论宅基地“长期使用”权

孙建伟

(上海杉达学院 法学系,上海市 201209)



论宅基地“长期使用”权

孙建伟

(上海杉达学院 法学系,上海市 201209)

[摘 要]宅基地使用权“长期使用”在物权法以及相关法律上没有明确。如何理解“长期使用”权,面临理论上分歧和实践上的争议。准确确定宅基地使用权的期限设定,根据相关学理和实践探索:宅基地使用权“长期使用”在不同的法律关系应具有不同的内涵。在处理集体与成员权的关系上,应持新型“总有”说,长期使用即意味着永久使用。在宅基地使用权转让给非集体成员权使用、收益等法律关系上,应持类所有权说,在宅基地使用权上可以设置地上权,应设定具体的期限。对此,可以从宅基地使用权性质、功能、该制度存在的困境以及其改革方向等方面加以证成。

[关键词]宅基地使用权;总有;用益物权;长期使用权

一、引 言

宅基地使用权期限之有无逐渐成为理论和实践上的一个热点和难点。从实践上而言,宅基地使用权是计划经济体制下,通过党的政策文件确立的“长期使用、长期不变”①1962年中共八届十中全会通过了《农村人民公社工作条例修正草案》(简称人民公社60条),第21条规定:“生产队范围内的土地,都归生产队所有。生产队所有的土地,包括社员的自留地、自留山、宅基地等等,一律不准出租和买卖。”1963年中央下达了《关于对社员宅基地问题做了一些补充规定的通知》第二点(一)、(二)明确规定宅基地集体归属和成员长期使用的制度安排:“(一)社员的宅基地,包括有建筑物和没有建筑物的空白宅基地,都归生产队集体所有,一律不准出租和买卖。但仍归各户长期使用,长期不变,生产队应保护社员的使用权,不能想收就收,想调剂就调剂。(二)宅基地上的附着物,如房屋、树木、厂棚、猪圈、厕所等永远归社员所有,社员有买卖或租赁房屋的权利。房屋出卖以后,宅基地的使用权即随之转移给新房主,但宅基地的所有权仍归生产队所有。”;但随着市场经济转型,宅基地使用权财产权利属性凸现,在宅基地制度改革过程中亟须确定“长期使用”内涵。从理论上说,存在以下三种基本立场:一是主张该使用权具有永久性。即有论者基于现行《土地管理法》的推定认为:宅基地使用权是无期限物权,具有永久性②崔建远:《物权法》,北京:中国人民大学出版社2009年版,第346页。。有论者基于宅基地使用权本质上是一种地上权的立场,并结合当前我国农村居民的将其看成是没有使用期限的限制的心理习惯,主张宅基地使用权具有永久性的特征③张国华:《论宅基地使用权的可流转性及其实现》,北京:法律出版社2013年版,第160页。。二是主张该使用权并不是永久性的,而是一种“不确定性”的权利。因为农村集体经济组织成员身份丧失和成员生命延续等“不确定”导致这种权利的存续也具有“不确定性”。还有论者认为宅基地使用权期限的确定应由所有权人和使用权人协商确定①高圣平:《土管理法修改专题之三:宅基地使用权性质的再认识与制度再造》,载《中国土地》2010年第1期,第21页。。三是主张该使用权应该具有相应固定的期限。如刘俊教授认为无论宅基地是居住权保障还是独立物权,都应有一个明确的使用年限,其甚至认为宅基地使用权“与所有权的本质区别之一就在于它的期限限定”,进而主张宅基地使用权期限应以我国人均寿命为70年来设定使用权期限②刘俊:《农村宅基地使用权制度研究》,载《西南民族大学学报》2007年第3期,第116页。。

宅基地使用权的期限设定问题涉及宅基地使用权性质、功能等问题,宅基地使用权“长期使用”在不同的法律关系应具有不同的内涵:在处理集体与成员权的关系上,长期使用即意味着永久使用,其具有“类所有权”的内涵。在宅基地使用权转让给非集体成员权使用、收益等法律关系上应设定具体的期限,其具有“地上权”的性质。这主要基于以下几个方面的考虑:在宅基地使用权的性质上,该权利的性质由传统的国家严格管制下总有性质向现代物权意义上的地上权性质转化;在功能上,其由单一的居住权保障功能向多元财产权转化;在制度发展趋势上,由禁止转让向国家管控下的有限转让,再向由市场起决定性土地资源配置方向发展;在制度改革的瓶颈问题上,宅基地置换等实践亟须相应的制度变革。

宅基地使用权的权利构造与宅基地使用权的性质存在密切的关系。某种意义上而言,对于宅基地使用权的性质的认识,是开启宅基地使用权法律定位的关键。因为其根本属性决定得了其应该具有的经济、社会、政治和法律等层面的功能和内涵。关于我国宅基地使用权性质的认识,学界争议和分歧较大。具体而言有以下两大方面:一是探讨宅基地使用权与集体所有权制之间关系;二是探讨宅基地使用权本身的性质和内涵。

二、集体成员的宅基地使用权应永久化

宅基地使用权性质的认识和反思离不开对宅基地所有权之间的关系评析。关于宅基地使用权与所有权之间的关系评析如下:

1.“共有说”理论前景有限。共有说分为按份共有和共同共有说。按份共有说认为,集体土地所有权由集体组织全体成员直接享有共同所有权,并可以在符合法律规定的条件下依照其所享有的份额请求分割“入社的土地或者同等数量和质量的土地”的所有权③程雪阳:《中国土地制度的反思与变革——基于公法的视角》,郑州大学博士学位论文,2011年,第46页。。共同共有说则认为:“农民集体是按章程或规则行使权利的组织体,其中集体成员不能以个人身份享有和行使所有权,其对集体土地不享有可分割的份额,因此集体土地所有权是农民共同共有的所有权。”④肖方扬:《集体土地所有权的缺陷及完善对策》,载《中外法学》1999年第4期,第88页。无论是按份共有还是共同共有说都是建立在这样一个私法理论基础之上,即承认土地所有权归部分人所有的私人所有权。这种学说看到了集体所有权的某些特征,但是就其权利性质而言,其主张违背了我国土地公有制的宪法基础。而且,从共有关系存续期限来看,无论是按份共有还是共同共有其都有可能因为共有关系的解除而得以瓦解,而集体所有权不仅是建立在这种共有关系基础之上,而且还具有地方公共权力和社会保障等特质。因此,其理论前景有限⑤王利明教授认为:“如果将集体所有权等同于一般的共有,无论是按份共有还是共同共有,都有可能导致集体财产完全私有化以及集体财产的不稳定性。”王利明、周友军:《论我国农村土地权利制度的完善》,载《中国法学》2012年第1期,第50页。。

2.“法人所有说”成立的条件目前我国农村社会还不具备。该说认为,应把农民集体(组织)视为一种法人,而农民集体所拥有的土地就变成了该法人享有的财产,集体土地所有权也就演变成一种法人所有权⑥王卫国:《中国土地权利研究》,北京:中国政法大学出版社1997年版,第114页。。法人所有说的理论基础在于:农村集体需要具备独立法定人格权的组织形态,并且需要在制度层面解决集体成员与法人之间错综复杂的财产权利和义务关系,但是这些条件在目前的中国农村社会还不完全具备。

3.“新型总有说”较为契合宅基地使用权与所有权的关系的现状。该说以《物权法》第59条第1款①“农民集体所有的动产和不动产,属于集体成员的集体所有。”为根据,认为“成员集体所有”的表述应当做类似总有的立场②王利明、周友军:《论我国农村土地权利制度的完善》,载《中国法学》2012年第1期,第51页。。“总有”是借鉴欧洲日耳曼固有法的制度,不动产属于团体成员共同所有、管理,而按照团体内部规约,成员使用、经营土地的制度。德国学者基尔克教授称之为“总有”制度③祝之舟:《日耳曼法的土地总有制度》,载http: / / blog.sina.com.cn/ s/ blog_47860c120100j419.html.,最后访问时间2015年3月2日。。王利明教授考察了两者之间的关系,认为两者在集体财产权归属、管理和处分的成员表决机制、权利享有的身份基础以及集体财产处分等方面,具有很多类似之处④王利明、周友军:《论我国农村土地权利制度的完善》,载《中国法学》2012年第1期,第51页。。

这些特殊性是我国政治、经济、文化和社会传统等因素在我国农村土地所有权构建过程中的制度表现。在这个意义上而言,土地本身所具备的财产权属性和其承载的公共权力功能呈现交织和融合状态,公共权力借助于土地资源来加强对农村社会治理和控制,而土地所有权集体化或社区化为公共权力的行使提供合法性和正当性基础。只不过在每个时代其公共权力实现的目标和任务发生了变化。即在改革开放前则是在保障农民基本生存权基础上,更多的是通过农业税赋的形式来完成工业化原始资本积累;而改革开放后,则转变为在保障农民基本生存权和有限发展权的基础上,为城镇化提供土地资源及其城市化发展的“土地财政”。

笔者认为,对于现行宅基地使用权和所有权的关系的认识,应该采新型总有说。这主要具有以下几个方面的考量:一、我国宅基地集体所有权与农民使用权不存在对抗关系。因为,根据农民成员权的资质,集体成员有权获得宅基地使用权分配的权利,而且按照现行法律和政策的规定,宅基地使用权的获取不需要支付相应的对价,只需要具备成员权资质和进行相关审批即可。二、宅基地所有权的分割需要具备相应的民主决策程序。三、从权利的性质来看,“‘总有’是一种集土地归属和利用为一体的概念”。这也是当前学界质疑宅基地使用权作为用益物权性质的理论基础。如有学者认为现行物权法规定的宅基地使用权等用益物权有别于传统民法学上用益物权性质,“尽管我国物权法将宅基地使用权界定为用益物权,但是我国立法文本中的用益物权与大陆法系立法上的用益物权存在本质区别”⑤王崇敏:《论宅基地使用权性质》,载《河南财经大学学报》2014年第5期,第9页。。在市场经济体制背景下,有学者甚至坦言,这种使用权应解释为“类似所有权”“类似自物权”的权利⑥尹飞:《时代需求与物权法之回应——兼论我国本土化用益物权体系之构建》,载《法学家》2007年第4期,第105页。。而这种理论和实践中的困境则很好用“总有”理论的归属和利用双重属性进行解释和论证。因此,在这种理论指导下,农村集体所有权和使用权之间的关系就是一种总有关系。这也是我国宅基地使用权长期、永久使用的理论基础。即只要集体成员身份资质具备并具有居住需求,在法定的条件下,就应该具备一种长期而永久的使用权。而这种权利属性无法完全用大陆法系中用益物权概念来解释。

对“新型”总有,就笔者的认识而言,主要体现在以下几个方面:一是我国农村集体土地所有权受到国家公权力严格规制,而缺少独立自主的处分权。对此,相关研究者坦言我国农村土地权利是一种位阶较低的“低地权”,我国改革开放初期确立的农村土地权利体系体现了霍布斯定理式的配置特点,即国家“高地权”之下的农村“低地权”,甚至有学者直接建议将这种权利归属到国家所有权来解决主体不清、权利内涵模糊等缺陷⑦刘俊:《农村宅基地使用权制度研究》,载《西南民族大学学报》2007年第3期,第116页。。二是我国农村土地所有权成员权行使不充分,尽管我国物权法、村民组织法等基本法律规定了村民的成员权和成员权行使的程序,但是囿于当前农村社会政治和文化等方面的限制,总有体制下具有“伙伴性”成员和集体之间的关系始终没有完全成立,致使集体成员的相关土地利益屡屡被侵害。因此,现行立法不得不通过加强利用权物权化的方式来保障成员权的利益和法律地位。在这种背景下,笔者所主张的通过立法赋予本集体成员宅基地使用权长久使用,并加以具体化、明确化,明显有助于运用私权方式加强对国家公权力的对抗或制约,从而为厘定土地行政管理权和土地财产权之间界限打下相关制度基础。

三、非集体成员的宅基地使用权应具体化

宅基地使用权自身性质的认定受到集体土地所有权的限制,也具有自身的特有的属性。其与所有权关系决定了其是总有制下的利用权,而且这种权利具有类所有权的性质。而宅基地使用权自身性质决定了其能否作为一种财产权来进行定位。笔者认为,宅基地使用权应界定为一种地上权,即其在宅基地使用权之上可以设定地上权,这是由我国宅基地使用权具有总有制下利用权的属性决定,也由宅基地使用权自身的法律属性所规定。关于宅基地使用权的性质问题,学界对此进行富有成效的探讨。大体有以下几种立场:

1.特有的用益物权说。该说从我国农村宅基地自身特有的属性,如宅基地使用权的获得或享有与集体成员权密切联系在一起,并发挥着农村居住等社会保障功能。因此其有别于大陆法系意义上用益物权。其和国有土地使用权等地上权有着深刻的社会、历史等差异,因此,应作为独立的物权类型在物权法加以规定①王利明:《物权法研究》,北京:中国人民大学出版社2002年版,第473页。。该说为我国现行《物权法》立法所采用。

2.地上权说。该说借鉴罗马法解决土地所有权和房屋所有权之间的冲突,而在他人所有权上设立地上权思路②[意大利]阿尔多·贝杜奇:《地上权:从罗马法到现行意大利民法典》,刘家安译,载杨振山、[意大利]桑德罗·斯奇巴尼编:《罗马法·中国法与民法典》,北京:中国政法大学出版社2001年版,第124页。关于这点,非常感谢傅鼎生教授的指点,让笔者能够认识到这方面的理论对该问题的解释力,特此感谢。,认为应当运用地上权制度来对国有土地使用权和集体建设用地使用权进行共同规制,将国有土地使用权和宅基地使用权等统一到地上权体系中③江平:《中国土地立法研究》,北京:中国政法大学出版社1999年版,第295页。。当然也有学者提出了异议:“地上权是存在于他人土地所有权之上的权利,宅基地使用权是存在于权利人作为其成员的集体土地所有权上的权利,由此导致两者在权利构造上存在重大差异,因此不宜用地上权制度来整合农村宅基地使用权制度。”④曹云清、曾红波:《试论农村宅基地使用权的性质——兼论集体土地所有权的有关问题》,载《江西公安专科学校学报》2004年第5期,第58页。

3.自物权说和准所有权说。持自物权说的学者认为:“在国家(和集体)土地上直接设立的各种土地使用权被统称为‘用益物权’,不是大陆法国家所称的用益物权。”……“在我国,由于个人不能拥有土地(所有权),土地所有权只是作为抽象的存在,因而土地所有权基础上设定的土地使用权,对于民事主体来讲,就相当于自物权性质。”⑤高富平:《物权法的十个基本问题——物权法草案修改意见》,载《法学》2005年第8期,第38页。持类所有权说的学者从宅基地使用权历史视角,结合计划经济向市场经济转型的背景,分析认为“从宅基地使用权发展的脉络来看,它是在我国土地制度变迁中所形成的一种带有习惯特点的土地物权,是带有准所有权性质的土地用益物权”,“从现实的农民持有的对宅基地使用权的观念来看,农民也是以一种对待所有权的观念来对待宅基地使用权,因此,宅基地使用权的‘准所有权’性质之定位,既有理论上的合理性,也有现实实践基础”。⑥王崇敏:《论宅基地使用权性质》,载《河南财经大学学报》2014年第5期,第9页。

笔者持自物权说和准所有权说。这主要基于以下方面的考量。一是,宅基地使用权基于总有制下的利用权,尽管只有集体成员才能具有资格享有,但是这种享有应具有相对于集体所有权的持有权和利用权。这就意味着,宅基地使用权是一种相对独立并具有自物权特征的用益物权。可以在其上设置地上权。传统意义上地上权是建立在所有权基础之上的,但是,鉴于目前我国土地集体所有制的宪法规制以及政治制度等方面的限定,在社会主义市场经济体制建立过程中,最大化地发挥农村集体土地财产性功能,赋予农民更多土地财产权的时代背景下,可以将宅基地使用权相对独立出来成为设置地上权的基础。只不过这种使用权的权利归属在尊重集体所有权的前提下,属于农户或集体成员享有。二是,我国国有土地使用权是建立在统一的国有土地所有权之上的,但是,国有土地所有权并不像农村土地背负着农村社会的住房权、社会保障权以及复杂的社会治理成本,其可以在国有土地所有权上直接设置地上权。借助宅基地使用权来设置地上权,其本身就是承认和尊重农村社会宅基地自身的功能和定位,并在此基础上,设置具有使用期限的地上权制度。地上权的设置期限应参照国有住宅建设用地的期限,即70年的使用权规定。三是,在这方面,农村土地承包经营权的改革可以参考,十八大以后,尤其是十八界三中全会以后,我国农村土地承包经营权,在坚持土地所有权属于集体所有的前提下,再坚持土地承包经营权归属农户或集体成员的前提下,将承包权和经营权分开,禁止土地承包权转让,将土地经营权放开,所得受益归农户或集体成员的思路。①参见国务院办公厅发布的《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》,载http: / / news.xinhuanet.com/ politics/2015-01/ 22/ c_1114090712.htm,最后访问时间2015年8月3日。同样的思路也可以运用在我国宅基地使用权的改革上。即在秉承宅基地集体所有的前提下,坚持具有自物权特征或类所有权性质宅基地使用权归属农户或集体成员基础上,再设定具有地上权意义上使用权,而这种地上权的设置主要可以向非集体经济组织成员进行流转或转让,也可以在权利人自愿的前提下进行宅基地置换②关于宅基地置换原则的设定,详见孙建伟:《城乡建设用地置换中的“自愿”原则及其悖论》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2013年第6期,第43页。。

因此,笔者认为对于宅基地使用权性质的认识,需要依靠具体法律关系,而每种法律关系的性质不同,宅基地权利的设置期限也具有巨大差异。从宅基地使用权与集体所有权之间的法律关系来看,因为两者是总有关系,所以集体成员基于成员权享有的宅基地使用权应明确这种宅基地使用权是具有自物权性质的用益物权,其期限应具有用久性和无期限限制的特点,这是由自物权的特点所决定的。而对于宅基地使用权人再将该权益转让给其他人,不应该具有身份限制,且这种在宅基地使用权之上再设定的权利性质,应结合各国立法经验和教训,将其设定具有物权性质的地上权。为了更好地发挥其财产价值功能以及更好地与城市国有土地使用权的制度衔接,应确定这种地上权设置的期限最长为70年。

四、实践印证:宅基地置换制度中的运用

宅基地制度在改革试点中遇到的一个非常重大的制度问题就是:如在各省市在试点范围内,推进的或“宅基地置换”③为了便于研究,笔者将各地推行的“宅基地置换”“两分两换”“宅基地换房”“城乡建设用地增减挂钩”“中心村建设”“宅基地整理”“地票”等等实践统一用“宅基地置换”来进行表述。孙建伟:《城乡建设用地置换中的“自愿”原则及其悖论》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2013年第6期,第43页。实践中,遇到的一个重大制度瓶颈就是:用无期限的宅基地使用权来置换有期限规定的国有建设使用权,在法律上和理论上存在一系列问题。第一,用法律上没有明确期限的宅基地使用权与具有固定期限的国有建设用地使用权进行置换存在法律上的障碍。其次,这些通过宅基地置换节余的建设用地指标在不征收为国有土地的情况下,土地使用权人使用期限以及土地收益分配问题必将成为法律上的难题①蒲方合:《中国新农村建设中的宅基地权利置换客体研究》,载《前沿》2010年第1期,第26页。。第三,置换实践中土地所有权人以宅基地使用权没有固定期限为由侵犯使用权人的现象增多,不利于使用权人的保护。如没有固定期限导致宅基地使用权的财产价值评估存在重大障碍。也有论者指出,“正因为没有期限规定,宅基地所有权人也可以随时终止,这便给农村集体经济组织的行政管理人员以徇私舞弊的可乘之机。同时,也因为没有期限规定,无法正确评估宅基地使用权的价值,不利于宅基地使用权的行使,也不利于宅基地使用权在受到损害或侵害时予以补偿或赔偿”②万国华:《宅基地换房中的若干法律问题》,载《中国房地产》2009年第3期,第53页。。第四,土地开发权的归属问题,也即新增建设用地指标的支配权归属问题。

而如果秉持不同法律关系来判断其权利性质来对宅基地权利期限进行确定的话,以上问题则会迎刃而解。正如笔者上文所指出的,在宅基地权利生成或来源上,坚持集体成员与集体之间是一种新型“总有”关系来审视现有的宅基地权利的话,集体作为所有权人享有永久性权利,而集体成员对于宅基地使用权也享有永久性权利。而对于集体成员将使用权通过权利转让的方式转让给非集体成员时,则构成现代物权法意义上的用益物权,则是应该有时间或期限限制的。在宅基地置换中,宅基地所有权和使用权又加上土地开发权的限制,从而使宅基地权利体系更为复杂和多元,呈现权利结构复杂化的发展模式。但万变不离其宗,如果我们能够在母权利的来源问题上进行准确定性,衍生的权利定位也就有了思路。

首先,由于宅基地所有权归于集体永久所有和成员永久使用,且这种所有权和使用权都是永久性的,那么在置换中也应该置换永久性的国有土地使用权。尽管我国国有土地使用权受到70年限制,但是,针对宅基地置换中安置房建设的土地应该也享有特殊的期限制度。对此,我国《物权法》也规定了国有土地使用权到期自动延续,但是由于宅基地本身是保障集体成员的居住权物质载体,因此需要在制度上明确不仅要自动延续,而且70年以后还要免费延续。

其次,如果利用宅基地置换结余的土地进行农民保障房安置的,原有宅基地没有改变国有土地性质的,应继续保持农民集体土地所有权性质。其适用集体享有永久所有权且集体成员永久使用的规定。如果利用宅基地使用权进行开发建设等获得收益的,该收益应主要归属宅基地成员根据其土地使用收益情况在扣除相关国家税费后进行分配。如果是集体所有集体使用的宅基地使用权,其收益应扣除集体公益费用后在全体集体成员中间进行分配。

第三,根据宅基地“新型总有”法律关系,禁止集体非法剥夺集体成员使用权的情形。即使出现依法收回的情形,也应考虑该宅基地使用权永久性的特征来对该土地权利进行补偿。对此,《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》已经明确规定:“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况,探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地。”在此过程中不断完善相关宅基地使用权有偿退出的财产评估标准和方式方法。以保障“农民利益不受损”。

最后,在宅基地置换中,很多置换的动力来源都与宅基地置换后所结余的新增建设用地指标有着直接或间接的关联③关于新增建设用地指标的法律问题,详见孙建伟:《城乡建设用地置换中的“自愿”原则及其悖论》,载《苏州大学学报(哲学社会科学版)》2013年第6期,第43页。孙建伟:《作为形塑法律制度的重要资源:“政策性实践”——以我国城乡建设用地置换为视角》,载谢晖、陈金钊主编:《民间法》,厦门:厦门大学出版社2014年版,第208页。。问题的关键是这些指标的支配权与土地开发权有着内在关联。也就是说,在耕地占补平衡制度和用途管制制度日益严格的背景下,新增建设用地指标的获取是进行土地开发的前提条件,而土地非农开发是土地增值收益的主要来源。对此,有论者区分了土地开发权和土地发展权之间的关系,其认为土地开发权是土地非农利用和土地增值的前提和基础,而土地发展权则是土地增值收益的分配问题①张先贵:《中国法语境下土地开发权理论之展开》,载《东方法学》2015年第6期,第69页。。但是作为土地开发权的有效运行在我国土地保护制度背景下,新增建设用地指标本身就是土地非农开发的前提和基础。而这些新增建设用地指标支配权的归属就成为学界争议的焦点和难点②汪莉、尤佳:《土地整治中宅基地的退出激励机制——以安徽省为例》,载《政法论坛》2015年第4期,第157页。。笔者认为,很多争议的产生是对宅基地权属关系没有理顺的结果。如果我们将宅基地所有权归属和集体成员使用权的性质以及非集体成员使用权关系理顺,那么很明显,这些新增建设用地指标的支配权应该主要归属所有权人和集体成员即使用权人。

五、结 语

宅基地所有权在法律上归属集体经济组织所有。但是,如何理解集体成员权利性质问题关系到宅基地使用权的期限确定问题。笔者考察了学界几种学说,并在此基础上主张新型“总有”说,认为宅基地使用权的期限应区分集体成员的宅基地使用权和非集体成员的宅基地使用权。集体成员的宅基地使用权应坚持永久性使用权,并赋予集体成员类所有权的权利性质。对于非集体成员的宅基地使用权,立法应明确宅基地使用权的期限。但最多不应超过70年。在这种理论的指导下,对于当前宅基地置换中遇到的一些问题可以有效地予以破解。用永久性集体所有权或集体成员使用权去置换城镇国有土地使用权,在期限上按照国有土地使用权70年期限进行置换,但是立法应明确到期自动免费延续。如果利用宅基地置换结余的土地进行农民保障房安置的,原有宅基地没有改变国有土地性质的,应继续保持农民集体土地所有权和集体成员永久性权利性质。根据宅基地“新型总有”法律关系,禁止集体非法剥夺集体成员使用权的情形。即使出现依法收回的情形,也应考虑该宅基地使用权永久性的特征来对该土地权利进行补偿。在宅基地置换中涉及新增建设用地指标的支配权及其收益应主要归属集体和集体成员所有。

[责任编辑 李晶晶 责任校对 王治国]

【新闻传播学】

[基金项目]教育部人文社会科学青年基金项目《城乡统筹与农村宅基地置换中本土化的制度资源研究》(批准号: 12YJC820091);上海哲学社会科学规划课题《撤村撤队后剩余集体土地权属研究》(批准号: 2014BFX004)。

[作者简介]孙建伟(1979—),男,上海杉达学院法学系讲师,法学博士,《东方法学》编辑部责任编辑,主要研究土地法和法律社会学。

[收稿日期]2015-07-01

[中图分类号]D9

[文献标识码]A

[文章编号]1000-5072(2016)03-0058-07