从碎片化支持到整合性支持：江西出生人口性别比失衡的治理路径

余　冲　童莉娇

从碎片化支持到整合性支持：江西出生人口性别比失衡的治理路径

余冲童莉娇

［提要］出生人口性别比失衡一直是人口发展战略重点关注的问题。基于江西省出生人口性别比较高的现状，分析其原因主要是政府出台的人口政策呈碎片化倾向，进而提出政府应该出台整合性支持的人口政策思路。

出生人口性别比失衡；治理范式；政策整合

一、问题的提出

人口问题一直是中国面临的严峻问题，其中出生人口性别比失衡是人口发展战略重点关注的问题。出生人口性别比是指一定时间（一般为一年）活产男女婴之比，以活产女婴为100活产男婴多少表示，正常值在103-107之间［1］。中国2004年出生人口性别比达到历史最高值121.2。从“十一五”后半期（2008年）开始，我国的出生人口性别比首次出现了较为连贯的下降现象［2］。2008年出生人口性别比为120.56，2010-2015年出生人口性别 比 分 别 为118.06、117.78、117.70、117.6、115.88、113.51。在全国各省市中，江西省的出生人口性别比偏高。从1953年至1990年，江西省出生人口性别比呈缓慢增长态势，20世纪90年代之后，出生人口性别比呈快速增长势头。在2000年第五次年代起开始持续升高，偏离正常值范围。1980年出生人口性别比为107.4，1982、1990和2000年三次人口普查数据显示我国的出生人口性别比分别为108.47、111.92、全国人口普查中，江西省的出生人口性别比位居全国第一，达到了138.0。2014年江西出生人口性别比降到了117.48，但仍高居全国第6位，全省100个县（市、区）只有1个县出生性别比处于正常值范围。此外，江西省农村地区出生性别比失衡状况比城镇更严重，随孩次的增加而出生性别比也随之升高，江西出生人口性别比失衡是人口结构治理的重点。

二、江西省人口政策碎片化支持的表现

(一)碎片化的生育政策

人口问题的产生导致人口政策的制定与执行，狭义人口政策的主导或核心是生育政策，指国家直接调节和直接影响人们生育行为的法令和措施的总和。出生人口性别比和生育政策的推行紧密相关。实行独生子女政策期间，我国的生育政策采取的是分类指导的原则，城市一般实行较为严格的“一孩”政策，农村地区实行“一孩半”政策或“二孩”政策，部分少数民族实行“二孩”或“多孩”政策，但这样也导致了农村地区的家庭多生育，再加上传统的重男轻女和传宗接代思想导致的男性偏好、非法检测胎儿性别和偷生，例如江西有的农村家庭已有一个儿子，女方怀二胎后躲到城里亲戚家居住，并在县城生育，孩子出生后再交纳一定罚款，使得农村的出生人口性别比不断上升。与农村相比，计划生育政策在城市落实地更彻底些。由限制生育二孩到“单独”二孩，再转为“全面二孩”，体现了我国在计划生育领域内做出的巨大政策调整。主要目的是想解决人口红利的减少和人口逐渐老龄化带来的压力。但全国各省市具体的生育政策有100多条，这些政策多根据区域、城乡、民族、户籍等差异而制定，有的省区之间的生育政策和法规还存在着冲突。因此碎片化的政策对出生人口性别比失衡的解决显得力不从心。

（二）碎片化的计划生育利益导向机制

计划生育利益导向机制是指国家利用经济手段，对计划生育家庭实行奖励、扶助、补贴、减免等政策，借助利益杠杆的作用，使人们转变原有的生育观念和生育期望，自觉遵守现行的生育政策。目前，江西省的计划生育利益导向机制还处于不断完善时期，已形成了“奖励、优惠、保障、优先”的计划生育利益导向政策体系，但该政策体系也存在诸多问题。第一，利益导向政策结构呈现碎片化。计划生育政策实施过程中，人口计生委制定了一系列针对计划生育家庭的奖励政策，中央和地方各级政府也制定了一系列计划生育利益导向政策，但政策间存在混乱冲突的现象，也没有明确的处理规则。第二，政策宣传与落实不到位。根据《江西省人口与计划生育条例》规定，针对只生育了一个子女并领取了《独生子女父母光荣证》的夫妻，从领证之日起到独生子女14周岁止，按月发放一定奖励金；另外，针对农村只生育了一个孩子或两个女儿的家庭，可享受农村部分计划生育家庭奖励扶助政策。但政策执行在乡镇地区明显滞后，在下达和执行过程中还出现了信息不对称现象，很多乡镇计生部门工作人员都不清楚条文规定，多数农村家庭也不知道该政策。例如，赣州市于都县吴某，农民，一直在外务工，对家乡的独生子女优惠奖励政策并不了解，曾咨询过县计生办，计生办告知其要年满60岁后才有补贴，其女儿已经16岁了，未领取过任何奖励；江西省弋阳县朱坑镇的童某，个体工商户，育有一女，在孩子读高一的时候才知道可以领取“独生子女光荣证”，也从未听说过孩子在14周岁前可以领取奖励金。第三，利益导向政策在农村和城镇家庭中存在差异。对农村计划生育家庭的奖励优惠政策多，对城镇计划生育家庭的优惠政策少［3］，另外，计划生育利益导向政策还缺乏监督与评价，易产生兑现难的问题。

（三）碎片化的计生家庭福利政策

家庭政策是人口政策、经济政策、福利政策、教育政策等政策的某些方面的集合。家庭政策主要涵盖生育、教育、住房、养老、教育、医疗卫生六大方面，家庭福利是家庭政策的重要组成部分。随着计划生育政策的实行，家庭规模发生转变，家庭内部互助能力减弱，计划生育家庭的福利需求增加。各级政府积极采取了节育手术保险、节育奖励、计划生育奖励金、生育保险、生殖健康检查、子女保健、子女教育、医疗保险、养老保险等多方位的福利政策，但从整体上看，基于家庭视角的家庭福利政策体系尚未形成，福利政策的制定缺乏对家庭层面的通盘考虑，家庭的微观利益与国家的宏观利益还未统筹兼顾，国家、社会与家庭三者之间的职责与分工仍不明确，甚至存在部分政策不利于提高家庭福利或促进家庭发展的情况，计生家庭福利政策呈现出碎片化格局。另外，普惠性政策也呈现出与计划生育政策不协调的情况，普惠政策大部分以家庭人口数量为落实依据，人口规模大的家庭收益大，独生子女家庭在某些方面的收益则比多子女家庭的收益要小，这在一定程度上影响了人们实行计划生育的积极性。

（四）碎片化的独生子女政策风险防御机制

我国的独生子女政策从二十世纪七十年代末八十年代初开始实行，独生子女政策实施以来，我国的人口结构发生了转变，人口数量得到了有效控制，生育率稳定在低水平，但独生子女政策同时也给独生子女家庭带来了一系列问题。独生子女政策使得家庭结构发生变化、家庭规模变小、家庭生命周期相对简单化、家庭关系中心化。独生子女家庭由于其脆弱的家庭结构，使其在本质上成为了风险家庭［4］。独生子女家庭在整个生命周期中会遇到不同的风险，包括子女成长风险、家庭空巢风险和父母养老风险。独生子女成长风险是指独生子女伤残或死亡，这会影响到整个家庭的完整和幸福。家庭空巢风险是指子女离开家庭后父母精神空虚，情感寄托消失，缺少生活依靠。风笑天曾在2007年对中国12个城市1245名在职青年的调查发现，随着独生子女的成长，当其离开出生家庭进行求学或工作时，极易使得父母形成空巢家庭［5］。父母养老风险是指子女的唯一性导致父母的养老需求得不到满足的可能性。国家对独生子女家庭实行了奖励帮扶政策，同时也在不断建立健全新型农村合作医疗、新型农村社会养老保险、城镇居民社会养老保险、生育保险等社会保障制度，但各项扶助政策的落实还存在疏漏，或是因为执行人员素质缺陷、政策执行机制的不健全导致的政策回避和落空。另外针对独生子女成长过程中面临的风险，并没有健全的风险防御机制。在家庭养老方面，也只是经济补偿和政策倾斜，独生子女家庭在面临失独、空巢的情况下如何进行心理关爱并没有详细的政策规定。

三、江西省出生人口性别比失衡整体性治理路径

（一）完善配套政策，通过整体性治理降低江西出生人口性别比

2015年中共十八届五中全会提出 “完善人口发展战略，全面实施一对夫妇可生育两个孩子政策”，即“全面二孩”政策［6］。2016年1月1日我国开始实施全面二孩政策，由限制生育二孩到“单独”二孩，再转为“全面二孩”，体现了我国在计划生育领域内做出的巨大政策调整。全面二孩政策的实施需要相关配套措施的完善，江西省在全面二孩政策的背景下治理出生人口性别比时也要从整体考虑，整合各类资源，通过整体性治理实现政策目标。例如改革完善计划生育服务管理，切实做好宣传教育、生殖健康咨询服务、优生优育指导、计划生育家庭帮扶、权益维护和流动人口服务等各项工作。对部分出生人口性别比偏高的市、县实行分类管理，重点指导、重点监测，并及时评估。

（二）从家庭整体视角出发，实现民生普惠政策与计划生育特惠政策相衔接

国家在制定各项惠民政策时要优先考虑计划生育家庭，并以家庭整体为对象，从家庭的视角不断完善福利体系，实现民生普惠政策与计划生育特惠政策相衔接。首先，要建立健全政策制定与实施的决策协调机制。各相关部门在制定出台相关政策措施时，要事先征求人口计生部门的意见，防止政出多门、职责交叉、条块分割的现象，要充分发挥人口和计划生育领导小组的作用，完善政策实施的配合机制。其次，要加大对计划生育家庭的直接财政投入，提高奖励扶助金。并帮助计划生育家庭“造血”，提高计划生育家庭的发展能力，减少有抚幼或养老责任的夫妇就业的不利因素，增加家庭收入。最后，政府可通过购买社会组织的服务向计划生育家庭提供专业化的社会服务，例如“居家养老服务”和“入住养老服务”。

（三）落实对计划生育家庭的奖励扶助政策，健全计划生育利益导向机制

江西省在对计划生育家庭的奖励扶助政策方面缺乏宣传与落实，导致很多计划生育家庭不了解现行的政策规定。因此，江西省各级政府和计生部门要通力合作，加大宣传力度，各级政府要夯实基层基础工作，落实乡镇（街道）计划生育工作责任，加快完成县乡卫生计生资源整合，兑现计划生育家庭奖励扶助政策。并且要根据经济社会发展水平等标准动态调整扶助标准，加快实现城乡扶助标准的统一。在奖励的同时要对政策外生育加大处罚力度，坚决把处罚政策执行到位。其次，江西省在计划生育政策执行过程中要健全政策协调机制，明确政策执行中各相关部门的职责，防止相互推诿的现象。最后，尤其要加强对乡镇一级的计划生育工作的监督和评估，使资金真正发放到老百姓手中，使计划生育家庭能真正从政策中受益，充分发挥计划生育利益导向作用。

（四）实现各项政策的有效衔接，健全独生子女家庭风险防御机制

计划生育基本国策是我们必须长期坚持的，为了促进人口长期均衡发展与家庭和谐幸福，针对独生子女家庭所面临的各种风险，各级政府要整合各类资源，实现各项政策的有机衔接，健全独生子女家庭风险防御机制。首先，要健全养老、医疗、教育保障体系，新农保、新农合及生育奖励政策间实现有效的衔接，增强政策的保障效果。提高养老保障标准，建立医疗和照料为一体的健康保障模式，增强家庭在发生健康风险时的应对能力。其次，建立独生子女家庭风险基金，建立农村独生子女家庭的 “个人账户+统筹账户+生育福利补贴账户”模式。最后，要为独生子女家庭提供精神援助，降低精神空巢风险，构建多元老人生活照料精神慰藉体系。降低家庭风险，不仅仅是细枝末节的更改法律条文，而是要从经济上、精神上和养老三方面通盘考虑，为老年人提供精神上的关爱。例如开展全方位的社区服务，提高老年人的生活质量，积极吸纳志愿者的加入，让专业的社会工作者定期为独生子女家庭开展服务，使他们感受到精神上的关怀。

［1］李树茁.性别歧视与人口发展［M］.北京:社会科学文献出版社，2006.

［2］翟振武，陈佳鞠，李龙.中国出生人口的新变化与趋势［J］.人口研究，2015,（3）.

［3］蓝希梅.江西省计划生育利益导向机制研究［D］.南昌：南昌大学，2009.

［4］赵艳霞.城市独生子女家庭面临的风险及规避研究［D］.广州：暨南大学，2010.

［5］风笑天.独生子女父母的空巢期:何时开始?会有多长?［J］.社会科学，2009,(1).

［6］韩雷，田龙鹏.“全面二孩”的生育意愿与生育行为——基于2014年湘潭市调研数据的分析［J］.湘潭大学学报（哲学与社会科学版），2016,（1）.

［责任编辑：邵猷芬］

余冲（1975—），男，南昌航空大学文法学院副教授，硕导，研究方向为社会管理；童莉娇（1992—）,女，南昌航空大学文法学院2014级硕士研究生在读，研究方向为公共管理。（江西南昌330063）

教育部青年项目“从碎片化支持到整合性支持：中国农村性别失衡治理范式的转换（编号：12YJC840053）”；江西省社科规划项目“从碎片化支持到整合性支持：促进江西农村性别失衡治理范式转变研究（11SH19）”