浅谈我国现行省级行政区划中几例特殊“飞地”

宋京原

建国以来，我国省一级行政单位经历过几次大的界线调整，基本形成现今的省级行政界线。而其下各级行政单位管辖边界更是有过难以计数的划动。在行政边界调整过程中，因历史、政治、经济、文化等诸多客观因素的影响，使得大大小小、各种各样，数以千计的与其行政母体在地理上分离而独立存在的行政区域或行政单元客观存在，不一而同。知名度较高的有如河北省大厂、三河、香河三县市组团（其西、北界北京市，东、南界天津市）；山东省微山县高楼乡（其北、西、南三面界江苏沛县，东隔微山湖与微山县城相望）；河南省范县老县城（城关镇）落于山东省境内；还有四川省武胜县与重庆市合川区之间互存的飞地等等不胜枚举。

而本篇所要叙述的，除上述的一般飞地情况外，对历史上由某一级政府出面主导，在非直接管辖的另一行政单元内部设立工矿企业、农场监狱、民族聚落等原因所致该范围内出现土地所属省份、实际管理方、当地人口户籍等等并不统属于一处的特殊的行政情况。本文现对几例省一级实例做一些浅谈。

一、河北境内的天津“飞地”（天津铁厂）

河北省邯郸市涉县更乐镇境内有一处天津市的“飞地”，占地4.8平方公里，是天津天铁冶金集团的生产基地，即历史上的天津铁厂。文革中期，天津市委为落实国务院贯彻毛主席的“加快三线建设”指示，结束天津虽有巨大炼钢能力，但所需成铁却要外调的局面，1969年8月5日，经国务院、中央军委批准，在太行山深处的河北省涉县秘密建起立一座现代化铁厂，作为天津的小三线工程，称为6985工程。时至今日，天津铁厂已发展为全国大型一类国有企业。厂区虽寄寓河北涉县，与天津千里之遥，但当地人口户籍上隶属于天津市河东区铁厂街道，而在铁厂街道的辖区上又交错林立着涉县更乐镇的工商、国税等行政事业单位。

二、天津境内的五处“飞地”

1.三处河北省“飞地”（芦台农场、汉沽农场、河北工业大学）

天津市宁河县辖区内有四块区域，分别叫作芦台农场和汉沽农场。历史上，其最早的前身叫“高丽圈”，因最初垦荒的是被日寇奴役的朝鲜民工而得名，后改名为高里区农场。1951年定名为国营芦台农场、国营汉沽农场。芦台农场和汉沽农场原隶属河北省宁河县，由于天津市直辖扩界，宁河县由河北省划入天津市，但芦台农场和汉沽农场未一并划入天津市，而是归属河北省农垦局管辖。1973年划归由河北省廊坊地区管辖，1979年，政务划归河北省唐山市管辖，生产经营、人事、财务由河北省农业厅实施管理和领导，2003年3月整体归属唐山市，撤农场建开发区，更名为芦台经济开发区和汉沽管理区，行政上所辖4.1万人户籍隶属于河北省唐山市路北区新华路街道及海北镇管辖。但是水电通信等民生基础设施均是依靠天津市。

天津市红桥区内坐落着河北工业大学。搜索百度上的词条是“河北工业大学，坐落于天津市……是中华人民共和国教育部与河北省人民政府、天津市人民政府省部共建高校”。河北工业大学坐落在天津市辖行政区域内，但属河北省高校。也是全国唯一的一所“异地办学”的211大学。如按词条解释，说明该校是河北省属资产，行政、人事等方面应听候河北方面差遣，但该校学生的集体户口却归属于天津市红桥区丁字沽派出所统一管理。

2.两处北京市飞地（清河农场或称茶淀农场）

同样是寄寓在天津宁河县辖区内的农场，但清河（茶淀）农场却与芦台农场、汉沽农场有些不同。其建立之由与地处黑龙江甘南县的北京双河农场类似。北京清河（茶淀）农场也是劳教农场，其创建可以追溯到建国伊始。新中国成立初期，农业劳动是改造罪犯的主要教育手段，经考察，天津宁河县这片辽阔的荒滩水源充足，适合种植水稻。于是，时任北京市市长聂荣臻上报政务院批准，在这里成立了“北京市公安局管训处清河农场”。“清河”二字当时意为“清清河水涤荡灵魂”，而并非当地真实存在的河流。如今，这两块地方有三个正式名称：北京市清河农场、北京市人民政府清河办事处、北京市监狱管理局清河分局。三个牌子，一套班子。这里的常住居民是北京户籍，辖区内还有北京市公安局清河分局、北京市人民检察院清河检察院、北京市人民法院清河法庭、武警北京总队第十二支队、北京市清河地区公安消防支队、北京市信达实业总公司等六个单位。清河分局、北京市人民检察院清河检察院、北京市人民法院清河法庭、武警北京总队第十二支队等单位的主要职能是管理犯人的，北京市清河农场是企业，由此不能判断清河农场是北京的飞地。但是北京市人民政府清河办事处是执行政府职能的行政管理机构，北京市公安局清河分局设有清河派出所，他们代表北京市政府对清河地区进行有效行政管理。清河地区北京户籍居民享受北京市居民社会福利待遇。所以北京市清河（茶淀）农场属于北京市一块实际上的飞地。

三、黑龙江省境内的北京市“飞地”（双河农场）

在黑龙江省齐齐哈尔市代管甘南县的行政辖区内，有一块区域，当地人称之为“北京市双河农场”。其历史上曾称作北京市双河劳动教养所。始建于1956年5月，建场时隶属黑龙江省公安厅嫩江劳改分局。1964年北京市公安局五处接收，改称北京市音河农场。1968年11月，变为以生产为主肩负屯垦戍边的黑龙江生产建设兵团五师五十六团。1976年，黑龙江生产建设兵团建制撤销，又更名为黑龙江省双河农场，归属黑龙江国营农场总局嫩江农场管理局领导。1981年，为了加强首都治安工作，再度收归北京市劳改工作管理局，称北京市双河劳动教养所，开始陆续接受北京市劳教人员，肩负起了改造、生产双重任务。2000年4月，北京市劳动教养工作管理局在系统内对双河劳教所和双河农场进行一度分合，最终分为两个单位，即北京市劳教局双河劳教所、首都农业集团双河农场。对此块“飞地”，个人认为，北京市劳教局双河劳教所负责收容、关押、北京市被劳动教养人员，并不属北京飞地，类似于北京市驻黑龙江省单位；而首农集团双河农场更确切的说，是北京市在黑龙江省的一个国有企业。其职工为黑龙江省甘南县户口，身份证前6位为230225（齐齐哈尔市甘南县），当地行政代码为230225580（齐齐哈尔市甘南县），电话长途区号为0452（齐齐哈尔市），邮政编码为1610XX（齐齐哈尔市）等。其当地公检法司等治权都在黑龙江省，再如高考也是参照黑龙江省的分数线，等等。所以双河农场并不同于清河农场，并不能算作一个准确意义上的北京飞地。

四、内蒙古境内的黑龙江“飞地”（大兴安岭地区行署驻地加格达奇区及松岭区）

如果对黑龙江比较熟悉或者仔细看过黑龙江省大比例尺地图的话可能会发现，大兴安岭地区的行政公署驻地，以及大兴安岭地区政治、经济、文化中心——加格达奇区和松岭区，独立于黑龙江省界外，位于内蒙古自治区呼伦贝尔盟鄂伦春自治旗境内。究其历史，50-60年代国家相关部门在此进行森林调查和勘察，此后又在此成立了加格达奇林业局，设立了林区会战指挥部。1964年，加格达奇镇党政机关及其所属部门全部交给会战指挥部，加格达奇镇与鄂伦春自治旗的隶属关系从此脱钩，转而和大兴安岭地区形成联系。之后由于开发森林资源，国务院批准将鄂伦春自治旗东北部在原属地不变的原则下划入大兴安岭特区，作为地方行政中心。由此，“飞地”现象形成。时至今日，黑龙江省政府每年财政预算中要拨付一定的费用给内蒙古自治区政府。而行政公署驻地加格达奇区无论在经济实力还是城镇规模建设上都远远超过了它地权上隶属的鄂伦春自治旗行政中心驻地阿里河镇。

五、内蒙古境内的甘肃“飞地”

酒泉卫星发射中心，从名字上来讲可能会被理解为位于甘肃酒泉市，然而实际并不。酒泉卫星发射基地并没有在甘肃境内，而是位于内蒙古阿拉善盟额济纳旗境内，当时由于国防工程建设的保密需要，而同时酒泉作为离发射场最近的后方城市，所以用酒泉这个百公里之外的名字代指发射基地。酒泉卫星发射中心虽位于内蒙古戈壁深处，但其行政管理、居民户籍、司法、邮电等都归属甘肃省酒泉市东风场区，只其土地税收归额济纳旗，即土地所有权仍归属内蒙古，所以也不属于完全意义上甘肃省的一块飞地。

六、浙江境内的上海“飞地”

上海港由于其独特的区位优势，开埠之后迅速发展，成为世界上最大的海港之一。可是和许多传统的河口港一样，在船舶向大型化发展之后，上海港遇到了水深不足的难题。河口港向外海发展，建设深水外港的要求呼之欲出，而大小洋山的水深条件十分理想，可以用作上海的深水外港的港址。就这样，在国家筹划下，从上海芦潮港到浙江省嵊泗县大小洋山的东海大桥修通，上海洋山深水港便由此诞生。洋山深水港虽为上海市所租用，但大小洋山的土地所有权以及其税收均归属浙江省所有，虽然离上海仅仅30多公里，并通过海洋相沟通，但并不是完全意义上的上海市飞地。

从行政归属、职权范围、税收、户籍等诸多意义上讲，当前中国所存在的许多省级的“准飞地”，但并非是我们所界定的完全意义上的省级飞地。而绝大多数公开出版的大比例尺民用政区地图上也并没有将之加以标记，有些因为历史成因复杂难以调整，有些因为现实情况需要而人为设置，时至今日，我国版图内部仍有着这样一些千差万别、各种各样的“飞地”存在，我想，这些都是留给我们历史地理学者们今后去思考和解决的问题。

【参考文献】

[1]地图出版社编.中华人民共和国行政区划图册〔M〕.北京：地图出版社1986

[2]河北省地名办公室编.河北政区沿革志〔M〕.石家庄：河北科学技术出版社1985

[3]重庆市地名办公室，重庆市民政局民政处编.重庆市行政区划简册〔M〕.重庆：1987

[4]杨斌.插花地研究〔M〕.北京：中国社会科学出版社2015

[5]中共上海市委党史研究室，上海市现代上海研究中心.口述上海小三线建设〔M〕.上海：上海教育出版社2015

[6]天津天铁冶金集团有限公司.难忘的岁月[E B/O L].http：//www.tiantie.com/jianjie_moban.jsp？BigClassID=1&SmallClassID=14&Ne wsID=663.2006-12-12

[7]河北工业大学.历史沿革[E B/O L].http：//www.hebut.edu.cn/xxgk/lsyg/index.htm2013-12-25

[8]双河农场[E B/O L].http：//baike.baidu.com/link？url=SSeODmH4u3mA15Y6mS-ghce8KwGamLvyg Edk4KNZkLz6T8EMdS4Sy-KnSyINaXdpavMTNWkbba5IWobO-UYxWa