国际视野中的延迟退休演进

文/刘文 焦佩

国际视野中的延迟退休演进

文/刘文 焦佩

欧洲地区

作为老龄化最早、最为严重的地区，欧洲在推进老龄人口的劳动参与上走在了世界最前列。英国和德国先后于20世纪30年代、70年代进入老龄社会，并预计在2020年前后进入超老龄社会。在人口年龄结构变化的背景下，20世纪70年代起欧洲各国就开始思考老龄人口就业问题，并先后出台了相应的政策。英国代表欧洲海洋国家，德国代表欧洲大陆国家，通过对英、德两国的具体分析，即可把握欧洲延迟退休的演进历程。

20世纪70年代至90年代早期，提前退休成为经合组织（OECD）国家的普遍趋势，英、德两国亦是如此。直至90年代后期英国政府才开始改变其鼓励老龄人口提前退休的政策。1997年，与工会关系密切的新工党重新执政，并连续4次组阁直至2010年。新工党推行市场导向和政府干预相结合的“第三条道路”，在福利层面提出将国家投资和个人发展结合在一起的“积极福利”概念，推行延迟退休政策，鼓励资方自愿实施延迟退休计划，并就招聘、晋升、培训、非工资福利、退休等方面存在的年龄歧视进行广泛调查，于2003年发行了《通向平等和多样性》老龄人口就业报告书。 2006年进一步出台《就业平等（年龄）法规条例》，规定不得非法解雇65岁以下的劳动者。

德国在1992年前也鼓励老龄人口提前退休。为了解决劳动力市场供大于求的问题，德国政府鼓励提前退休并支付全额退休金。由于国家承担提前退休的成本，工会和雇主在提前退休政策协商上达成一致，在东西德统一后的劳动力市场转型时期该方法被更广泛地使用，领取退休金的最低年龄甚至一度降为男性61岁、女性58岁，55-65岁老龄人口的劳动参与率由20世纪70年代中期的75%下降到80 年代的50%、90年代的52.7%。然而，这种提前退休的模式逐渐给德国政府造成巨大的财政压力。1992年，德国政府决定将鼓励提前退休变为限制提前退休，再进一步推行延迟退休：首先， 限制提前退休资格，除参保时间超过35年或丧失劳动能力的人群以外，不再给提前退休者发放全额退休金；其次，改变全额退休金的计算方法，薪酬基础由退休前的税前收入变为税后收入。

东亚地区

目前，日本是世界上人口老龄化最严重的国家，韩国老龄化程度较高并拥有最快的老龄化速度，再加上老龄人口最多的中国，东亚地区将很可能变成世界人口老龄化最严重的地区。社会保障制度在东亚地区发展缓慢，日、韩两国作为东亚发达和准发达国家的典型，养老制度系统相对先进。随着人口老龄化的加深，两国的养老制度变革和老龄就业成为东亚的典型示范。

日本从20世纪70年代就开始调整退休年龄、促进老龄就业、改革养老制度，其发展历程大体可以划分为二个时期。第一时期以1971年出台的《中老龄雇用促进特别措施法》为标志，制定出以中老龄劳动者为特定对象的专门法。第二时期从1986年起，通过多次修改《老龄雇用安全法》，将企业设置的退休年龄规定为60岁以上，使60-65岁的老龄雇用问题法律义务化。第三时期，议会通过对《老龄雇用安全法》的新一轮修改，要求企业必须在2013 年4月前逐步将退休年龄提高为65岁。在逐步提高老龄雇用的同时，为了缓解退休金财政压力，提高了领取退休金的年龄和缴费率；同时，采取多种促进老龄就业的政策，包括创立银色人力资源中心。

韩国应对人口老龄化的措施也可以大致分为三个时期。第一时期以1991年制定的《老龄雇用促进法》为标志，规定企业在雇用和解聘时没有正当理由不得对老龄（55岁以上）和准老龄（50-55岁）人群年龄歧视，企业须努力将退休年龄设置在60岁以上。第二时期从2004年开始，韩国政府提出60岁退休法律义务化的方案并计划从2008年起实施，但由于企业的强烈反对而搁浅。2008年修改后的《老龄雇用促进法》努力将退休年龄提高到60岁。第三时期，2013年韩国国会再次提出60岁退休法律义务化法案，在朝野激烈争论下最终通过《老龄雇用促进法》修正案。在法定退休年龄提高的同时，2012年也提高了国民年金领取的最低年龄，2013年起1953-1956年出生的参保人将从61岁起领取退休金，1957-1960年出生的参保人将从62岁起领取退休金，1961-1964年出生的参保人将从63岁起领取退休金，1965-1968年出生的参保人将从64岁起领取退休金，1969年以后出生的人将从65岁起领取退休金。

韩国的经济发展轨迹和人口老龄化轨迹都紧随日本之后，再加上韩、日企业传统上相似的论资排辈制度和终身雇用制度，韩国在应对老龄化问题上很大程度借鉴了日本经验，都采用了强制延长退休年龄和提高领取退休金最低年龄的方法。然而，日本工会在老龄化政策上与企业和政府达成了妥协，成为推动积极老龄化的力量。相反，韩国工会与企业和政府针锋相对，在延迟退休而带来的工资制度改革和退休金领取年龄提高问题上，成为阻碍退休年龄调整的力量。

北美地区

与日本和欧洲国家相比，由大量移民支撑的美国，人口老龄化现象并不明显。然而，与相对滞后的老龄化水平相比，美国政府在应对方面却走在了欧洲之前，其应对人口老龄化的成功方案体现在养老金改革和老龄雇用政策两个方面。

美国从1935年开始建立养老保险制度，经过多次修订，覆盖范围逐渐扩大，形成了社会养老保险、企业养老保险和个人养老保险构成的相对完善的养老保险体系。20世纪70年代前是联邦政府雇员养老保险和企业养老保险初建时期，70年代至80年代提高了养老保险统筹层次。由于越战和石油危机，美国社保入不敷出，为解决养老保险的财政压力，里根总统成立了由两党参与构成的格林斯潘委员会。1983年，国会通过其提出的联邦政府雇员养老保险与企业养老保险“并轨”、开征社保福利税等修订案，短期内缓解了财政压力，但引起工会的激烈反对。

美国的养老制度自始就对老龄人口的提前退休没有经济激励，老龄人口更可能在他们自己定义的福利退休金权限最大的年龄点上退休，而不是更早地离开，或者选择工作更长时间。为了鼓励老龄人口继续工作，社会养老保险规定满62岁提前领取退休金时，只能领取正常退休（65岁）养老金的80%，每延迟一个月，养老金增加0.56%，63岁时能领取86%，64岁能领取93%，同时配偶获得的收入也相应递增。

美国提前积极应对人口老龄化的做法取得了很好的效果，既避免了欧洲国家先提前退休后延迟退休带来的社会后遗症，又避免了日、韩同步提高退休年龄和领取退休金最低年龄时受到的双向压力，其老龄就业状况较好，无论是55-64岁的就业率，还是65-69岁的就业率，美国都高出欧盟和OECD的平均水平，甚至在高龄就业的性别平等上也同样优于欧盟和OECD的平均水平。另外，55-64岁的就业质量，美国高龄劳动者的兼职比和临时工比也低于同期欧盟和OECD的平均水平。美国在解决延迟退休问题上的相对成功，得益于其工会的配合和老龄人群的就业积极性。

结论

通过分析英、德、日、韩、美等国的发展演变轨迹，我们可以得出以下几点结论：

（一）退休年龄调整蕴含多重目标，渐进式、弹性化延迟退休成为共同发展趋势。渐进式延迟退休通过比较缓慢稳妥的方式减小了退休年龄调整对社会和不同群体带来的影响，弹性化延迟退休则满足了老龄人口的个体需求。

（二）退休年龄的调整伴随着养老金制度的系列改革。为适应退休年龄凋整，各国都改变了养老金支付时间和方式，通过改革养老金制度结构，提高养老金缴费率，降低养老金替代率，改变养老金参数等，对其养老金体系进行了形式多样、内容丰富的改革。多层次公共养老保障体系成为各国的发展方向，其宗旨就是要通过多种渠道来实现养老金可持续性与充足性的双重目标。

（三）老龄就业的现实性成为各方力量博弈的核心。欧洲国家都经历了从鼓励提前退休到延迟退休年龄的转变。延迟退休年龄后，老龄人口从过去的提前退休变为长期失业，领取退休金之前的生活无法得到保障，工会的反对声音高涨。欧美国家延迟退休年龄并不会直接导致原企业负担的增加，老龄劳动力再就业非常普遍，但日、韩延迟退休年龄就会直接增加原企业薪酬负担，老龄劳动力基本要所属企业内部消化。由此，与欧美政府相比，日、韩政府在提出延长退休年龄时就会遭遇更多的来自企业的反对，所以，只有先以企业为单位在老龄就业问题上达成劳资妥协，才可能真正将政府的延迟退休政策落到实处。

（四）政府是延迟退休的主导力量，各种社会力量的参与、博弈和支持必不可少。

（五）借鉴发达国家的经验，构建适合中国国情的延迟退休制度。应借鉴和吸收发达国家延期退休年龄的基本理论和政策设计，在对我国人口老龄化趋势分析的基础上，构建适合中国国情的延迟退休制度：发挥政府的主导作用，重视各种社会力量的支持和参与，培养各种力量的均衡能力，充分发挥工会在劳动者工作阶段的社会保障作用，以及劳动者选择退休方面的自主性作用。

【刘文单位：山东大学东北亚研究中心，焦佩单位：山东大学（威海）商学院；摘自《中山大学学报》（社会科学版）2016年第1期】