社会治理视阈下社会组织的困境与发展

摘 要：社会组织是社会治理的重要主体和依托，也是当前社会治理创新的重要力量。近年来，我国社会组织逐步实现了有序发展并面临前所未有的机遇，但从世界范围以及我国经济社会发展的现实需要来看，社会组织的力量仍比较薄弱，在发展过程中还面临发展规模、管理体制等困境，需要从社会组织立法、自身建设等方面进一步促进社会组织健康发展，以充分发挥其在社会治理中的重要作用。

关 键 词：社会组织；社会治理；困境；发展

中图分类号：D630 文献标识码：A 文章编号：1007-8207（2016）04-0054-07

收稿日期：2015-09-20

作者简介：刘霞（1975—），女，山东烟台人，山东省烟台市委党校副教授，行政管理教研室副主任，公共管理硕士，研究方向为公共管理。

基金项目：本文系烟台市社会科学规划研究项目“烟台市基层社会治理模式创新的实践研究”的阶段性成果，项目编号：ytsk2014-010。

社会组织是社会治理中除政府之外，最为重要的一类组织类治理主体。[1]党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出“激发社会组织活力”，并对社会组织发挥作用的领域和范围进行了全新的界定，为社会组织的进一步发展指明了方向。长期以来，我国社会组织在发展过程中遇到了诸多问题和困境，而如何最大限度地发挥社会组织在社会治理中的协同作用，已成为社会治理创新中面临的重大现实课题。

一、社会组织是推进社会治理

创新的重要力量

社会组织不同于政府和营利性组织，它具有非营利性、非政府性、公益性和志愿性等独特属性，具有通过“以志愿求公益”来弥补政府缺陷和市场不足的一般功能，这已经被国内外非营利组织发展实践所证明。当前，我国正处于全面深化改革的新阶段，社会组织还承担了特殊的时代使命，在实现国家治理现代化进程中扮演着重要的角色，是社会治理和公共服务的重要合作者，在推进社会治理创新过程中发挥着重要作用。

（一）社会组织能够增加就业岗位，助推经济社会的转型发展

当前，我国正处于经济增长速度的换挡期，过度依赖政府投资和开发的经济增长模式已难以为继，而社会组织在增加就业岗位，促进经济发展方面潜力巨大。据美国霍普金斯大学对美国等36个国家所作的分析统计结果，社会组织的平均就业人口占经济活动人口的5%，占服务行业就业的10%，总支出占这些国家GDP的5.4%。据国内学者对2009至2010年的就业研究发现，社会组织每增加1个百分点，其所带动的就业就增加4个百分点，折算成人数，则社会组织每增加1个百分点，将带动21.78万人就业。[2]从我国的实际情况来看，社会组织在增加就业方面发挥着越来越重要的作用。截至2014年底，全国社会组织形成固定资产1560.6亿元，社会组织增加值为638.6亿元，比上年增加11.8%，占第三产业增加值比重为0.21%，吸纳社会各类人员就业682.3万人。[3]由此可以看出，社会组织在增加就业方面发挥了重要作用。社会组织是促进经济发展方式转变和实现经济平稳较快发展的“助推器”，社会组织可以利用自身的信息、人才等优势完成仅凭单个企业组织无法做到的、政府能做到但效率比较低的工作。各类社会组织通过行业规划、制定行业相关标准、开展行业调查统计等途径，加强行业自律，能够很好地协助政府加强宏观调控和市场监管，从而进一步助推经济社会转型发展。

（二）社会组织贴近公众，能够架起公众与政府间沟通的桥梁

及时了解和反映民生诉求是有效开展社会治理的内在要求。社会组织来自于社会基层，与老百姓关系密切。社会组织的这一天然优势使其成为了除国家制度安排之外的公众与政府间沟通的桥梁。一方面，社会组织是公众表达诉求的“传声筒”。社会组织中的社会工作者、志愿者本身就来自于基层，他们了解公众的实际困难和需要，能够及时把握民生诉求的变化。同时，社会组织具有较强的合作意识，善于通过各种合作平台在同行之间实现信息共享，能够将“碎片化”、分散的民生诉求信息进行有效的汇聚和整合，进一步增强信息的效用；能够在第一时间将这些民生诉求信息汇集到所在的社会组织，通过座谈、听证等途径理性地向政府相关部门及时传递。另一方面，社会组织是化解矛盾冲突的“调节器”。社会组织能够及时消除可能引起冲突的各种苗头，做到防患于未然。即使矛盾升级，冲突爆发，社会组织也可以充分利用其公益立场的优势，迅速有效地做出回应，引导公众合理表达诉求，避免冲突进一步升级。

（三）社会组织可以提供多样化的公共服务，补充和完善公共服务体系

随着经济社会的快速发展，公众对于公共服务的需求越来越多样化，原有的公共服务体系已难以满足多样化的公共服务需求，这就需要动员社会力量，构建多元化的公共服务供给体系，更好地满足公众多样化的公共服务需求。社会组织运行机制灵活，贴近公众生活，拓展了公共产品供给渠道，丰富了公共服务内容，在提供公共服务方面有着得天独厚的优势。民政部部长李立国在2013年云南推进社会建设创新社会组织座谈会上的讲话中提到：“在教育、科技、文化、卫生等公共服务领域，社会组织也逐渐参与生产供给。迄今全国民办幼儿园有8.3万所，占全国总数的62%；民办高校640所，在校学生占全国高校在校学生总数的19.4%；科技文化服务机构6万多个，民办养老等社会服务机构3.6万个，民办卫生服务机构2.7万个。”[4]2013年9月，国务院发布了《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，由此越来越多的社会组织会成为社会公共服务产品的生产者和供给者，政府与社会组织在提供公共服务方面会形成一种新型的合作机制。这样，社会组织不仅可以改进公共服务供给方式，补充和完善现有公共服务体系，弥补政府无力或低效提供公共服务的不足之处，而且可以降低公共资源和社会资源配置成本，提高社会管理和公共服务效率，惠及更多的社会公众。

（四）社会组织能够提升公众的参与意识，引导公众有序参与社会治理

公众是参与社会建设的重要主体，公众参与社会治理是我国社会治理创新中的主要环节，也是目前较为薄弱迫切需要加强的环节，可以说，扩大公众参与范围是实现社会治理现代化的客观要求。从我国的实践情况来看，由于公众的参与意识比较薄弱，因而其参与社会治理的积极性、主动性和自觉性以及参与社会治理的组织化程度都相对较低，只有依托社会组织参与社会治理才能更好地发挥作用。作为承载公众参与社会治理的社会组织，能够为公众参与社会治理提供支撑与帮助，不仅实现了公众的有序参与，而且降低了政府的治理成本。社会组织分布广泛，贴近人民群众，其所具有的公益理念和志愿精神可以激发公众参与社会治理的愿望和热情，能够为参与社会治理的公众提供较为专业的协助和咨询，从而弥补个体参与社会治理在动力与能力方面的不足。尤其是一些公益类的社会组织，在开展公益活动的同时，向社会传递出公益理念和志愿精神，潜移默化地影响着公众的思想意识，润物无声地将参与意识内化到公众的内心深处，使其成为社会治理过程中真正的参与主体。

二、社会组织发展面临的现实困境

社会组织是社会治理的重要主体和依托。目前，虽然理论界和各级政府部门都意识到了发展社会组织的重要性，社会组织也逐步实现了有序发展，但从世界范围以及当前我国经济社会发展的现实来看，我国社会组织还比较弱小，参与社会治理的能力和空间还很有限，还不能适应我国社会转型的需要。

（一）社会组织的发展规模困境

社会组织的发展规模不仅体现在数量上，还体现在社会组织总支出在GDP中的比重以及对就业的贡献等方面。从目前社会组织的发展情况来看，其发展规模依然面临着困境：一是社会组织数量仍不能满足社会发展的现实需要。每万人拥有社会组织的数量，发达国家一般超过50个，发展中国家一般超过10个，而我国仅拥有4.4个（按2014年底首次突破60万个来计算）。[5]近几年，社会组织在发展数量上确实有了很大的增长，但是人均数量在世界上还是偏少，难以满足社会发展的需要。二是社会组织总支出规模比较小。2012年，我国社会组织年度总支出1242亿元人民币，仅仅是当年52万亿元GDP的0.24%，若按国外学者萨拉蒙等人研究的5.4%的均值来计算，我国2012年的社会组织支出应该接近2.8万亿元人民币，可见差距之大。[6]三是社会组织对于就业的影响不够显著。按照萨拉蒙等人研究的全职雇员人数①占经济活动人口总数2.78%和社会组织志愿者人数占经济活动人口1.68%的比例计算，以2013年我国经济活动人口数77920万人为基础，当年我国应有2166万全职雇员，1309万志愿工作者，而2013年的实际情况是全国社会组织各类就业人员（即全职雇员人数）为636.6万人，同年有3579.7万小时的志愿服务，可折算为9.6万个志愿者，折算成将近1.92万个社会组织。[7]由此可见，目前社会组织的发展规模与实际需求还存在着一定的差距。

（二）社会组织的管理体制困境

2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》提出：“完善相关法律法规，建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的社会组织管理体制，健全社会组织管理制度，推动社会组织完善内部治理结构。”但实践中，社会组织的管理体制与社会组织发展不相适应，社会组织发展面临着管理体制方面的困境：一是社会组织政社不分、管办不分的状况没有从根本上得到改变。一些社会组织尤其是行业协会、商会行政化倾向比较明显，与官方有着千丝万缕的联系，独立参与社会建设和管理的能力不足。此类社会组织很多都是“一套人马，两块牌子”，在人员构成、组织架构、经费来源等方面都体现出较强的行政化色彩，缺乏自身“造血功能”，对政府有着很强的依赖性，大大降低了社会组织应有的活力。二是社会组织登记制度不够完善。虽然当前四类社会组织可以直接进行民政登记，但注册的申请手续和审批条件比较繁杂，已成为制约我国社会组织发展的瓶颈之一。三是社会组织原有的“双重管理体制”的制度惯性仍然存在。一方面，部分注册成功的社会组织仍然对相关部门有着很强的依赖性，社会组织的独立性和自治性作用发挥得不明显；另一方面，“双重管理体制”改革后，有的部门对相关政策存在误解，认为取消挂靠单位后就可不再担负监管责任，以致于出现了监管责任空置的现象。

（三）社会组织的法律困境

当前，我国有关社会组织的立法主要是三个条例和一些部门规章，即《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》和《民办非企业单位登记管理暂行条例》等。这些法规为社会组织的健康发展提供了依据和支持，但同时我们也看到，现有社会组织法规体系还不够健全，随着社会组织的发展壮大，其法律滞后的弊端也日渐显露。一是立法层次较低，缺乏一部专门针对社会组织的法律。社会组织管理主要依靠三个条例和一些部门规章，没有针对《中华人民共和国民法通则》赋予的社团法人地位制定专门的社会组织法人法。上位法的缺失削弱了社会组织的独立法人地位，与社会组织日益壮大的规模和日益重要的作用尚不匹配。二是法律规范不够明确。现有的社会组织法律法规缺乏系统的、明确的关于社会组织的社会地位、权利义务和法律责任等具体条款，无法切实保障社会组织的合法权益。另外，还存在着重程序轻实体、严进宽出等限制性条款，过高的法律门槛将一些社会组织拒之于合法组织之外，进而削弱了这些社会组织在社会服务方面的功能。同时，还缺少规范行业协会、公益慈善组织、涉外组织等分门别类的管理法规，一些组织还处于无法可依的状态。

（四）对社会组织的监管困境

目前，我国社会组织的数量和规模均在不断壮大，社会组织的活动也越来越多，要促进其良性发展，对其进行必要的监管则显得尤为重要。但由于相关部门对于社会组织监管的忽视以及体制机制等方面的原因，导致政府对社会组织的监管效率较低，有时出现监管漏洞，从而影响了社会组织作用的发挥。一是政府部门的监管意识比较薄弱。片面强调放松管制，而忽视持续的执法监管，一些本应由政府部门管理的事项没有管好，对社会组织的个别行为听之任之，导致社会组织偏离公益轨道演化为商业组织。二是政府的监管手段比较单一。长期以来偏重于社会组织的设立登记审批权的单一手段，对注册登记后的业务监管、财务监管等关注程度较低。重视对社会组织的年检，忽视了日常监管；重视事前监管，而事中事后监管则呈现弱化的态势。三是社会舆论监督比较乏力。近年来，由于社会组织信息不透明、不公开，公众和新闻媒体难以及时全面地掌握社会组织内部的真实情况，加之公众监督的渠道不够畅通，使舆论的监督效率不高，无论是公众还是新闻媒体对社会组织的监督都未发挥出应有的作用，在某种程度上也制约了社会组织的健康发展。

（五）社会组织自身建设困境

随着我国政治体制改革的不断深入，社会组织已进入前所未有的发展机遇期，面对公众多样化的需求和社会赋予的新任务，社会组织自身建设方面仍存在诸多不足。一是社会组织缺乏专业人才，导致社会服务能力不强。比如南都基金会在2008年“5.12”地震之后拿出1000万元资助了70多家草根组织参与救灾和灾后重建项目。后经第三方评估，得出的结论几乎都是“不及格”。不少社会组织负责人都无奈感叹：“一流人才在党政机关，二流人才在国有企业，三流人才去研究院所，四流人才去社会组织。”二是社会组织承担公共服务的能力不足，导致政府转移出来的相关职能承接有限。比如2013年，中央国家机关政府采购中心承担的中央机关失能和半失能老人居家养老服务采购项目，通过向供应商征集意见和专家论证发现，北京市场能够承担每天100人次服务规模的养老服务机构只有1家，最终只能向财政部门申请单一来源方式采购。三是社会组织内部治理不完善，导致社会组织出现行为失范现象。社会组织在开展活动过程中由于信息透明制度尚未形成而遭遇信任危机；由于社会组织内部运行不够规范，出现了社会组织乱作为、不作为现象。四是社会组织缺乏应有的经费支持，导致社会组织的作用发挥得不够充分。我国社会组织虽发展较快，但因起步较晚，其发展不够成熟，不少社会组织的经费依靠自身都难以解决。实践中，社会组织工作者发现，一些能够被列入政府采购的项目，获得扶持的门槛仍比较高，大多数社会组织主要依靠负责人较强的活动能力才能争取到某些活动的专项资助，资金来源不够稳定。

三、大力发展社会组织推进社会

治理创新的路径

改革开放以来，随着我国人民生活水平的普遍提高，人们对生活质量、生活条件和社会服务的要求也大大提高。面对公众不断增长的社会服务需求，仅靠政府单一主体来提供服务，不仅成本较高，而且效率较低，甚至出现了服务不到位的现象。因此，必须大力发展社会组织，充分发挥社会组织参与社会治理的重要主体作用。

（一）敞开准入大门，大力培育和发展社会组织

大力培育和发展社会组织的目标是到2020年，争取平均每万人拥有社会组织8个以上；全

职雇员人数占经济活动人口比重争取接近3%；

社会组织总支出占GDP比重、社会组织活动总增加值占GDP比重、社会慈善捐赠占GDP比重，都达到或超过发展中国家平均水平，[8]在经济、政治、文化、社会、生态文明建设中发挥主力军的作用。为实现这一目标，一是要重点培育和优先发展四类社会组织，实行直接登记。对于行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类等四类社会组织，取消业务主管单位初审，在成立时可以依法直接向民政部门申请登记。如温州市及各县（市、区）将直接登记范围扩大到教育、卫生、社会福利机构等领域，对公益慈善类、社会福利类、社会服务类社会组织和基层社区社会组织进行“零资金门槛”登记，切实解决了部分服务性、公益性、互助性组织长期以来没有合法身份的问题。二是要进一步降低社会组织登记门槛，实行登记备案双轨制。对于降低门槛后仍不具备登记条件的，尤其是对于城乡基层的农村经济合作类、慈善救助类、社区服务类等不具备法人资格的社区社会组织的发展，可在民政部门或民政部门授权的民政所（办）备案，以解决其合法性问题。三是建立社会组织孵化平台，推行合理的培育扶持方式。各级政府可以通过建立发展基金和专门场所的方式为处于起步阶段的公益类社会组织提供培育孵化平台，重点扶持发展贴近居民、服务居民的社区社会组织，但要注意规定培育孵化的“出壳”时间，避免出现新的政社不分现象。

（二）加快实施政社分开，正确处理政府与社会组织的关系

政社分开是建立现代社会组织管理体制的重要标志。政社分开就是政府与社会组织各司其职，对政府与社会组织的职能进行清晰定位，明确哪些应该是政府管的，哪些属于社会组织管的，打破以往政府对公共事务完全大包大揽的局面，形成社会组织与政府共治的新型治理结构，这也是激发社会组织活力的关键。一是厘清政府与社会组织的职责边界。合理划分政府与社会组织各自的管理范围、权责和职能，促进社会组织自主地开展活动，发挥其依法自治的功能。二是实现行业协会商会与行政机关真正脱钩。要从机构、职能、人员、财务等方面与政府及其相关部门、企事业单位彻底分开，从对政府的过度依附中相对独立出来，成为具有相对平等地位的社会治理主体。三是加快政府职能转变步伐，合理放权。党的十八届三中全会《决定》明确指出：“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”。对于政府做不好、做不了的，又适合由社会组织提供的公共服务和解决的公共事项，可以通过招投标等方式向社会组织招标，选择一些优质的专业社会组织去完成。

（三）加强社会组织立法，建构社会组织法律制度体系

目前，已有的与社会组织相关的“条例”“规定”“办法”“意见”等50多个规范性文件，有的相互之间存在矛盾，需要做出调整。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次明确提出：“加强社会组织立法，规范和引导各类社会组织健康发展。”这对于加强社会组织法治化建设，更好地发挥社会组织的作用，具有里程碑意义。一是强化社会组织的主体资格，明确其法律主体地位，从法律和政策层面保证社会组织与政府组织、企业组织拥有同等的地位，享有平等的权利。二是弥补缺口，完善现有的社会组织法律体系。根据党的十八大报告提出的“加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制”的要求，对现有的与社会组织相关的所有规范性文件进行全面梳理，逐步建立起一个协调一致的法律体系。同时，应抓紧制定一部涵盖所有社会组织、具有领域统领作用的专门的《社会组织法》，为各类社会组织包括行业协会、公益慈善组织及境外在华组织等提供依据和保障，引导其依法依规开展各项活动。

（四）加大监管力度，创新和完善社会组织综合监管体系

社会组织的发展必然会带来监督管理问题。当前，在激发社会组织活力，使其在治理国家事务和社会事务中发挥积极作用的同时，仍要加强对社会组织的监管，及时发现新问题、新情况，创新和完善社会组织综合监管体系，进一步推动社会组织良性运转。一是实行“宽进严管”，加强对社会组织的事中和事后管理，将监管重心放在社会组织成立后运营活动的监管上。如深圳在全国率先出台了《深圳市社会组织抽查监督办法》，实施不预先通知的抽检监督制度。从2014年底开始，以“抽查+年度报告”代替了年审制，开始了“社会组织史上最严监管”。以往的年审合格率是80%，但2014年抽检却发现80%都有或多或少的问题。这种动态监管的做法有利于社会组织加强自律，注意自我检查、规范管理。二是拓宽社会监督渠道，探索社会、各部门、公众联合参与的综合监管机制，建立由政府部门、专家学者、媒体、行业组织、普通公众等多方参与的评审与监督队伍，规范对社会组织的管理、服务和监督。2015年5月26日，广东省民政厅出台了《关于社会组织法人治理的指导意见》，提出探索建立社会监督委员会制度，这一做法将会有效拓宽社会公众对社会组织进行评价和监督的渠道。三是加强信息平台建设，推进社会组织信息公开。即将民政部门对社会组织的登记、检查、评估等情况以及社会各方面对社会组织的评价情况及时反映在信息平台上，实现监管的常态化。如宁波各县（市、区）、义乌等地都已建立了社会组织数字化信息平台，及时将社会组织的登记、年检、评估、执法以及重大活动、财务状况、接受捐赠的使用情况等信息全面公开，接受社会监督。

（五）加强自身建设，完善社会组织的内部治理结构

社会组织作为社会治理创新的重要主体之一，要充分发挥其在实现社会治理现代化中的重要作用，必须加强自身建设，提升自身的社会服务能力。一是加强社会组织的能力建设，提升社会组织承接公共服务的能力。社会组织承接公共服务就是把原来由政府直接向社会公众提供的一部分公共服务交由社会组织来提供。加强社会组织能力建设，培育和催生经济社会发展新动力，应注重培育社会组织的公共服务能力、合作协调能力，以增强社会组织的社会责任及担当能力。二是加强社会组织党建工作，促进社会组织健康发展。2015年5月29日，中共中央政治局会议审议通过了《中国共产党党组工作条例（试行）》，要求“中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织、社会组织和其他组织领导机关中，有党员领导成员3人以上的，经批准可以设立党组”。在社会组织中开展党建工作，能够有效避免我党在社会治理中的“缺位”。2015年9月28日，中共中央办公厅又印发了《关于加强社会组织党的建设工作的意见（试行）》，明确提出：“推进社会组织党的组织和党的工作有效覆盖。本着应建尽建的原则，加大党组织组建力度。”在社会组织中开展党建工作，有利于保证社会组织的发展方向，促进社会组织健康发展，使其在国家治理体系和治理能力现代化进程中更好地发挥作用。三是加强社会组织专业人才队伍建设，拓展社会组织工作者的发展空间。按照民政部《社会工作专业人才队伍建设中长期规划（2011-2020）》提出的标准，到2020年，社会工作专业人才总量目标是增加到145万人。围绕这一目标，政府及相关部门应研究制定社会组织人才引进、职称评定及职业资格认证等政策，推动社会组织人才与经济、科技人才在薪酬标准、社会保障等方面享有同等待遇，培养一批高素质的社会组织专职工作者，造就一批领军型的社会组织人才队伍。

【参考文献】

[1]张小劲，于晓虹.推进国家治理体系和治理能力现代化六讲[M].人民出版社，2014.119.

[2]李贤柏.社会组织带动就业的效应研究[J].中国行政管理.2013，（06）.

[3][5]2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].民政部门户网站，http：//www.mca.gov.cn/article/sj/tjgb/201506/201506008324399.shtml，2015-06-10.

[4]李立国.加快推进社会组织管理制度——在云南推进社会建设创新社会组织座谈会上的讲话[R].2013-07-18.

[6][7]马庆钰，廖鸿.中国社会组织发展战略[M].社会科学文献出版社，2015.70.

[8]马庆钰.“十三五”时期我国社会组织发展思路[J].中共中央党校学报，2015，（02）.

（责任编辑：马海龙）