内蒙古企业资源生态补偿机制探析

姚亚菲+马鑫

摘 要：随着我国经济的不断发展，矿产资源消耗与日俱增，内蒙古从原先传统的游牧经济转向现代工业经济的过程中，其矿产开发为内蒙古的经济起到了不可估量的作用，但同时也随之而来一系列生态环境和经济等负面问题，如草原植被破坏严重、生态效益低下、资源过度采集、环境退化等问题，因此，建立有针对性并适合内蒙古地区的生态补偿机制刻不容缓。本文系统分析内蒙古矿产资源开发的现状，并指出其存在的问题，根据实情提出建立符合我区的矿产资源生态补偿机制的对策建议。

关键词：内蒙古；矿产资源开发；生态补偿机制

内蒙古自治区矿产资源富集，是我们国家战略级的矿产资源大省，储存量十分丰富，在已经探明的120多种矿藏资源中，其中有40多种矿储量居我国前10位，20多种居前三，7种矿产资源储量居我国首位。全区明确的矿产开采约2000多处，中大型开采处占据了大多数。随着我区工业经济的快速发展，资源支撑经济的作用日益增强，资源开发企业规模和数量逐年扩大，其环境承载力已经不堪负荷。环境与经济如何能够协调可持续的健康发展、矿产资源开发与生态环境如何能够安全平衡俨然成为内蒙古所面临的一大严峻问题。因此，建立健全适合我区的生态补偿机制，依靠制度解决我区矿产资源开采中产生的严重环境污染问题及社会经济问题，保护生态环境与合理开采利用不可再生资源，实现人与自然的和谐可持续发展。

一、内蒙古矿产资源生态补偿机制发展现状

生态补偿机制在国外尤其是欧洲和北美地区开展很早，近年来，生态补偿机制在我国也已经从原先的理论开始了实践并趋于不断向前发展，内蒙古自治区由于矿产资源开发趋于全国领先，其在生态补偿领域开展了很多窥探与尝试，针对本区矿产资源开发中存在的草原植被破坏、地表地面沦陷、沙地化严重等生态环境问题，尤其是严重危害人民财产生命安全及正常的生活生产秩序，从中央到地方政府，都积极编治应对方案，缓解相关矛盾。

1.关于生态补偿的主体

从公共物品理论出发，受益范围可以从国家层面与地方层面来分解，其生态补偿主体从这个角度来讲主要包括中央政府、地方政府及矿产资源开发的企业。中央政府对于公共物品的资源支配受益权，地方各级政府对历史遗留矿产资源生态问题的补偿，矿产资源开发企业对当地生态环境破坏与污染及治理的补偿。当然，生态补偿的承载主体可能还会牵涉到部门利益的各方，比如会涉及具体的农业相关部门、国土资源相关机构、环保机关等多个职能部门，这些职能部门既是生态补偿政策的参与者及制定人，同时会作为生态补偿的直接间接管理者，还是生态补偿金的筹集及使用者，目前，我区的矿产资源开发生态补偿主体也大致从属于此。

2.关于生态补偿的标准

在2005年内蒙古自治区政府颁布的《关于加强矿区环境综合治理的意见》文件中，对内蒙古自治区管辖范围内的所有煤炭企业做出了具体要求，要求其在矿产资源开发中对当地居民所造成的物质经济和潜在发展机会等损失方面，要进行适度的金钱与物资等补偿。根据内蒙古自治区矿区资源开采质量和环境因素确定，每吨矿产要计取1.5元-2.5元不等的补偿费用，这些费用收取主要用于对矿产资源开发区的居民所造成的利益损失补偿及对于环境破坏进行整治治理的综合费用补偿。例如，鄂尔多斯、准格尔旗、达拉特旗、伊金霍洛旗等地制定了《矿区生态环境恢复补偿暂行办法》、《矿产资源开采区居民搬迁补偿及补贴办法》等方针措施，对矿产资源开发所带来的草原植被破坏、土地坍塌裂缝、地表建筑等损坏的补偿，同时还包括在开发中有可能会带来的生态移民。

3.关于生态补偿的法律法规

内蒙古自治区作为高效能的矿产资源开发大省，其面临的生态环境破坏与经济效益问题矛盾凸显严重，政府为了解决相关矛盾，协调各方利益，先后出台了一系列相关的法律法规。按照中央政府出台的《全国生态环境保护纲要》以及相关条例中，在中央政府对我区政府下达的指导意见下，从2000年以后，内蒙古自治区先后印发了《内蒙古自治区地质环境保护条例》、《内蒙古自治区矿山地质环境治理保证金管理办法》、《内蒙古自治区矿山地质环境治理实施方案》、内蒙古自治区矿山地质环境治理专项资金和项目管理办法（试行）》等相关法律法规，并根据自治区实情，编制了关于环境保护、资源开发、矿产资源规划、整治治理等文件文要，许多盟市，也开始制定较为适合本地区的计划纲要及规划文件。

二、内蒙古矿产资源生态补偿机制存在的问题

在开展生态补偿机制实践的过程中，内蒙古探索并总结出来许多行之有效的政策方针以及技巧方法，从很大程度上解决了各方矛盾诉求及凸显出来的问题，但是，实践结果依然存在很多不足之处，这都制约并影响着我区经济与环境之间的平衡协调可持续。

1.矿产资源开发生态补偿的主体职责界定模糊

由于资源具备公共产品的属性，其非排它性与非竞争性从受益范围来看已经俨然成为全国性质的公共产品。中央政府、地方政府以及所涉及到的具体职能部门之间很大程度上作为生态补偿的承载主体存在职责实施不清、责任分担不明确。中央政府应该更多是体现出统筹兼顾，总揽大局，而地方政府则是表现出政策指导与实施，二者之间的关系其实应当是是“掌舵”与“划桨”的协调关系，但是在具体的实践过程中，由于生态补偿机制的不完善，补偿主体的责任不明确，补偿管理体制的错综复杂，使得多级政府与众部门机构之间主导的生态补偿机制，无法拧成生态补偿的综合凝聚力。政府的管辖范围与管理权限以行政区域为标准，指的是在本级政府内的相关职能部门可以对本级政府管辖权内开展资源的开发与环境治理、生态补偿等工作的实施，使得各部门的管理工作侧重点不一，资源开发与环境保护不容易发挥出最大化效益，从而导致资源开发过度，而环境保护与治理滞后，只重视开发规模与数量，偏重经济效益而忽略生态效益，资源浪费严重，综合利用率低下。

2.矿产资源开发的生态补偿标准尚未形成体系

我们国家自从开展生态补偿机制以来，生态补偿标准就一直是一个争论的问题。这涉及到利益的既得者、筹集者、补偿主体三者的制衡。内蒙古作为最大的资源战略基地之一，补偿标准普遍存在不均衡和偏差等问题，尚未形成系统的体制。比如，自治区政府所设定的资源保证金制度还没有统一的标准，矿产资源开发的补偿标准还应当与实际衡量指标相符，按照面积核算或者是依据产量核算，核算方式应当统一科学。目前，我区矿产资源征收标准普遍偏低，大大低于国际上发达国家标准，导致资源本身的经济价值未能真正得以体现，所征收的费用远远滞后于经济效益与环境治理的综合成本。另外，依据我省具体情况，制定合理的补偿标准，还需要考虑到资源开发企业的效益与污染物排放、环境的勘察、数据的统计以及税费比率计算等具体指标，同时还要考虑到不同地区补偿主体及补偿对象的具体情况，这些因素都直接或间接的制约着统一补偿标准体系的形成，未形成强有力的制度支撑。通常来讲，对于矿产资源开发生态补偿的方式，主要包括两种：一是物质性的补偿方式；另一种是非物质性的补偿，更多的偏重于前者。目前，我区矿产资源开发的生态补偿标准基本采取了一刀切的方式，在整个地区不同的矿产资源开发区中，矿产资源分布情况不均、人口居住生产情况不一等现实情况下，未能有针对性、有计划性、有目的性、适时地去建立与调整不同矿产资源开发地区的补偿标准，使得补偿标准过于单一化，补偿方法存在不科学，缺乏严谨性与合理性。

3.矿产资源开发的生态补偿法律法规不够完善

有关矿产资源开发的生态补偿法律法规以及相关规章制度很多，无论是从国家层面还是政府层面，探究其中，更多的是偏重于宏观的矿产资源开发与生态补偿法规，很大程度上表现出了一定的随意性。内蒙古自治区自2003年以来就先后出台了矿产资源开发生态补偿的法律法规及政策性文件，但是却一直未能制定并实施出具体的指导性法律法规，比如涉及到细节的补偿标准、相关的评价指标、实施过程中的细则、相应的技术性方法、费用征收、使用、监督的体系标准、职能部门间行为主体的行为准则，这些都容易造成在矿产资源开发中环境保护与补偿机制之间的执行依据缺失，无据不依、多据乱依甚至是有据不依等情况发生。并且，立法相对滞后，混乱了执法秩序，造成环境管理上的困难与不治。

三、完善内蒙古矿产资源生态补偿机制的构想与思路

1.分步骤完善我区矿产资源开发生态补偿机制立法

构建与完善我区矿产资源开发的生态补偿机制问题包括许多层面和众多领域，总体说来，我区关于矿产资源开发生态补偿的法律法规体系的建设较为薄弱，对各利益既得者相关者权利义务责任的厘清、对生态补偿的具体内容、核算标准及方式方法的界定含糊。生态补偿机制本质上涉及到生态补偿资金再分配和政府财政再分配的问题，没有具体可行的法律、法规、政策和相关规定作为支撑，开展生态补偿工作无异于难上加难。目前，我们国家出台了《矿产资源法》、《环境保护法》、《土地管理法》、《水土保持法》、《矿产资源法实施细则》、《矿产资源保护条例》、《矿山环境保护条例》等等，但是缺乏一整套行之有效、严密可行的实施细则，依据北美、欧洲等发达国家的经验，必须进一步完善矿产资源开发生态补偿法律法规的建设。针对内蒙古自治区的十分薄弱的生态环境及社会经济发展相对落后的实情，有计划、分步骤地建立内蒙古自治区矿产资源开发生态补偿的自然资源单行条例和地方法规，并对内蒙古地区生态补偿作出清晰界定。对内蒙古自治区矿产资源开发生态补偿的主体责任、职权、职能、范围、实施原则、重要措施、补偿标准、法律责任等作出细致的规定。还可以针对内蒙古地区具有代表性特殊的地区，例如根据鄂尔多斯、锡林郭勒、赤峰等地区的地域特征和生态环境特点，可以分细则对内蒙古的各个矿产资源开发地区生态补偿作出政策上的特别规定，做到有区别、分层次的建立健全法律规则。

2.加强矿产资源开发生态补偿标准体系的建设

对于矿产资源开发生态补偿的方式，主要包括两种：一是物质性的补偿方式；另一种是非物质性的补偿，更多的偏重于前者，而在社会主义市场经济条件下，单一的物质补偿方式未必能够很好的适应市场机制的表现力，完善市场化的资源价格形成机制，逐步减少政府对资源价格形成的行政干预。进一步建立科学的矿产资源的成本核算体系，使资源价格能反映出资源的成本和环境的成本。可以参照欧盟普遍使用的“机会成本法”，依照环境保护过程中所导致的收益和损耗制定补偿标准，再根据我区不同地区的环境条件和现实因素等条件制定出补偿区域等级、分级核算补偿标准。通过科学的预测与评估技巧，适时地动态调节补偿标准，使之形成科学而严密的体系。

3.明确矿产资源开发生态补偿主体的职能与责任

矿产资源开发是一项复杂的过程，会涉及到土壤、地质、大气、植被、森林、水质、人群等方方面面的内容，所以矿产资源开发生态补偿不是一触而蹴的工程。从现代管理层面来分析，它与现代社会中许多职能部门业务息息相关，包括环境保护机关、国土资源部门、规划局、林业部门、水利机构、农业机关等等国家单位，同时，还会与企事业单位建立相关联系，部门机构之间业务职能交叉，关系错综复杂。从政府层面来讲，中央政府延续到地方级政府，政府之间表现出很强的层级性。明确各级政府间的职能与权限，做好掌舵与划桨的关系，上级政府与下级政府间步骤协调统一。各个部门之间职能、权力、责任明确，实行领导负责制，明确协调与落实部门交叉业务隶属关系，避免业务推诿、责任纠缠不清的状况出现。作为中央政府领导下的内蒙古自治区政府，各级主管部门需要分工明确，可以把矿产资源管理权力、土地使用管理权、环境保护与治理权、执法监督管理权与矿产资源开发恢复整治、生态补偿与修复、生态移民的搬迁安置与基层新农村建设有机结合起来。并在职能分工明确的基础上，积极促进各部门之间的行政协调，保证矿产资源开发与生态补偿工作有序进行。同时，对于矿产资源开发企业这一补偿主体而言，需要给予更多的政策性指导意见，相关技术部门还需要配合指导其采取科学的方式方法，监督部门需要依法行政，做到有法必依、执法必严。总之，内蒙古自治区的地质地理条件总体恶劣，自然环境及经济条件与其它地区有着明显差异，东部、中部、西部地区资源禀赋各异，矿产资源开发利用情况不同，这就要求政府部门在管理过程中必须考虑因地制宜，因事制宜。此外，还需要与时俱进，加强对管理水平的评估检验，不断锻造与增强组织管理能力，多管齐下，促使矿产资源开发生态补偿机制的执行实施铿锵有力。

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作者简介：姚亚菲（1985- ），女，内蒙古省乌兰察布市人，硕士，助教，主要研究方向：公共管理、政府理论与实践；马鑫（1979- ），男，四川凉山，硕士