南海危机与中美危机管理探析

文/郑义炜 徐瑶

南海危机与中美危机管理探析

文/郑义炜 徐瑶

国际危机管理理论自上世纪70年代兴起至今，已受到世界各国政府的极大关注，相比起美国等大国丰富的危机管理经验，中国的国际危机管理经验与手段还相对薄弱。南中国海地区历史上爆发过多起国际危机，该地区未来危机爆发的可能性也始终处于高位，美国作为危机直接当事方或者以第三方身份介入南海危机事实上是难以避免的，为此，我们对中美在南海危机管理的竞争与合作要高度重视，在危机管理中维护并扩展我国的国家利益。

国际危机管理理论内涵与特点

“危机管理”（ Crisis Management）这一术语出自经济学领域，最初是指对经济发展中出现或者即将出现的经济危机进行管理，后来被引入国际政治领域，国际危机管理 （ International Crisis Management）是指在国际关系领域中，“为防止形势长期恶化乃至引发战争而对危机进行预防、决策、应对、解决、后续处理的整个过程。”国际危机管理研究通常被分为两个层次：国际系统层次和国家间层次。其中第一层次的管理包括国际社会通过相关国际机制和国际组织对危机的事前与事后干预、 斡旋等。第二个层次指危机当事国之间就避免危机升级，平息事态而进行的直接协商和对冲博弈，也包含第三方国家的调停与斡旋。

值得注意的是与其他领域的危机管理不同，国际政治领域的危机管理主要指的是国际安全危机的管理，潘光认为，所谓国际危机指国际间因若干方面矛盾激化而导致的一种破坏正常国际关系的恶性状态。危机的突发性、威胁的根本性、前景的不确定性、后果的连带性和决策的紧迫性是国际危机管理的突出特点，危机管理的背后是对一国政府、军队、民族集体以及危机反应机制是否能有效应对危机从而保障国家利益的全盘检验。

国际危机管理理论在国际政治领域的兴起是以1962年的古巴导弹危机为契机，上世纪70年代后危机管理理论甚至被国际政治学界称为最后一个研究的领域。中国关于危机管理的研究起步较晚，从80年代才开始陆续出现相关的论文与著作。国际危机管理一般分为四个阶段。（1）危机的预防阶段。包括危机的前期预警，对危机预警的分析、预案的准备等。（2）危机爆发的早期应对阶段。危机各方在危机实际发生后最初的应对措施，在信息传播高度发达的今天，早期应对的时期一般为事件发生当天之内。（3）危机的控制阶段。当事各方的谈判、妥协，国际社会的舆论和第三方介入调解。（4）危机解决。包括危机结束后的恢复。事实上，国际危机管理并不总是能避免危机的失控，从而以和平的方式收场，有些西方学者对国际危机失控升级到战争的具体案例进行分析后得出，力量对比、危机涉及利益与妥协意愿三大因素的不对等往往导致危机管理的失败。国际危机管理的处理是否得当关系重大，特别是大国更要有国际危机管理的常态化准备与各阶段应对预案与手段，从而在危机管理过程中捍卫国家利益。

中美南海危机管理的历史回顾

南海危机是指发生在南海地区具有威胁性、不确定性和紧迫性，并已严重影响到国家主权、国家安全、领土完整等核心利益的矛盾激化状态。在南海发生过四次典型的国际危机，其中三次的危机管理美国均不同程度参与，分别是冷战时期1974年的中越西沙海战，冷战后1995年的“美济礁事件”和2001年的中美南海“撞机事件”。

第一次南海危机发生在冷战时期，这场危机是上世纪70年代南海问题初现，中国与南越的一场短时间、小规模的海战。由于美国当时正从越南抽身而退，并没有在此次危机中对中国施加太大压力，仅给予了最低限度的外交声援。1974年1月22日，时任美国国务卿的基辛格在记者招待会上宣布美国在中国与南越之间的军事冲突中不支持任何一方，但是“对使用武力表示遗憾”。由于中越实力对比相差悬殊与美国的“消极应对”，中国在此次危机管理中既避免了冲突的进一步扩大，又收复了西沙原本被南越占领的岛屿，客观来说在此次危机中获益较大。

美国开始深刻介入南海危机是在冷战之后，其标志就是1995年中菲“美济礁事件”。在苏联解体与“六四风波”之后中美关系急转直下，美国对于中国的战略认知也出现了重大调整，在南海危机中的态度与对应措施也开始针对中国。1995年2月8日，时任菲律宾总统拉莫斯指责中国在美济礁建造军事设施，并随即做出军事反应，在菲方肆意升级危机之际，美国出于遏制中国崛起等考量在南海问题上已由“不持立场”转为实质性“主动介入”，表面中立，实则矛头直指中国。1995年5月10日，美国国务院高级官员约瑟夫·奈就南海问题作出强烈声明，警告中国的“蚕食兼并”已无法容忍，美国愿意以有领土要求的各方认为有益的任何方式给予帮助。成功拉拢了菲律宾，使其成为美国在东亚战略安排的一枚棋子。

在上述两场危机中，美国对南海危机的危机管理是通过第三者介入这样的方式来达成的，而发生在2001年的南海“撞机事件”则是中美作为直接当事方在危机管理过程中的博弈。

2001年4月1日，美国一架EP-3型侦察机在距海南岛104公里处和中方一架歼8II战斗机相撞，中方战斗机坠毁，飞行员王伟失踪，美方侦察机则受损迫降于海南岛陵水机场。当晚中国外交部部长助理周文重紧急召见美国驻华大使普理赫，就“撞机事件”向美方提出严正交涉和抗议。4月11日普理赫代表美国政府向唐家璇外长正式递交了致歉信，随后我国同意由美方对EP-3进行拆解，并由美方租用“安-124”运输机运回美国，撞机危机最终在双方都可接受的条件下成功予以化解。

“撞机事件”的处理对中美关系至关重要，如果处理不当很可能激化两国矛盾，并造成中美在南海地区走向全面对抗的道路，此次危机过后，美国前国务卿基辛格在美国《新闻周刊》发表观点认为，美国与中国的对抗应该是不得已而为之的最后一着，而不是一项战略选择。此次撞机危机显示了中美两国在危机管理方面的协调与合作的必要性与紧迫性，也是中美关系迈向成熟化的一个重要事件。

危机具有可管理性和不可管理性，事实证明，成功的危机管理必然是有关各方都有最终接受政治或外交解决的意愿，并为此付出一定的代价，如果危机中的某方决心通过战争寻求成功，或者各方宁愿面对战争的风险也不准备妥协，那么此种危机是不可管理的。从以上三场中美南海危机管理的经验分析，中美之间有其危机管理成功的基础，双方都有意愿管控危机不至于升级至地区战争或者两个国家之间直接的军事冲突，这是两国数次化解南海危机的根本原因。

美国在南海的国家利益与危机管理特征

美国在危机管理方面经验丰富，不仅能在充分保障自身利益的情况下化解危机，甚至还擅长于利用危机扩展国家利益。美国在南海地区的国家利益可以归结为在尽量避免与中国发生直接军事对抗的情况下，平衡中国在这一地区的控制力，阻止中国完全控制南海，保持美国在南海地区的航行自由以及对地区盟国的安全承诺。

美国自冷战以来历经多次各种强度的国际危机，其危机管理水平远远超过在战术层面的被动反应，善于在危机管理过程中战略预谋，自我设计与实现，参照以往南海危机的实例分析，美国在南海危机管理中的特征可归结为以下三个主要方面：

1.表面对于南海岛礁主权争端不选边站，并号召各方要“遵守国际法”，实际上执行反对中国控制南海的政策。奥巴马政府直到今天仍然表示在南海岛礁争端中“不持立场”，打出的旗号是希望各方遵守国际法、国际条约，以和平的方式解决有关争议，并反对任何单方面改变现状的行为。但是在实际操作之中，却是偏袒菲律宾等国，在“不持立场”的外交表象下，美国却以实际行动全力制止中国完全控制南海地区。

2.联合有关盟国应对危机，推进美国在南海地区的战略安排。奥巴马政府把南海问题当作其“重返亚太”战略的着力点，逐渐深度介入南海争端以此推进该战略的实施，不断强化与有关盟国的军事同盟关系和政治经济联系。从结构层面看，美国在一个地区的利益是通过保持美国对地区事务的主导权来实现的，而美国的主导地位又是通过特定的地区安排而赖以保证的。

3.美国在南海危机管理中顾及了中美合作的大局。沃勒斯坦曾对中美关系作过一个自问自答式的判断“中国和美国是竞争对手吗？是的，在一定程度上是的。它们是敌人吗？不是，它们并非敌人。它们是合作者吗？事实上它们所进行的合作已经超过了它们自己所承认的地步，而且随着时间的推移，它们的合作将变得更为紧密”。美国对于菲律宾拉拢美国制衡中国的“代理人遏制”有着更深的理解，绝不会轻易被小国拉入危机升级的漩涡，而且中美在全球都有广泛的合作利益，中美双边合作的收益比南海地区盟国重要得多。因此，即便爆发危机，甚至在地区盟国意图升级危机的情况下，美国也不会任由其所为导致中美之间的直接军事对抗，美国的利益在于危机之中的有限干预并保持局面可控，其底线是避免与中国的直接军事冲突。

如上所述，美国在南海地区的国家利益决定了其在南海危机管理中的模式特点，一定程度上可以说美国在南海危机中扮演的是“权力平衡者”的角色，美国在国际危机管理方面经验丰富，在实际操作过程中谋求以较小的妥协追求利益最大化，并在危机的各个阶段占据主动。

关于中国南海危机管理的对策思考

我国在国际危机管理方面，相较美国丰富的危机管理经验与手段都尚存差距，中国的国际危机管理机制是在冷战后经过了1993年的“银河号事件”，1999年的“炸馆事件”和2001年的“撞机事件”才逐渐完备起来，从中收获了深刻的经验与惨痛的教训。参照我国的和平发展战略，中国现阶段国际危机管理的主要原则为三点：（1）在没有遭受对方全面入侵的情况下，积极争取和平解决所有的危机和争端；（2）对国际危机进行“就事论事”处理，强调是利益之争而非原则之争；（3）确定有限目标，适时达成妥协。危机管理理论不是基础理论，而是应用理论，要想在南海危机管理中保障自身国家利益，总的原则之下为了有效应对将来可能发生的南海危机，在危机管理过程中各个阶段的对策思考是不可或缺的。

1.监控预警是南海危机管理的第一职责。在大量的危机实践中，客观来说，危机具有突发性和不可预见性，其预防非常困难，但如果危机意识强烈，监控预警到位，其初期危机应对也有更多的时间。要做到有效的危机监控预警必须从三个方面着手。第一，确定预警重点。具体来说，我国要尤其关注美军在东南亚军事基地的动向以及越菲等国在争议岛礁附近海域的军事活动。第二，获取预警信息。第一时间获取美国海空军接近我方控制岛礁的异常活动以及越南、菲律宾两国在争议岛礁的工事建造情报。第三，跟踪分析。只要监测到外国军事力量有异常接近我方控制岛礁的一举一动，应立即派遣相应的军舰军机进行跟踪警告。

2.增强南海地区危机管理的快速反应能力。事实上，危机管理不是在一个理想化状态中去完成的，预警失效是危机管理的常态，这就要求我们在具体管控危机的过程中，要运用现有的机制，资源在各种现实掣肘之中完成危机时刻的管理运作，危机猝不及防的爆发考验的就是快速反应能力。

一国在危机爆发之际的快速反应能力非常重要，快速反应能力主要取决于三点：（1）充分而准确的情报；（2）有针对性的预案与可靠的执行力量；（3）简单高效的决策程序。关键在于第二点，南海危机要想有足够的快速反应能力要求预案必须有针对性，参照以往经验设想的南海危机制定的预案，比如军机相撞，海军交火，袭扰钻井平台，登陆岛礁，炸毁我方岛上建筑等，将来的南海危机不一定就是这些预案之一，极有可能出现预想不到的危机事态。目前我国控制的南海岛礁中只有永兴岛建有军用机场，空军力量在南海地区的施展受到很大限制，难以对美国的挑衅行为做出及时有力的反应，今后应加快永兴岛军用机场的再扩建，并研究探讨在其他面积较大的岛礁上另行建造一至两个军用机场的可行性。

3.南海危机管理要节制目标，适时达成妥协。一国力量的有限性决定目标的有限性，大多数情况之下，最佳的政治目标是难以达到的。因此，自我克制与约束在危机管理过程中也尤其重要。从南海危机管理的历史经验来看，中美不让危机升级为两国直接军事对抗的共同利益是危机管理成功的基石。美国在南海危机的应对也会寻求一个有限的目标来与中国达成妥协，其目的正是防止任何在南海发生的危机升级而卷入与中国的直接军事冲突。中国在解决南海危机的时候，要在充分保障我国核心利益的情况下适时达成妥协，因为过高的目标风险性也会相应增大，不仅会加剧危机各方的对抗，也不利于危机的最终解决。

4.重视危机的后续连带效应。危机管理的成功还必须注意其后续的损害性，为了平息危机妥协固然不可避免，但妥协的利益损害必须是暂时的，不能为了规避目前的危机升级风险而给自身造成长期无法挽回的损失。在南海危机管理过程中要注意到可能的连带效应，我国坚决不会参与与接受菲律宾将有关南海争议岛礁交由国际法庭裁决这样的要求，尽管在国际舆论层面会有一定程度的被动，但考虑到此种方式的连带效应会让不是当事方的国际机构甚至第三方国家介入南海问题，堂而皇之的进行所谓“仲裁”“调停”，我国对于南海问题的处理要继续坚持双边谈判来解决问题的立场，考虑的正是在南海危机管理过程中要注意的连带效应，积极主动地使当前的危机管理能够对今后形势的发展产生有利作用，产生一个正面的连带效应，重视危机后续连带效应的可能影响。

结语

南海问题的长期未决，使南海地区持续的国家间关系紧张已是一种常态，并在最终争议解决之前始终是危机爆发的敏感地带。中美在南海问题上的博弈已逐步深化，未来，南海地区爆发新危机的可能性是客观存在的，我国应对南海危机的挑战压力仍然很大，各种不确定因素使危机的爆发与发展更加难以控制，中国对南海地区危机管理的研究值得持续关注与探讨。

（郑义炜系同济大学军事教研室讲师，徐瑶系中共重庆市委党校科社教研部讲师；摘自《东北亚论坛》2016 年第2期）