上海自贸区建设的主要成就与问题分析

文/竺彩华 李锋

上海自贸区建设的主要成就与问题分析

文/竺彩华 李锋

中国（上海）自贸试验区（以下简称上海自贸区）是中国新一轮改革开放的“龙头”，一方面肩负着在改革深水区和攻坚期探索前行的责任，另一方面承担着对接国际高水平贸易投资规则的重任。上海自贸区是在内外双重压力下形成，因而被赋予特殊历史使命，即要成为中国进一步融入经济全球化的重要载体，这使得上海自贸区在性质上远超传统意义上的自贸区。自贸区建设似乎无关乎传统的优惠政策，而是重在制度创新和制度建设，且要求具备可复制性和可推广性，为我国扩大开放、深化改革和经济转型提供有价值的经验。

上海自贸区建设的主要成就

（一）成功扩区

2014年底上海自贸区由2013年成立时的28.78平方公里扩为120.72平方公里，还加上了陆家嘴金融片区、金桥开发片区、张江高科技片区以及世博园区等。由于新片区集聚了大量金融服务业、先进制造业以及各类科技创新企业，因此扩区后的自贸区跳出了原有的海关特殊监管区域范围，使其试验功能和制度创新进一步扩大到带有社区性质的浦东新区。扩区既是中央政府对上海自贸区前一阶段成果的充分肯定，也是对上海自贸区提出的新要求，即要更好地检验自贸区在外商投资管理、服务业开放、事中事后监管等方面的制度创新成果，完成真正的“压力测试”。

（二）初步形成制度创新体系

目前上海自贸区已经在政府职能、投资管理、贸易监管、金融创新以及法制保障等方面初步形成了与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新体系。政府职能从事前审批和主体监管转向事中事后监管和功能监管，把政府“不该管、管不好、管不了”的事情都交给了市场。尤其在行政审批环节已经大大松绑：对不涉及公共安全和生产安全的事项简化审批，原则上实行形式审批，限定在48小时内办结；对不能简化的进行优化，即探索通过减少审批材料、压缩审批时限、网上办理等方式进行优化；对不能简化优化的透明审批，即审批部门进一步地公开申请材料、合格条件和办理流程等，以增强企业对审批结果的可预期性。

外商投资实行准入前国民待遇，推出以负面清单管理为核心的投资管理制度。负面清单将外商投资准入特别管理措施由2013年的190条减少到2014年的139条，又在2015年减少到122项，并统一适用于上海、广东、天津、福建4个自贸试验区，限制范围进一步缩小，开放度和透明度有所提升。

贸易管理制度框架正由关境便利化转向关境内便利化，海关监管制度框架逐步实现一线放开、二线管住、区内不干预的国际公认海关管理标准规范。这种特殊的海关监管制度是上海自贸区的最大特点，可以简化手续、降低成本，使得区内人员和货物高效快捷流动，有利于对外经济贸易的发展。

金融改革在“一行三会”出台的51条金融细则基础上，建立了包括自由贸易（FT）账户体系、投融资汇兑便利、人民币跨境使用、利率市场化、外汇管理改革5方面内容的宏观审慎的金融制度框架和监管模式。2015年10月印发的《进一步推进中国（上海）自由贸易试验区金融开放创新试点加快上海国际金融中心建设方案》，列出了包括率先实现人民币资本项目可兑换、合格境内个人投资者境外投资、进一步扩大人民币跨境使用等40条举措，进一步明确了上海自贸区金融开放的重点方向和领域。

（三）经济辐射带动作用开始显现

上海自贸区的成立显著促进了上海经济增长。上海自贸区生产总值现已占浦东新区的2/3以上，2015年上半年浦东新区经济增速达到9.2%，远高于国内其他地区。陆家嘴、金桥、张江三个重点功能承载区的辐射带动作用非常明显。陆家嘴片区自扩区以来，各类总部机构加快集聚、能级提升，区域全球资源配置能力不断增强；金桥片区高端制造业集聚明显，世界500强企业有55家聚集于此，具有传统优势的制造业引发地区总部和研发设计类企业不断落户，使得金桥片区既有先进制造业又有现代生产性服务业，不断完善了金桥片区乃至整个上海地区的产业链条；张江片区一直走在全国科技创新前列，在此落户的跨国公司亚太研发总部企业达44家，通过技术外溢效应辐射周边乃至全国。

此外，上海自贸区在推动长江经济带发展方面的集聚辐射效应也逐步显现。首先，越来越多的长江经济带企业正选择上海自贸区实现便捷的境外投资。其次，区域大通关一体化正在带动长江经济带国际贸易发展。最后，给周边城市带来新一轮产业转移的良机。上海自贸区地域范围有限，产业定位高端，部分中低端产业正加速外迁，给周边乃至中西部地区迎来产业转移机遇期。

上海自贸区建设中存在的主要问题

尽管上海自贸区在运行两年多时间里取得明显成效，但也出现了改革不如预期的声音，改革压力仍然很大。当前面临的主要问题还是在推进各项改革举措时的协同性问题。

（一）自贸区与地方发展目标的协同性问题

中国（上海）自贸试验区的目标不是建一个“小香港”，而是制度创新。“中国”二字的添加，使得上海自贸区肩负着推进全国改革和提高开放型经济水平的“试验田”性质，其制度创新与政策体系应具可复制性和可推广性，能够发挥示范、带动、服务全国的积极作用。从这个意义上看，可复制的要求必然与上海地方发展目标产生一定程度的冲突。例如，金融开放是上海自贸区扩大现代服务业开放的有机组成部分，虽然其中有很多内容与上海建设国际金融中心的目标一致，但二者目标并不完全一致。上海自贸区试图建立一个法治化、与国际规则接轨的金融环境，但现在仍处于起步阶段，未形成制度化、体系化的金融法治体系，基于全国“可复制、可推广”基调，其开放政策并不追求建立过于个性化的区域模式（这对建立金融中心至关重要），这可能会限制其改革力度和地方特色。作为对比，香港特别注重保持其区位差异性和国际竞争力，并为受贸易保护主义困扰的经济体提供开展金融交易与合作的便捷枢纽，现已成为高效吸纳全球金融要素的“成本洼地”。上海如果只是作为推动金融改革的试点，然后将相关经验向全国推广，这是没有问题的。但如果上海要建成国际金融中心，那么强调政策的可复制性实际上就是人为地设置了阻力。

（二）各项改革举措之间的协同性问题

上海自贸区的改革涉及领域很广，任何一项改革措施都会牵一发而动全身，其中尤以贸易便利化问题最为突出。首先，缺乏监管的协同性，货物进出要受到很多部门监管，而各监管部门又不统一，海关、商检、外汇、税务等各有一套规定，且各自执行的数据标准格式不一致，相互之间没有信息共享机制，这不仅造成跨部门合作便利化程度大打折扣，同时也增加了开展贸易便利化国际合作的难度。“单一窗口”试点在所涉监管部门以及开展的功能方面来看，也与国际标准相去甚远。另外，与自贸区贸易便利化相关的法律尚属空白，海关管理、口岸管理、边境防护等只能靠经验进行，并无立法保障。

（三）区内与区外改革的协同性问题

由于国内市场经济体制仍不完善，自贸区改革与区外改革的协同性问题非常突出，尤其在金融开放和商事登记制度的实施上。

国际上设自贸区的国家在利率、汇率、资本账户管理和本币的可自由兑换方面本身就是市场化的，因此基本不存在金融制度变革需求。上海自贸区则不然，除了在非金融领域改革外，其最艰巨的任务就是对经济全局最具冲击力和颠覆性影响力的金融制度进行改革。在国内金融体系改革尚未完成的情况下，当自贸区内与“区外境内”中国其他地区存在利息差、汇率差时，就会引起大量的套利活动，而监管当局要管理这种套利活动将是非常困难的。因此，自贸区的金融改革实际上还是要受到区外的相关金融改革牵制。再有，如果要在自贸区建成人民币产品的创新、交易、定价、清算中心，也同样会受到利率汇率决定体制、资本项目开放、交易清算系统等诸多因素的限制。

商事登记制度改革的关键不仅仅是工商局内部流程的一个改进，把本来一个月的时间缩短为三、四天，而是把原先的注册资本从实缴改为认缴，同时又取消年检，代之以公示制度。这种做法虽非常先进，但在我国诚信体系还不完备、事中事后监管体系还未健全的情况下，一方面使自贸区管理成本大大增加，另一方面导致新的政策漏洞。在上海自贸区首批企业经营异常名录中，有1467家企业“上榜”，约占应该报送年报的企业总量的12%。由于进入门槛低，大量公司在自贸区注册，其中很大一部分是没有经营能力的僵尸公司。更有甚者，还出现了拿着高认缴额的营业执照到内地去行骗的案例。

（四）政府主导与市场需求的协同性问题

自贸区改革要释放的最大红利来自市场，但由于改革的主导者仍是政府自身，所以存在为改革而改革现象，市场、需求和问题导向仍显不足。从目前自贸区制度改革出台的很多举措来看，大部分政策实际上早就已经在区内实施了，现在只是把这些东西形成了成文的规定，并没有太多的创新性。同时，有些政策在出台前并没有对企业真实需求进行摸底，导致政策流于形式。以海关出台的23项便利措施为例，其中最成功的当属“先进区后报关”措施。这一措施看似可以节约企业通关时间，但实际操作结果和以前还是一样，因为它没有省去进境备案的报关程序，对企业而言没有节约通关时间。而且这个政策最初出台时，仅仅是海关允许这么操作，商检（检验检疫）是不允许的，这样就导致两个政府部门的监管是脱节的，对企业来说体会不到任何好处。这一政策在外高桥保税区最初有54家企业做试点，但到目前为止，还在用的企业已不超过两位数。目前，对境外直接进入上海自贸区的一线进境保税货物，海关不再验核检验检疫部门签发的《入境货物通关单》，但从上海以外各口岸进境并转关至自贸区的进境保税货物、其他法定检验检疫货物，还保留原先的做法，这显然也不利节约通关时间。

对上海自贸区建设的思考

上海自贸区是一个非典型的自贸区，它的最大价值是要成为改革试验田。要顺利推进这一宏大任务，在关键领域的顶层设计至关重要，有的功夫不在区内，而在区外。

（一）关于自贸区整体改革的思考

上海自贸区初期的改革措施都是相对容易的，未来要进一步深化改革，就必然牵涉到如负面清单瘦身、利率市场化、离岸银行业务等所含政策内容牵涉过广、影响力过大的问题，越往前推，地方政府越难以担纲。这种关系全局的改革，一个自贸试验区是难以消化的，必须要有统揽全局的顶层设计，才能让改革从底层成功做起做好。例如，利率市场化是上海自贸区金融制度创新的一个重要方面，但要推行这样一种制度，就必须考虑到银行业的公共性和系统性特征，必须先建立专门的金融机构破产处置制度和存款保险制度，以维护金融市场稳定，保护存款人利益。这两项重要制度显然不可能凭上海自贸区的先行先试来完成，而必须从国家层面通盘考虑，进行顶层设计。另外，上海自贸区金融改革的目的并不是建成一个“飞地”型的离岸中心，而是一个引领中国金融体系更高层次开放的示范区，这需要更好探索区内和境内区外资金流动总量管控模式。要解决上述问题，上海市政府必须加强与“一行三会”的配合，以尽可能在控制系统性风险、抑制跨境套利与套汇的前提下加快区内的金融开放，并努力实现区内区外的改革协调。

（二）关于自贸区金融改革的思考

上海自贸区金融改革新40条明确提出五大任务，即上海自贸区要率先实现人民币资本项目可兑换、进一步扩大人民币跨境使用、不断扩大金融服务业对内对外开放、加快建设面向国际的金融市场以及不断加强金融监管切实防范风险。对这五大任务，应该先后有序，尤其涉及资本账户开放，更需要谨慎安排。目前对中国来说，稳增长、国际化与防风险三大目标之间如果必须有所取舍的话，那么国际化应该而且必须放在最后。道理很简单：人民币最终能否成功国际化，归根结底要看未来中国经济转型是否成功，产业基础是否牢固，金融市场和监管体系是否成熟、是否有能力避免系统性金融危机爆发等。在这些问题还没有明确答案之前，仓促推进开放资本账户有百害而无一利。2015年夏的股灾就是最好的警示。因此，必须在完成国内金融体系改革且在宏观经济条件稳定基础上，才可以继续推进资本账户开放。

当前，自贸区金融改革的落脚点可以更多放在经常项目下的贸易便利化措施上，因为：第一，经常项目下贸易便利化措施改革相对于资本项下的开放，风险更可控；第二，目前经常项目下仍有许多不利于贸易便利化的金融障碍，包括对外支付的便捷性等。金融开放应该是有序的，先将服务于实体经济的经常项目下的金融业务充分开发和开放，等到条件成熟之时，资本项目的开放也就水到渠成。

（三）关于政府监管问题的思考

“先照后证”，加强事中事后监管，是一项放管结合的重要举措，体现了政府职能转变的重要内容。这项在自贸区先行先试的改革措施已经在全国推广。目前事中事后监管最缺失的是企业数据，尤其是全国联网的实时动态信息的缺失往往会导致出现监管真空。大多数系统和项目都是各部门根据实际需要自主建设和开发的，由于“条块分割”和“部门利益”导致部门之间缺少联动和资源共享，数据的整合程度较低。因此，当务之急是将工商、税务、海关、商检等部门的网络联起来，充分利用大数据技术，整合各类监管资源，实现数据标准化，建立起基于信息共享和实时动态的企业信息“全国一张网”，使不同层级政府和不同职能部门在事中事后监管中的纵横联动成为可能。

（四）关于市场导向问题的思考

虽然自贸区的改革，包括对外开放都是国家主导的，但改革开放的唯一目的是为企业服务，成功与否还是要看市场和企业的反应。顶层设计的思想来源于基层，最后的落实也在基层。在自贸区实际上还存在企业有需求，但政府没有解决的问题。如多对多的出口退税问题早在保税区阶段就存在，但是到自贸区成立两年多仍没有解决。因此，今后自贸区改革应更加注重调研，注重实际操作流程中的问题，认真倾听企业的呼声，倾听和自贸区有关的专业服务机构的心声。只有政府与企业一起努力，才能让每一项自贸区改革举措落到实处，收到实效。

（竺彩华系外交学院国际经济学院院长、教授，李锋系外交学院国际经济学院讲师；摘自《亚太经济》2016年第1期）