下几方面：

1.1 农村社会主体结构变动，治理参与度低 社会经济的发展，越来越多的农村人口为了追求更高的生活水平，从农村走向城市，使得农村内部社会经济、政治、文化等发生了重大的改变，特别是人口转移的影响。首先，信息流通，人们视野开阔，农村社会精英离乡，导致人力资本流失，村干部队伍建设不健全，其内部党员分布、年龄结构、学历结构、性别比例等参差不齐，而真正留下来的“能人”身上又有着“精致的利己主义者倾向”，学者龚春明指出“精致的利己主义者，不仅是对当下村干部角色更为客观、具体的表述，而且还可更精准地分析多数村干部的心理动机和行为选择。他们大多工于心计、处事圆滑，善于在政府和农民面前不断变换脸谱，更善于利用职务之便和体制漏洞实现自身的利益”[1]。在这些村干部的心中，宗旨意识变得很淡薄，为人民服务只是口号，实际工作中只注重自身利益得失，忘记甚至放弃带领、团结农民发家致富的责任和使命，长期不变的工作思维和方式，让他们基本上抱着“当一天和尚，敲一天钟”的侥幸心理，即吴毅所谓的“撞钟者”理论[2]。其次，精英外流，留下来的往往是一些较传统的农民，他们受教育程度低，参与村务能力低，在生产生活中都十分保守。村干部面对这些留守的村民，往往出现“上面催的紧，下面说不通”的窘境，纵使满腔热血抱负，也难以施展。得不到村民的理解，工作无法开展，村干部积极性受到影响，久而久之失去了改革发展的热情，只履行镇里指派的一般工作，不求有功，但求无过。

1.2 乡镇政府权力渗透，村干部“半行政化” 乡镇作为我国基层一级政权，乡镇党委、政府对村党支部、村委会在思想和工作上具有领导和指导作用。然实践中，由于资源的不对称[3]，乡镇一级往往会过多地干预着村里的自治。这不仅在于乡镇政府自身行使权力的冲动，也在于许多制度设计不完善等。“虽然村干部的身份基本上是村民，但是，乡镇对于他们的激励安排，采取了政府内部的管理方法，或者说是把他们作为政府官员来管理了”[4]。这主要是由于村干部的工资标准，即由乡镇政府决定，且不少乡镇领导人认为通过目标责任制指派任务的方法，在目前看来能够有效地管理村干部。除此之外，乡镇领导对于村干部的监督考核体系，也严重挫伤了村干部治理的积极性，为了对村干部进行考核，乡镇领导偏重于各种政绩工程以及各项指标的完成情况，但因考核体系的不健全，不同类型、不同岗位的村干部考核标准没有区分，只注重年终考核，综合性的评价考核体系缺乏。村干部为了能够完成各种政绩工程，就会忽视村民最需要的真事、实事，村民意见得不到表达，利益难以维护。这样一来，出现基层政府运行逻辑和村民自治运行逻辑的背离，行政权不停地挤压自治权，致使村干部自治空间越来越小，村民自治的主体作用显现不出。村干部有心无力，在实际工作中不得不应付上级任务，完成指标，对于村务的治理与建设则显得分身乏术。

1.3 村务多变，村干部治理权力甚微 2006年1月1日全面取消农业税后，农民负担大大减轻，但随之带来村民自治运行机制的改变。最为直接的影响是村干部收取、催缴税费任务发生了改变，工作相对减少，与村民接触与交流机会减少，默契度下降，导致村干部在群众中的凝聚力和号召力渐渐减弱；同时税费改革也使村集体自治的经济资源短缺，农村公共事业无法开展，且许多村村务实行“村财镇管”、“村财乡核”等代管方式，村里财力微弱，资源吸收力不足，村民自治独立性的经济基础薄弱，村干部能够真正办实事的能力与机会小而少，其权威和地位越来越得不到重视、尊重，处在一个十分尴尬的位置。

城镇化不断推进，越来越多的农民在城镇、城市建房安家，使得许多村庄都变成了“半虚村”、“虚村”，即农村的“空心化”，村庄面貌发生了重大改变。一方面，因空间和信息的阻隔，在外村民不了解村内事情，难以直接参与村内事务；另一方面，村干部村务治理中的共同生产、公共建设工程等集体行动存在困难，村干部号召力和凝聚力低，对村务治理必要性产生质疑。“自然村”、“行政村”的不断减少或是合并，使得村两委的工作范围也不得不进行相关调整，不得不应对一些错综复杂的矛盾和问题，如有关征地赔偿流转、宅基地分配等，这些都给村务工作带来了极大的困扰。“在新型农村社区建设中，作为新的自治组织形式，社区自治往往未能发挥其应有的功能”[5]。例如，离村村民与未离村村民关于村集体财产的分享、土地确权等问题，因关系村民自身利益，且缺乏明确的操作方法，争议和不满不断，为了能尽量不伤“人情”，村干部则要从中不停地周旋和解释，而这会消耗绝大部分的时间和精力。由此，村干部治理的资源和精力等就会存在一定的限制，实现农村治理现代化任重道远。

1.4 村干部能力有限，治理动力不足 现代化的农村治理对村干部的能力要求不同于传统的社会管理，其更注重村干部各方面能力的协调和发展；而传统农村村干部的工作思维和方法明显滞后，适应不了现代化的理念和技术，依旧习惯于老一套的方法和程序处理问题；理解能力、政策执行能力、组织协调能力、创新发展能力等在应对复杂多变的新形势时，往往显得心有余而力不足。其不仅没法带领村民发家致富，也无法动员村集体共同生产、促进村内基础设施的建设，长此以往，村干部就会出现“在岗不在职、在岗不办事、决策不民主”等治理动力不足现象[6]，村干部“无为之治”，村内治理处于无序状态。

2 破解困境：制度与创新

2.1 繁荣农村经济，重拾村民自治制度 经济基础决定上层建筑，要想实现农村基层治理的现代化，必须促进农村产业结构的调整升级，激活农村经济。农村人口转移的主要原因在于城乡收入差距的扩大，人们生活得不到满足，为此应大力发展农村经济，促进农业的多元化、产业化，鼓励发展新兴种养业、生态农业、旅游业等，增加农民收入，使其获得与城市居民同等的生活保障，村民乐居、安居。在此基础上实现村民自治，进行多元治理、协商治理，提高村民包括村干部对于村务治理的热情和积极性。村民自由合法地选举村干部，参与村务治理，实现自我管理、自我教育、自我服务，真正做到当家做主。村干部要根据村务实际，不断创新村务治理形式，多听不同声音，多听村民心里话，完善民主表达渠道，实现从管理到治理现代化的转变。尊重村民大会和村民代表会议，创新和开展“村民议事会”、“村民理事会”等民主表达会议，完善村民自治制度，促进村干部治理能力的提升。

2.2 理顺基层政府与村民自治关系，提高村级组织自主权 现代化的农村治理，应该赋予农村更多的活力，使得村务治理能够拥有更多的自主权。而当前基层政府对农村的干预较多，逐步加强了基层政府对农村的管制和控制，压抑和束缚着农村发展活力。故乡镇政府应自觉主动改革与村里的关系，实现政府职能的转变，合理划分财权和事权[7]，在下达任务给村级组织时，应有相应的配套经费，从而减轻村级组织负担，给予农村自治更多的自主权。同时，应将村级财权交还给村级组织，改变“村财镇管”、“村财乡核”等现象，帮助村级组织在村内实行民主理财，建立村民民主理财小组、民主监事会等，提高村级组织经济独立性，为村干部组织和管理农村公共事务提供支持和保障，提高其现代化的村务治理能力。

2.3 创新治理方式，实现治理民主化、规范化 农村社会结构和社会关系的改变，带来的直接影响就是村民之间、以及村民与村干部之间的密切度降低，彼此间交流沟通不足，如“空心村”问题；新组建村中除了常规工作的问题调整，还存在操作不当、管理不规范等弊病。因此，应创新治理方式，创建合作治理、依法治理平台，实现治理的民主化、规范化。一方面，要疏通村民的沟通交流渠道，积极鼓励村民组织的发展，依靠社群组织，为村民发声，“使分散的单个的村民意志集中起来，形成强大的利益综合体，以各自所属的组织去进行政治参与，增强其在政府对话中的影响力，使参与更加理性化、规范化”[8]。建立政府与民众、民众与民众之间沟通信任的长效机制，构建多元合作治理格局，实现民主治理本质的回归。另一方面，则要加强村务治理的法律规范，严格遵守《村民委员会组织法》的有关规定，明确村干部职责及管理方法，同时也要求村干部积极组织村规民约的制定，达到“刚性”和“柔性”共治；不仅要依法制定村干部的工作明细，同时也要加强村干部的制约监督，实行村务公开制度、村干部问责制度等，使得村干部依法履行职责，实现村务治理的法制化、规范化。

2.4 创新留住人才长效机制，完善自治队伍 现代化农村治理中，村干部能力不足往往是导致“无为之治”的关键点。而要想实现农村治理的现代化，不仅要改善村治环境留住人，也要创新人才培育机制发展人。为此，一要加大人才引进优惠政策，创新激励机制，提高村干部工资报酬和福利补助、改善其行政升职空间等，积极鼓励大学生村官、企业家、技术人员等，发挥各自优势，充实优化村干部队伍，参与村务治理，实现治理的现代化；二要建立一套人才培育发展机制，定期和不定期组织村干部参加党校和行政院开展的有关培训，注重其理解能力、政策执行能力、组织协调能力、创新发展能力的培养，同时，也要加强村干部法律知识的普及和业务素质的拓展，注重其知识应用和致富门路的培训，从而为村民谋利益、谋福祉。“村干部是农村社会经济发展的引导者、推动者和组织者。其能力高低直接关系三农问题的解决水平和新农村的建设水平”[9]。

3 结语

农村基层治理作为国家治理的基本单元，其治理现代化的发展将会直接影响到我国社会发展的总体进程。不可否认的是村干部作为农村治理中的重要组成部分，在推进农村治理现代化中发挥着不可忽缺的作用。但因农村社会环境的变动，乡镇政权的渗透以及村干部自身能力不足等影响，村干部“无为之治”现象严重，农村治理现代化任重道远。因此，应科学看待、认真面对乡村社会发展困境，理顺基层政权与村民自治关系，充实乡村治理资源，优化村干部队伍结构。这既是推进农村社会良性发展的客观需要，也是实现农村治理体系和治理能力现代化的内在要求。

参考文献

[1]龚春明.精致的利己主义者：村干部角色及“无为之治”——以赣东D镇乡村为例[J].南京农业大学学报（社会科学版），2015，15（3）.

[2]吴毅.“双重角色”“经纪模式”与“守夜人”和“撞钟者”——来自田野的学术札记[J].开放时代，2001（12）.

[3]贺雪峰.村级组织制度安排：理想与现实的差距及其原因[J].社会科学研究，1998（4）.

[4]赵树凯.乡镇治理与政府制度化[M].北京：商务印书馆，2012.

[5]吴智灵.农村基层政府治理能力现代化的现实困境与发展路径[J].安徽行政学院学报，2016，1.

[6]佘大山，新形势下强化对不作为村干部管理的探讨[N].黄冈日报，2010-02-26.

[7]黄辉祥，汤玉权.村级财政变迁与村民自治发展[J].东南学术，2007（4）.

[8]赵培芳，李玉萍.村干部在新农村建设中的角色探讨[J].湖南农业科学，2015（7）.

[9]王义德，刘海涛.发展农村基层民主的路径选择和机制——基于安徽农村的调查与分析[M].芜湖：安徽师范大学出版社，2014.

（责编：张长青）