广东自贸区：建设背景与运行基础

文/林江 范芹

广东自贸区：建设背景与运行基础

文/林江 范芹

中国在上海成立第一个自贸区一年之际，又批准了包括广东在内的3个自贸区，这不仅发挥了中国传统的“摸石头技术”，选择具备基础条件的特定区域实施更加开放的政策措施来承担先行先试的任务，也符合我国自贸区发展“循序渐进”的总体思路，体现自贸区发展“前承后继”的切实需求。

广东自贸区的建设背景

中国设立广东自贸区的建设背景，主要是外部环境的变化和内部环境的需求。

就外部环境而言，一方面全球贸易竞争加剧，欧美国家开始探索推行TPP（跨太平洋伙伴关系协议）、TTIP（跨大西洋贸易和投资协议）、PSA（多边服务协议）等更高标准的国际投资和贸易规则。这三大协议的形成，极大可能成为重新构建国际贸易和投资规则的新载体，借以制定新的世界规则，并强化既有的“中心-外围-边缘-蛮荒”的世界权利分配体系结构；另一方面是内地与港澳合作亟需实质性突破，过去十几年来，内地与港澳合作主要是靠2003年三方之间签署的自由贸易协议（CEPA）来实现的，它对促进三地经济合作起到了巨大的推动作用，但是这一协议也存在一些问题，其效用正在逐步递减。

就内部环境而言，一方面是中国自身的改革需求，中国面临进一步深化改革，寻求经济增长新的核心驱动力的任务；另一方面是中国区域均衡发展的战略选择，广东作为早期改革开放的前沿阵地，在对外开放和先行先试方面积累了丰富经验，应当成为第二批自贸区的首要选择地，成为新一轮改革开放的重点区域。

广东自贸区的运行基础

中国渐进式、局部性的内地市场开放初期，建立的4个经济特区有3个在广东，其中2个位于珠三角区域，紧邻港澳地区。广东与港澳的经济贸易往来密切，在制造业领域形成了“前店后厂”式产业分工体系，这种经济合作不仅使得珠三角成为“世界制造业基地”，也使香港成为国际金融、贸易和航运中心。这些均为广东自贸区的建设奠定了良好基础。

（一）广东是中国早期改革的试验田

广东是市场经济体制改革的探索者。过去30年，依托临近港澳的独特区位优势，通过改革开放成为全国外向型程度最高的省份。同时，香港和澳门在广东的改革开放和经济发展中发挥了重要作用，港资企业的直接投资不仅提升了广东的生产技术，且通过经营方式和经济管理体制的潜移默化，促使广东经济高速发展，并使广东成为中国改革开放的试验区和排头兵。在我国经济体制从传统计划经济向社会主义市场经济的转型中完成了先行先试的使命，从而积累了对外开放和内部改革的经验，比如率先探索价格改革，建立市场经济调节机制；探索分配制度改革，建立社会主义市场机制的分配制度，让一部分人先富起来；探索企业和产权制度，构建社会主义市场经济的微观基础，也正是这些经济体制改革和创新促使广东经济的持续高速发展。另外，经过30年的改革探索与发展，广东拥有国际视野和特区模式，以深圳为例，伴随20年的改革开放，深圳从小渔村到出口加工区、到经济特区、再到经济中心城市，经历了中国改革开放进行中出现的所有争论，并在探索中取得巨大发展，具备了中国全面深化改革的先行先试经验。

（二）广东是内地与港澳合作的先行地

中央政府2014年12月宣布增设3个自贸区，在谈到广东自贸区时，李克强总理明确指出，“广东自贸区要利用毗邻港澳的区位和专业人才优势，加强同港澳深度融合，优先发展金融、科研等高端服务业”，这不仅突出了广东自贸区的特有优势，也进一步指出广东应借助港澳合作先行地再出发，探讨与港澳经济的深度融合，为中国全面参与新一轮全球竞争进行压力测试。广东自贸区涵盖广州南沙新区片区、深圳前海蛇口片区和珠海横琴新区片区，纳入这些片区主要考虑了毗邻港澳的区位优势。因此，相较于其他3个自贸区，在核心优势方面，广东自贸区应更加突出同香港与澳门的合作；在定位方面，广东自贸区依托自身基础和条件，将打造粤港澳全面经济一体化示范区。

自1978年粤港澳“前店后厂”的产业分工体系开始，香港充分发挥自由港的制度优势，粤港之间的投资与贸易快速增长。在内地全方位开放的背景下，CEPA作为促进内地与港澳发展经贸关系的一种制度性安排，在过去十年，在深化内地与港澳合作中起到了积极作用。2014年12月，CEPA的补充协议签订了11份，并签署CEPA在广东省对港澳基本实现服务贸易自由化的协议。这主要是因为，首先，广东与港澳在地理上是相连的，经贸合作水平高，联系度高，同时从CEPA实施以后，广东陆续已经采取了很多项的先行先试的措施。在广东积累经验的基础之上，这些先行先试的措施又有很多都已经在整个内地推广；其次，内地和香港之间的经贸合作很大一部分都是广东和香港之间的经贸合作，那么香港的服务提供者开拓内地市场，第一步要先选择在广东，然后通过广东再到其他地区甚至整个内地；最后，近年来广东已经开始了行政审批制度的改革试点工作，为新一轮改革开放先行先试。这次协议的最大特点是，它是中国内地第一次以准入前国民待遇和负面清单的形式对外签署的自由贸易协议，且这次协议和深化改革同步进行，广东和香港之间实现服务贸易的自由化，就是在广东已经具备基础的条件下更加开放。同时这种开放为今后内地和香港、澳门实现服务贸易的自由化积累经验和创造条件，而在自贸区框架下，“负面清单”管理模式已是标配。因此，在CEPA框架下，广东依靠港澳合作优势为服务贸易自由化积累一定经验，为自贸区运行奠定了良好基础。值得注意的是，上海自贸区成立之时所提供的建设方案其实借鉴了很多CEPA在服务业上开放的经验，因此，CEPA也对广东自贸区的建设和加快发展有着重要推动作用。

（三）广东拥有珠三角庞大的制造业体系

珠江三角洲作为中国内地的第二大三角洲，是广东自贸区的经济腹地，由北向东南和西南呈扇形分布，囊括广州、深圳、珠海、佛山、江门、东莞、中山、惠州、肇庆9个城市。据广东统计年鉴的数据显示，1990-2013年，珠三角名义GDP总量由1066.88亿元增加到50360.5亿元，年增速为18.3%。从三次产业构成来看，第一产业比重大幅下降，从15.3%下降到2.1%，以制造业为主体的第二产业比重由43.8%调整到46.3%，第三产业比重从40.9%上升到51.6%。由此可得，在过去30年，珠三角地区能取得如此巨大的经济成就归因于制造业崛起推动的高速经济增长和经济结构的转型。

一方面，珠三角地区制造业的发展与承接港澳地区制造业的转移密切相关。自20世纪80年代开始，珠三角依托改革开放先行一步的制度创新优势和毗邻港澳的区位优势，集聚了一批具有市场竞争力和创新能力的制造业集群体，并通过引入外商投资和培育地方产业，积极发展和壮大制造业，使珠三角逐步发展成为“世界制造业基地”。珠三角制造业基地划分为东、中、西三部分，各具特色，位居珠江东岸的深圳、东莞、惠州，是以电子及通信设备制造业为主的全国最大的电子通信制造业基地，被称为“广东电子信息产业走廊”，其中，深圳从小渔村发展为现代化的国际都市，成为信息产业和高科技产业基地，拥有华为、腾讯、中兴等著名企业，惠州则成为中国重要的彩电制造业基地；位居珠江西岸的珠海、中山、顺德、江门，以家用电器和五金制品为主，其中，顺德拥有国内闻名的科龙、格兰仕、美的等企业；位居珠江中部的广州、佛山、肇庆，以汽车、钢铁和电气机械为主，其中，广州汽车工业发展迅速，上述产业集聚带动了珠三角制造业的快速发展，使珠三角拥有庞大的制造业体系。2006年之前，珠三角占全国制造业增加值的比值一直处于上升趋势，2007年至今，比值呈现小幅下降，但仍维持在13%以上。虽然近几年由于劳动力成本上升、资源环境限制和人民币升值等因素的影响，珠三角制造业行业的三分之一企业被淘汰以及被迫转移。但改革开放30年来，珠三角地区形成的制造业生态环境不可复制，积累的经验也有利于广东制造业的转型与发展，为广东自贸区提供了产业基础。

另一方面，广东拥有的珠三角庞大的制造业体系与香港服务业发展形成优势互补。2000年来，香港与广东的经贸往来呈现较大变化，以投资、贸易、科技等方面的合作增多，促使粤港的产业合作进入一个新的阶段。据广东统计年鉴的数据显示，广东承接香港投资额从2001年的7019亿美元上升至2013年的10101亿美元，呈逐渐上升趋势，对粤港服务贸易产生促进作用，服务市场的扩大将进一步提升香港服务业的竞争力，并与广东产业结构转型升级、服务业发展形成良性互动。另外，内地与香港服务业存在较大差异，就整体竞争力而言，香港服务业发展水平高于内地；就分行业竞争力而言，香港旅游业、计算机与信息服务业竞争力低于内地，交通运输业、文娱和文化服务业、专利与特许业、金融业、保险业与通讯业的发展水平则高于内地。进一步，从服务业的内部构成来看，内地传统服务业发展水平高的居多，而为制造业提供服务的现代服务业如金融保险、信息咨询、专业服务等发展水平不足，从而使得服务业与制造业的互动和关联程度较低；而香港服务业主要集中在为生产提供服务的现代服务业，如金融、保险、通讯、文娱和文化服务等行业，这类服务业必须以制造业为基础。从制造业与服务业的分工程度来看，内地的专业分工程度较低，一些本可以通过社会分工来节省成本的机会还没有被恰当运用，诸如会计服务、审计服务、市场调研等本该由外在化、市场化的服务企业去解决的任务，不得不由企业自己来解决。值得注意的是，由于内地改革开放，以比较成本形成的分工体系促使香港制造业从20世纪90年代开始大量转移内地，香港经济呈现产业空洞化，从而使香港服务业失去作为实体经济的制造业的支撑。因此，近几年来，粤港服务业合作成为内地与香港经济合作的重点，而与制造业相比，服务业更需要良好的制度环境才能生存与发展。在此基础上，广东自贸区的设立为不断完善广东制度环境、深化改革提供了机遇，为港澳服务业发展提供了更大的空间与腹地。

广东自贸区的未来发展

广东作为第二批自贸区，其最终目的是为了全面深化改革和扩大开放、探索新途径、积累新经验，要把制度创新作为核心任务，把可复制可推广作为基本要求。由此，广东自贸区不仅将在一定程度上复制和借鉴上海自贸区的发展经验，同时，将根据特有优势发展自贸区，突出粤港澳合作。

首先，借鉴和复制上海自贸区的部分经验。

过去一年，上海自贸区在投资管理领域、贸易便利化领域、金融领域、服务业开放领域和事中事后监管措施方面积累了可复制和推广的改革事项。投资管理领域的改革事项包括外商投资广告企业项目备案制、涉税事项网上审批备案、税务登记号码网上自动赋码、网上自助办税、纳税信用管理的网上信用评级、组织机构代码实时赋码、企业标准备案管理制度创新、取消生产许可证委托加工备案、企业设立实行“单一窗口”等。贸易便利化领域推广事项包括全球维修产业检验检疫监管、中转货物产地来源证管理、检验检疫通关无纸化、第三方检验结果采信、出入境生物材料制品风险管理等。金融领域的推广事项包括个人其他经常项下人民币结算业务、外商投资企业外汇资本意愿结汇、银行办理大宗商品衍生品柜台交易涉及的结售汇业务、直接投资项下外汇登记及变更登记下方银行办理等。服务业开放领域的推广事项允许融资租赁公司兼营与主营业务有关的商业保理业务、允许设立外商投资资信调查公司、融资租赁公司设立子公司不设最低注册资本限制、允许内外资企业从事游戏游艺设备生产和销售等。事中事后监管措施的推广事项则包括社会信用体系、信息共享和综合执法制度、企业年度报告公示和经营异常名录制度、社会力量参与市场监督制度，以及各部门的专业监督制度。广东作为改革先行地，在投资管理、贸易便利化等领域已经采取了一些措施，比如“单一窗口”制度、个人其他常项下人民币结算业务、检验检疫通关无纸化等。同时，依托地缘合作优势，广东自贸区更注重在扩大对港澳开放、破除准入后的隐形壁垒和政策障碍、自贸区自身体制机制的创新上有所突破。比如，广东自贸区深圳前海片区实行香港资格认证和执业许可；珠海横琴片区也宣布与港澳合作开展“一试双证”、“一试三证”证书认证试点工作；广州南沙片区也积极引进境外仲裁员制度，香港仲裁员占大多数。或可预期，广东自贸区将针对海外华裔人才争取更多的便利政策，为CEPA提供落地平台和实验场。

其次，依托片区优势发展高端制造业和现代服务业。

广东自贸区包括广州南沙新区、深圳前海蛇口新区和珠海横琴新区，其中，广州南沙新区地处珠三角地理几何中心、毗邻港澳和拥有深水大码头，未来广州南沙新区将充分利用区位和港口资源丰富的优势重点建设进口商品展示仓储分销配送中心、国际采购配送和供应链管理中心、国际转口贸易中心和出口集拼中心，在此基础上打造国际航运中心；前海作为深港现代服务业合作示范区，在“一国两制”框架下，未来将充分利用现代服务业发展基础和政策优势吸引一批现代服务业集聚，打造粤港现代服务业创新合作示范区、现代服务业体制机制创新区、香港与内地紧密合作的先导区和珠三角产业升级的引领区，同时，建设以金融、现代物流、信息服务、科技服务及其他专业服务四大产业为主导的亚太地区重要的生产性服务业中心和世界服务贸易重要基地，紧跟全球现代服务业发展趋势；蛇口工业区是招商局全资开发的中国第一个外向型经济开发区，与前海形成优势互补，未来将注重制造业与前海服务业融合发展，运用信息技术渗透引领制造业的发展升级；珠海横琴新区，将充分发挥毗邻澳门的区位优势，重点吸纳国外和港澳的优质发展资源，通过高新技术的转移、扩散和外溢效应，促进珠三角和内地传统产业的技术改造和优化升级，另外，也将积极拓展澳门的产业发展和教育科研空间，促进澳门经济适度多元化，发展包括旅游休闲、商务服务、金融服务、文化创意、中医保健、高科教研发和高技术产业等。

总之，与其他自贸区相比，广东自贸区的最大亮点是粤港澳合作优势。广东自贸区应在全球竞争中充分发挥粤港澳合作优势，破除制约服务贸易发展的体制机制障碍，探索更加有效的负面清单管理，构建粤港澳合作的全面示范区，并总结开放高端服务业的成效和经验，从而进一步为推进我国的改革开放进程做出新贡献。

（林江系中山大学自贸区综合研究院、岭南学院财政税务系教授，范芹系中山大学岭南学院应用经济学博士后；摘自《广东社会科学》2015年第3期）