UNESCO政策框架下我国成人教育发展研究

董衍美 董衍勇

摘 要 通过对UNESCO两次发布的关于成人教育的《建议书》以及我国《教育规划纲要》中关于成人教育的规定进行比较分析，发现：成人教育在终身学习体系中的地位越来越重要，其不仅关系到全民学习、终身学习的需求满足，而且影响经济社会和劳动力市场的发展，应从如下方面大力发展成人教育，强化人力资源能力建设，加速由人力资源大国向强国转变：加速立法和政策颁布；建立政府统筹、多元参与、共建共享的成人教育管理体制机制；建立健全成人教育利益攸关方的费用分担机制、并出台奖励措施，调动所有利益攸关方的参与积极性；提供包容、公平、优质的成人学习与教育机会，让人人成为具有国际竞争力的、负责任的高素质公民；加强监管和评价机制，确保和提升成人教育质量。

关键词 UNESCO；成人教育；成人学习与教育；终身学习；政策框架

中图分类号 G729 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2016）21-0018-09

一、引言

继续教育，作为终身教育体系的重要组成部分，是提高国民科技文化素质和就业、创业、创新能力的重要途径。当今世界正处在大发展大变革大调整时期，科学技术日新月异，知识经济方兴未艾，国力竞争日趋激烈。在这样一个历史时期，加快发展继续教育，建立和完善我国终身学习体系，是提升国民整体素质和终身就业与创新能力的重要举措，也是提升国家核心竞争力、建设人力资源强国和推进创新型国家建设的迫切要求。

早在1976年，联合国教科文组织（UNESCO）就发布了《关于发展成人教育的建议书》（以下简称“1976年《建议书》”），许多国家逐渐将发展成人教育列为教育和人力资源政策的主要关注点之一。为了应对当今教育、文化、政治、社会和经济挑战，UNESCO于2015年发布《关于成人学习与教育的建议书》（以下简称“2015年《建议书》”）取代1976年《建议书》。这部支持《2030年教育行动框架》并反映全球趋势的新修订的建议书，将指导各国调整和扩大面向青年与成人的公平的学习机会，为成人学习与教育领域的决策者、研究人员、公立机构和民间组织的从业者以及世界各地其他利益攸关方提供了最新、最全面的参考工具。考虑到我们身处一个日新月异的世界，这部建议书提出了教科文组织会员国促进和发展成人学习与教育的指导原则。

本文旨在通过对2015年《建议书》和1976年《建议书》进行比较，发现国际上成人教育发展的最新趋势，同时对2015年《建议书》与我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《教育规划纲要》）中关于成人教育①的规定进行比较，发现我国与国际成人教育政策文本的异同，以期结合国际成人教育发展的趋势，为我国未来成人教育发展提出建议。

二、2015年《建议书》发布的背景

自1949年以来，历届教科文组织国际成人教育大会都强调发展成人教育的必要性，并以“关于发展成人教育的建议书”的拟定、通过和监测为中心展开。根据教科文组织第三次国际成人教育大会（CONFINTEA III，东京，1972 年）的建议，教科文组织大会第十九届会议（1976 年，内罗毕）上通过了《关于发展成人教育的建议书》，作为教科文组织关于成员国成人教育政策和实践的主要规范性文件，其为促进和发展会员国的成人教育提供了指导原则和综合方法。

1997 年，第五次国际成人教育大会（CONFINTEA V，汉堡）通过了《汉堡宣言》和《未来议程》，其中要求教科文组织采取适当措施更新1976年《建议书》。2009年，第六次国际成人教育大会（CONFINTEA VI，贝伦）通过了《贝伦行动框架》，再次呼吁教科文组织在2012年之前审查和修订1976年《建议书》。该《框架》还要求教科文组织“在全球层面协调监测程序，以便定期评估和报告成人学习和教育方面的进展”。2011年，根据第一期《成人学习与教育全球报告》编写的“关于会员国实施 1976 年《建议书》情况的综合报告”提交大会第三十六届会议，大会请教科文组织总干事考虑修订和更新1976 年《建议书》，以反映《贝伦行动框架》中列举的当代教育、文化、政治、社会和经济挑战。

根据第36C/13号决议，总干事向执行局第一八九届会议提交了修订和更新1976年《建议书》的行动计划。执行局在第189EX/13（II）号决定中通过了该行动计划，并要求总干事提交一份“关于修订1976年《建议书》的适宜性的技术和法律方面的初步研究报告”。作为实施该计划的第一步，2012年7月召开了一个专家会议（来自非洲、亚洲、欧洲和北美洲及拉丁美洲和加勒比的5位成人学习和教育专家组成的一个小组），目的是起草可行性研究报告。虽然专家小组指出1976年《建议书》是一份有远见的文件，但他们也强调有必要根据地方、国家、地区和全球环境的快速变化，重新拟定该文件的实质性部分。随后，终身学习研究所组织了一个在线磋商论坛（2012年 9月24日-10月5日）以丰富和补充专家会议的成果，征集了来自30多个国家的374名参与者的意见。该论坛建议1976年《建议书》的修订本应是一个关于成人学习和教育的最新的国际准则性文书，为应对当前的挑战提供相关指导。执行局经过对这一初步研究报告（第 191EX/20 号文件（第II部分））的审议，重申了更新、修订1976年《建议书》的必要性，并且决定将该项目纳入大会第三十七届会议的临时议程，同时请总干事为大会第三十七届会议提交“关于修订1976年建议书的法律和技术问题的初步研究报告”以及执行局关于该研究报告的相关意见、建议和决定（第 191 EX/20（II）号决定）。

根据第 191 EX/20（II）号决定和《组织法第 IV条第 4款所述向会员国提出建议书和国际公约之程序规则》，总干事于2013年11月向大会第三十七届会议提交了“关于修订1976年《建议书》之适宜性的技术和法律方面的初步研究报告”（第37C/43号文件）。2013年11月，大会第三十七届会议审议了这一初步研究报告，决定（第37C/16号决议）应修订1976年《建议书》，以反映当今教育、文化、政治、社会和经济等方面的挑战；并请总干事与会员国和其他利益攸关方磋商，以各种成本效益好的方式，在不召集《组织法第 IV条第4款所述向会员国提出建议书和国际公约之程序规则》第10条第4和第5款提到的特别委员会会议的情况下，编写修订稿。大会还请总干事向其第三十八届会议提交该建议书的修订草案。教科文组织大会第三十八届会议（2015年，巴黎）审议了第38C/31号文件及其附件所载的《关于成人学习与教育的建议书》草案，通过了这份《关于成人学习与教育的建议书》，取代1976年《建议书》[1]。

三、UNESCO成人教育《建议书》的发展

（一）成人教育的定义和范围进一步拓展

1976年《建议书》首次提出了成人教育的定义：“成人教育”是指全部有组织、有计划的教育过程，无论其内容、水平和方法是正规的或其他形式的，无论其是学校、学院和大学以及学徒制中的职前教育的延长还是代替形式。通过这个过程，被所属社会视为成年的人们可以发展能力、丰富知识、提升技术或专业（职业）资格，或者转向新的方向并实现态度和行为的变化，以满足个人的全面发展和参与平衡、独立的社会、经济和文化发展的需求。”[2] 1997年《汉堡宣言》进一步发展1976年《建议书》关于成人教育的定义，2009年《贝伦行动框架》认可1976年《建议书》最初提出并在1997年《汉堡宣言》中进一步发展的成人教育定义，认为成人教育是指：“各种正规的和其他形式的持续的学习过程，通过这个学习过程，为所属社会视为成年的人们培养能力、丰富知识、提高技术或专业资格，或者转向新的方向，以满足自身和社会的需求。成人教育既包括正规的继续教育和非正规的学习，也包括认可理论为本和实践为本的学习路径的多元文化学习社会中的各种非正式的和非系统的学习。”

2015年《关于成人学习与教育的建议书》则认为，“成人学习与教育是终身学习的核心内容，包含旨在确保所有成人都能够参与其所属社会和工作世界（职场）的各种形式的教育和学习。成人学习与教育是指各种正规、非正规和非正式的学习过程，被所属社会视为成人的人们，通过该学习过程，培养并丰富自身的生活和工作能力，并满足自身及其所属社区、组织和社会的利益诉求。成人学习与教育包括获取、识别、交流和调整能力的持续的活动和过程。鉴于大多数文化中对于青年和成人之间的界线划分正在发生变化，在本文中，‘成人一词指成人学习与教育的所有参与者，无论其是否达到法定成人年龄。”

2015年《关于成人学习与教育的建议书》反映了概念范式由以供应方为导向的成人教育向更多以需求方为驱动的成人学习与教育的转变，并且将终身学习的总体框架视为其支柱。因此，修订后的成人教育的定义既反映了这一转变，也保留了先前定义的关键要素，如不同文化背景下对于成年人的具体年龄段有着不同理解等。而且，2015年《建议书》特别指出，本文件中的成人的界定并非依据法定年龄，而是依据是否参与了成人学习与教育活动[3]。

（二）成人教育的质量监测、评估和保障机制

1976年《建议书》包括“定义、目标与战略、成人教育的内容、方式、方法研究和评价、成人教育的结构、成人教育从业者的培训和地位、成人与青年教育之间的关系、成人教育与工作之间的关系、成人教育的经营管理协调和筹资、国际合作”等10个部分，而关于质量监测和评价的内容则夹杂于各个部分。其中，第四部分“方式、方法、研究和评价”中提出：“成人教育活动的系统评价是必要的，可以确保投入资源的优化利用，并获得最佳结果。为了使评价发挥实效，应该对各级、各阶段的成人教育计划开展评价”。而第六部分“成人教育工作者的培训和地位”部分中则提出：“成人教育工作者需要具备特殊技能、知识、理解力和态度。因此，其招聘应该根据特定职能进行，并根据他们及其工作岗位的需要对其进行职前和在职培训”。“应采取措施确保对成人教育发展有益的各类专家参与成人教育活动”，“除了全职工作者，还应采取措施争取一切有能力对成人教育做出贡献的人的支持，如定期或不定期的做兼职教师，可以是付费的或志愿的。在成人教育的组织和教学方面，志愿者的参与都至关重要，欢迎掌握各种技能的人参与成人教育”。“成人教育全职工作者的工作条件和薪酬应该堪比其他教育类型的类似岗位的工作者，而且对于兼职人员的工作条件和薪酬也应恰当管理，且不能影响他们的本职工作”[4]。

事实上，虽然保证成人教育的质量已经成为一个公共政策问题，但是大部分国家往往由办学者和从业者自行制定保证质量的具体定义和方法。人们日益希望，而且也需要为成人学习活动和学习结果制定更加详细的质量规范。此外，成人教育工作者并没有得到适当的培训，而且工作条件差、报酬偏低。专门为成人教育工作者设计的培训计划很少，这一行业依然严重依赖志愿工作者。

由于1976年《建议书》篇幅冗长、难操作，不便于监测落实情况，2015年修订的《建议书》主要内容由10个部分简化为5个部分，即：序言；界定与范畴；目的与目标；行动领域；国际合作。其中，行动领域部分遵循《贝伦行动框架》的逻辑，从政策、治理、筹资、质量以及参与、包容和公平等5个方面展开阐述。在“质量”方面，其提出：“建立采用恰当的质量标准且接受定期审查的监测和评估机制和结构，并采取适当措施，跟进、收集、分析监测和评估数据，以确保成人学习与教育政策和计划的有效实施”。“为了确保成人教育的质量及其在所有相关领域进行变革的潜力，应当关注成人学习与教育的针对性、公平性、效果和效率：通过编制在文化和语言上因地制宜且以学习者为中心的课程，使成人学习与教育满足所有利益攸关方的需求；确保人们在成人学习与教育中能够不受歧视地公平接受并持续参与和学习；将预想目标与实现成果相比较，对继续学习与教育计划的效果和效率进行评估”。“在正规和非正规教育与培训之间促进灵活和无缝衔接的学习路径，并为此增强必要的政策和计划评估能力。”“为了确保成人学习与教育的优质环境，编制适当的教学内容和教学模式，并以信息通信技术（ICT）和开放式教育资源作为辅助，采用以学习者为中心的教学方法；提供体面的基础设施，包括安全的学习空间；为在成人学习与教育领域进行监测和评估，开发工具、建立机制并培养必要的能力；开发适当的扫盲评测工具；建立质量保证机制，对计划进行监测和评估；制定质量标准，核证这些标准是否得到遵守，并向广大公众传播关于办学方恪守这些标准的信息；改进培训、能力建设、就业条件和成人教育工作者的专业化情况；通过认可、确认和认证参与非正规和非正式成人学习与教育获得的学习成果，使之与正规教育资历（如按照国家资历框架获得的资历）具有同等价值，让学习者能够在不同阶段灵活参与并积累学习成果，获得并积累知识、经验和资历”[5]。

通过比较发现，1976年《建议书》并没有专门谈及质量问题，关于质量监测和评价的内容只是夹杂于各个部分中；2015年《建议书》则将质量单列为一个部分，并且构建了完善的质量监测、评估和保障机制。

（三）增加成人教育发展的总体目标

虽然2015年《建议书》比1976年《建议书》有了大幅度的简化，所包含的主要部分由10个减少为5个，却增加并突出强调了成人学习与教育的总体目标：“使人们掌握必要的能力来行使和实现自身的权利，并把握自己的命运。成人学习与教育，通过促进个人和职业的发展，进而支持成人更加积极、主动地融入其所属的社会、社区和环境；促进可持续和包容性的经济增长，并赋予个人体面的工作前景。因此，成人学习与教育是消除贫困、改善健康和福祉、促进可持续的学习型社会建设的重要工具。”简言之，即确保所有成年人充分参与并融入其所属的社会和工作世界（或职场）[6]。

（四）成人教育具体目标增加新内容

1976年《建议书》提出发展成人教育的目标包括：“（1）促进世界和平、国际共识与合作等工作的进程；（2）建立对于当代主要问题和社会变化的批判性思维/认知能力，培养积极参与和推动社会进步以实现社会公平的能力；（3）提升人们对于自己和其物质、文化环境之间关系的认识，以及尊重和保护自然、共同遗产和公共财产的意识；（4）在国家和国际层面，创建对多元化的风俗和文化的理解与尊重；（5）在家庭、地方、国家、地区和国际层面，推动并落实各种形式的沟通和团结意识的提升；（6）培养获取有利于健全人格的新的知识、（职业）资格、态度或行为方式的能力；（7）通过为男人和女人提供先进的技术和职业教育，确保个人认识到并有效地融入工作生活中，培养个人或团体创造新的物质产品、新的精神和审美价值的能力；（8）培养恰当地抓住在孩子养育方面的问题的能力；（9）培养创造性地利用闲暇时间、以及获取任何必要或渴望的知识的态度；（10）培养利用大众传播媒体，特别是广播、电视、电影和新闻，并解读社会赋予现代男女的各种信息的必要洞察力；（11）培养学会学习的能力。”[7]

2015年《建议书》中成人学习与教育的具体目标包括：“（1）培养人的批判性思维能力和自主地、有责任感地行事的能力；（2）加强人们应对并影响经济生活和劳动市场的发展变化的能力；（3）促进创建学习型社会，让人人有机会学习并充分参与可持续发展进程，增进民众团结及社区团结；（4）促进和平共处与人权；（5）增强青年和成人的适应力；（6）提高保护环境的意识。”[8]

通过比较发现，相对于1976年建议书，2015年《建议书》精简许多，同时也增加了三条新的目标内容，即：加强人们应对并影响经济生活和劳动市场的发展变化的能力；促进创建学习型社会；增强青年和老人的应变能力。这表明，随着世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化的深入发展，国家间综合国力的竞争越来越体现为国民素质和创新能力的竞争，因此，树立终身学习理念，促进学习型社会构建，加强公民核心素养和能力，特别是终身学习能力、创新能力、生存技能的培养，确保所有国民接受优质教育，人人成为具有国际竞争力的、负责任的高素质公民，已成为一种国际主流趋势。

（五）成人教育在（终身）学习体系中的地位进一步提升

1976 年《建议书》提出“成人教育不是独立的个体，而是全球终身教育与学习计划的一个下属部门、一个不可分割的组成部分。”[9]在法律法规上享有与其他教育形态同等的地位，但现实中“成人学习与教育在终身学习中的作用和地位仍然没有得到足够的重视”[10]。

修订后的2015年《建议书》大量提及“终身学习”这一概念，提出：“成人学习与教育是终身学习的核心内容，包含旨在确保所有成人都能够参与其所属社会及职场的各种形式的教育和学习”，“是建设学习型社会的重要基石，而且由于成人学习与教育有助于营造终身学习的风气，在家庭、社区、其他学习空间及工作场所激发学习热情，因而也是创建学习型社区、城市和地区的重要基石。”为充分发挥成人学习与教育的功能，其建议会员国“在尊重地区和国家差异的同时，在现有教育体系内进一步巩固和加强成人教育的功能，倡导发挥成人学习与教育在为所有成人公平地、不带歧视地提供应对目前各种挑战的能力方面的作用”。其还采用全面和系统的做法，确定了成人学习与教育发展的三个重点领域：一是培养成人的读写能力和基本技能，即扫盲教育——是人们积累知识、技能和能力的基本手段，用以应对生活、文化、经济和社会中的各种不断变化的挑战和复杂情况；二是继续教育和职业（专业）发展——使成人掌握充分参与快速变化的社会和工作环境所需的知识、技能和能力；三是自由教育、大众教育和社区教育——使人们有能力积极参与解决各种社会问题，例如贫困、性别、代际团结、社会流动性、正义、公平、排斥、暴力、失业、环境保护和气候变化等。”[11]

（六）突出扫盲的重要作用

1976年《建议书》中关于扫盲的内容较少，只是在第二部分“成人教育的目标与战略”中提出：“在任何成人教育计划的制定和实施中，应该关注对成人教育（包括扫盲）的需求。”然而，在许多会员国，这类计划不足以满足最弱势和最边缘化群体的需要。计划内容与实践中没有充分体现出学习者的多样性，比如年龄、性别、文化背景、经济状况、语言和特殊需求（包括残疾人的特殊需求）等[12]。

2015年《建议书》大力重申了扫盲工作的重要作用，提出：“扫盲是成人学习与教育的关键组成部分，关系到学习和能力水平的连续性，其对公民投入终身学习，以及充分参与社区、职场和更广泛的社会有重要影响。 扫盲包括读写能力，运用印刷和书面材料进行识别、理解、解读、创造、交流和计算的能力，以及在技术日益发达、信息日渐丰富的环境中解决问题的能力。扫盲是人们积累知识、技能和能力以应对生活、文化、经济和社会中各种不断变化的挑战和复杂情况的基本手段。”还指出“扫盲是终身学习的基础和实现教育权的关键条件，因此应加以普及并免费提供”，“会员国应优先投资于扫盲和基本技能以及成人继续学习与教育”，并“开发适当的扫盲测评工具”[13]。

（七）对于非学历教育的认识进一步深化

1976年《建议书》提出：“鉴于教育权和工作权保障之间的密切联系，在制定成人教育项目和活动的课程时，要将成人的工作经验纳入课程内容。”该提议丰富了成人教育的课程内容。

2015年《建议书》提出：“促进在正规和非正规教育与培训之间建立灵活和无缝衔接的学习路径，并为此增强必要的政策和计划评估能力。”“让学习者能够在不同阶段灵活参与并积累学习成果，获得并积累知识、经验和资历。通过参与非正规和非正式成人学习与教育获得的学习成果应得到认可、确认和认证，使之与正规教育资历（例如按照国家资历框架获得的资历）具有同等价值，以便继续接受教育和进入劳动市场不会受到歧视性阻碍”，从而为成人提供优质的学习与教育环境。此外，2015年《建议书》还强调采用学习者为中心的教学方法，并充分发挥信息和通信技术（ICT）在帮助成人获取各种学习机会、促进公平和包容方面蕴藏的巨大潜力和支持功能，使成年学习者通过移动设备、电子网络、社交媒体和在线课程，可以在任何时间、任何地点获得进行学习的机会，从而为实现终身学习、减少对传统正规教育结构体系的依赖以及实现个性化学习提供多种创新的可能性。

（八）参与者的范围进一步拓宽

1976年《建议书》提出：“要在成人教育公共部门、成人教育学生代表和开展成人教育计划或活动的所有机构之间、以及公共部门之间建立国际、地区、国家和地方等各级磋商与协调机构和机制”。但是现实中成人教育极少进入政府议程，原因在于部委之间合作少、教育组织差、教育机构（正规和非正规）和其他部门之间联系弱等[14]。认识到这一点，2015年《建议书》提出：“要加强成人学习与教育领域的治理，强化或建立合作结构和参与程序，如：在地方、国家、地区和国际层面建立多利益攸关方的伙伴关系”，同时要“确保相关的利益攸关方有适当的代表性和参与度，对所有学习者、特别是最弱势群体的需求做出反应，并采取跨部门方法，让教育部门以外的各部委进行合作，还应调动公共部门、民间组织和私营部门等涉及成人学习与教育工作的所有利益攸关方都参与进来”[15]。

四、2015年《建议书》对我国继续教育未来发展的启示

长期以来，我国教育政策及其相关文本中将继续教育视为成人教育的一部分，研究者也普遍认为继续教育是成人教育的一个子系统。《教育规划纲要》用“继续教育”一词取代“成人教育”，并将继续教育单列一章，明确界定了继续教育的概念及其重大意义，阐述了发展继续教育的规划与相关政策，认为继续教育是终身学习体系的重要组成部分，为我国成人教育发展提供了清晰的发展战略。当前我国全面进入“新常态”时代，分析UNESCO发布的2015年《建议书》，总结国际成人教育的发展趋势，对我国未来继续教育发展具有启示意义。

（一）成人教育的定义与范围

从终身学习的角度，2015年《建议书》进一步完善了成人教育的定义：“成人学习与教育是终身学习的核心内容，包含旨在确保所有成人都能够参与其所属社会和工作世界（职场）的各种形式的教育和学习。成人学习与教育是指各种正规、非正规和非正式的学习过程，被所属社会视为成人的人们，通过该学习过程，培养并丰富自身的生活和工作能力，并满足自身及其所属社区、组织和社会的利益诉求。成人学习与教育包括获取、识别、交流和调整能力的持续的活动和过程。鉴于大多数文化中对于青年和成人之间的界线划分正在发生变化，在本文中，‘成人一词指成人学习与教育的所有参与者，无论其是否达到法定成人年龄。”[16]

面对社会上对继续教育重要性的认识还不够透彻和深入、对其定位不清以至于在价值取向上急功近利的现实，《教育规划纲要》明确指出：“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，特别是成人教育活动，是终身学习体系的重要组成部分。”与以往的继续教育概念相比，《教育规划纲要》中的继续教育概念更清晰地界定了其内涵与外延，即：“在教育形式方面，不再仅指大学后或获得专业技术职称后的专门教育形式，而是通指所有离开学校后的教育活动，即把所有已经离开学校的社会成员，包括初中后、高中后、大学后的所有离校人员所接受的任何教育活动都纳入继续教育范畴；在继续教育的层次方面，包括学历教育和非学历教育，职业导向的教育和非职业导向的教育；在继续教育的地位方面，把继续教育作为终身学习体系的重要组成部分”[17]，显示了国家在未来建设学习型社会中对继续教育的高度重视。

综合分析上述两个概念，可以看出，2015年《建议书》中的“成人教育”和我国《教育规划纲要》中的“继续教育”，虽然名称不同，但内涵和外延是统一的，本文中将等同视之。

（二）强化和提升成人教育的地位和作用

2015年《建议书》重新定位了成人教育，即： 成人学习与教育是终身学习的核心内容，包含旨在确保所有成人都能够参与其所属社会及劳动市场的各种形式的教育和学习。成人学习与教育是获取、认识、交流和调整能力的持续活动和进程。此外，成人学习与教育是学习型社会的重要基石，而且由于成人学习与教育有助于营造终身学习的风气，在家庭、社区、其他学习空间及工作场所激发学习热情，因而也是创建学习型社区、城市和地区的重要基石。

我国《教育规划纲要》明确提出：“继续教育是面向学校教育之后所有社会成员的教育活动，是终身学习体系的重要组成部分”[18]。

虽然两个文件都将成人教育作为一个组成部分纳入终身学习体系，但是我国将成人教育作为重要部分，而非核心。相对UNESCO的《建议书》，我国对成人教育重要性的认识略显不足。加之，在终身学习体系中，相对于学校教育来说，继续教育当前仍是个相对薄弱的环节，继续教育对社会发展的积极作用尚未得到应有的重视，一些地方、行业和企业对继续教育缺乏应有的认识。

因此，我国要转变偏重学历教育、轻视非学历教育，偏重学校教育、轻视继续教育的教育观念，在全社会倡导终身学习的理念，不断深化对继续教育重要性的认识，开展成人教育改革，加快发展继续教育，建立健全继续教育的体制与机制，构建灵活开放的终身学习体系。首先，要转变传统意义上的教育观念，贯彻终身学习的理念。其次，要在国家政策和法律保障方面，建立起全民学习的机制。让每一个公民都能实现自己、发展自己，以适应不断发展的社会。最后，要拓展办学形式和教学内容，满足不同人群的教育需求。这一系列改革对我国终身学习体系的构建有着重要的作用[19]。

（三）大力发展继续教育，强化人力资源能力建设

相对于1976年《建议书》，2015年《建议书》中成人学习和教育发展的具体目标中新增了“加强人们应对并影响经济生活和劳动市场的发展变化的能力；促进创建学习型社会，让人人有机会学习并充分参与可持续发展进程；增强青年和老年人的适应力”[20]等3个目标。概括而言，这3个目标就是大力开展成人教育，建设学习型社会，增强所有成人适应社会发展的能力，促进经济社会发展。

而我国《教育规划纲要》中提出：“加大投入力度，以加强人力资源能力建设为核心，大力发展非学历继续教育，稳定发展学历继续教育。重视老年教育。倡导全民阅读。广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会。”[21]

对比分析发现，两个文件都注意到了大力发展继续教育，形成全民学习的学习型社会，是开发人力资源、强化人力资源能力建设的重要途径。

人力资源能力建设是当今世界经济与社会发展的强大引擎，日益成为世界各个国家社会发展水平的决定力量。未来15年，我国将从上中等收入水平迈向高收入水平，从高人类发展水平迈向极高人类发展水平。到2030年，我国将成为世界经济强国、世界创新型强国、世界人才强国。这为2030年中国实现教育现代化、成为教育强国奠定了基础，但也提出了相应的教育和人力资源发展需求。我国是一个人口大国，也是一个人力资源大国。但是，当前我国人力资源的整体水平依然偏低，从业人员的文化程度不高，中高等学历人员的比例过低，中高层次人才严重缺乏。加之，我国人口呈现老龄化，劳动年龄人口比例下降，受教育总人口呈持续下降趋势。因此，要满足未来经济社会发展对人力资源的需求，就要实现从人力资源大国向人力资源强国的转变。而人的发展能力是一个不断积累的过程，是其一生自身逐渐积累的，更是其一生持续人力资本投资逐渐积累的总能力集。因此，要大力发展职业导向的非学历继续教育与培训，稳步提升学历继续教育质量，广泛开展社区生活教育，重视开展扫盲教育，加快推进各类学习型组织建设，形成完善的继续教育体制机制，提供更广泛、更公平、更优质的继续教育，推进教育覆盖全生命周期，构建惠及全民的终身教育培训体系，释放人力资源红利。

（四）成人教育立法和政策制定的必要性

2015年《建议书》强调：要“为各种形式的成人学习与教育制定全面、包容、综合的政策。一是制定全面的政策，应对经济、政治、社会、文化、技术和环境等各个领域的学习问题；二是制定包容的政策，通过提供公平的学习机会，满足所有成人的学习需求，同时制定差异化策略，不因任何理由进行歧视；三是运用跨学科和跨部门的知识与技能，制定综合的政策，内容涵盖教育和培训政策以及相关政策领域，例如经济发展、人力资源开发、劳动力、卫生、环境、司法、农业和文化等”[22]。

完善的继续教育法制体系是继续教育健康可持续发展、形成全民学习、终生学习的学习型社会的法律保障。当前，许多国家制定了特定的法律或公共政策，从宏观或微观层面推动成人教育的发展。而我国至今还没有一部专门关于继续教育的法律。我国的教育分为基础教育、职业技术教育、高等教育、成人教育四大体系，与前三者相应的教育法规有《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》，唯独没有《成人教育法》。《教育规划纲要》虽已提出：“加快继续教育、终身教育法制建设”。但是我国终身教育立法尚处于初始阶段，继续教育法制体系尚不健全，立法的内容还不尽详实，对全民学习、终身学习的重要性、政府的责任和群众的义务、终身学习体系的构建和运转等问题规定的还不是很明确，较为严重地制约着继续教育的顺利发展。在信息化、知识化时代，每个人一生都要持续不断地学习和接受教育活动。如此量大面广的继续教育，必然要求建立健全体系完备的法律法规，以规范、约束和激励继续教育的良性运行。因此，我国应借鉴UNESCO《建议书》的思想，加快继续教育、终身教育法制建设，建立并逐步完善以扫盲教育为基础+人力资源发展为主体+终身学习为最终目标[23]的全面、包容和综合的继续教育法律或政策意见。

（五）建立健全成人教育管理体制机制

2015年《建议书》提出：“要加强成人学习与教育的治理，强化或建立合作结构和参与程序，在地方、国家、地区和国际等层面建立多利益攸关方伙伴关系”。同时，要“在地方、国家、地区和全球等层面建立管理机制、机构和程序，使这些机制、机构和程序做到有效、透明、可问责和民主，促进多利益攸关方伙伴关系：确保相关的利益攸关方有适当的代表性和参与度，以确保民主治理并对所有学习者、特别是最弱势群体的需求做出反应；发展多利益攸关方伙伴关系，促进形成有利环境，调动公共部门、民间组织和私营部门（例如政府部委、地方政府、议会、学习者协会、媒体、志愿团体、研究机构和学术界、私营基金会、商会和行业协会、工会、国际和地区组织）等涉及成人学习与教育工作的所有相关行动方都参与进来”。还要“在国家和地方层面建立灵活、反应迅速和非集中化的机制和程序；在农村和城市地区制定包容的可持续战略”，“发展学习型城市、城镇和乡村，让每个人都有机会学习并充分参与发展进程”[24]。

当前我国从中央到地方对继续教育缺乏全局性的统筹、协调机构以及有效的推进机制，继续教育管理上存在部门分割、资源分散、重复建设等浪费和低效现象；此外，一些地区、行业和企业对继续教育的重要性认识不足，尚未将继续教育发展纳入本地区、本行业的总体发展规划，继续教育发展与本地区和行业的发展需求相脱节，而且激励机制建设相对滞后，导致继续教育社会参与率较低，不利于我国继续教育的协调发展和整体、快速推进。鉴于此，我国《教育规划纲要》提出：“建立健全继续教育体制机制。政府成立跨部门继续教育协调机构，统筹指导继续教育发展。将继续教育纳入区域、行业总体发展规划。行业主管部门或协会负责制定行业继续教育规划和组织实施办法。”

两个文件都强调，要加强对成人学习与教育的管理，建立统筹协调机构，重视利益攸关方的参与。但2015年《建议书》提出，“在地方、国家、地区和全球等层面建立合作结构、管理机制和参与程序，并注重吸纳所有利益攸关方参与继续教育的管理和发展”，由此看出，其负责继续教育的管理、协调和合作的层级结构更全面，参与方的涉及面也更宽泛，注重促进全社会积极参与继续教育。

借鉴UNESCO的2015年《建议书》，我国要建立健全政府统筹、多元参与、共建共享的成人教育管理体制机制。首先，在中央和各级地方政府层面建立相应的继续教育领导协调机构，统筹管理、协调和指导全国、本区域的继续教育工作。其次，要明确各级各类学校的权利和责任，并建立所有利益攸关方参与继续教育治理的常态化机制。再次，要加强地区和国际合作，紧跟国际趋势，与国际接轨。最后，要建立健全继续教育法律法规。

（六）建立健全成人学习与教育的激励与发展机制

2015年《建议书》提出：“通过部委间协调机制、伙伴关系及费用分担机制，支持人们更多地顺利参与成人学习与教育”；“为成人教育事业调拨充足的资源”，“优先投资于成人继续学习与教育”；“制定适当的战略，促进成人获取和参与学习活动，为成人开展学习活动提供更多的奖励措施，如采用个人学习账户（ILA）、津贴（代金券和补助）、支持职工培训假等，以促进学习”[25]，从而提升成人学习与教育的参与率，促进成人教育发展。

针对我国继续教育参与率较低，人们参与继续教育积极性不高的现实，《教育规划纲要》提出：“健全继续教育激励机制，推进继续教育与工作考核、岗位聘任（聘用）、职务（职称）评聘、职业注册等人事管理制度的衔接。鼓励个人多种形式接受继续教育，支持用人单位为从业人员接受继续教育提供条件。”[26]

综合分析发现，两个文件都注重调动利益攸关方参与继续教育的积极性，但《建议书》中对于如何提高积极性的措施描述得更为详细、全面。我国要加快发展继续教育，可以借鉴UNESCO《建议书》的思想，一方面，建立健全部委间协调机制、利益攸关方伙伴关系以及利益攸关方的费用分担机制，调拨充足的资源，优先投资于继续教育事业，并出台奖励措施，如提供资金奖励或补助、支持职工培训假等，从而充分调动所有利益攸关方参与或支持继续教育的积极性。另一方面，建立对非正规、非正式学习成果的认证机制，使之与正规教育资历具有同等价值，建立并逐步完善终身学习成果认定与转换的体制机制，构建灵活开放的终身学习体系。原因在于当前我国对社会成员尤其是就业人员的继续教育，主要通过非学历、非正规、非正式教育的途径进行，但是由于我国尚未建立学习成果认定与转换制度，学习者通过此类教育途径获得的学习成果不能得到认定和转换，得不到社会的足够重视，构建终身学习认定与转换的体系可以有效调动学习者继续学习的积极性。

（七）提供包容、公平的继续学习与教育机会

2015年《建议书》提出：“促进参与、包容和公平，确保任何人都不会被排斥在成人学习与教育以外，各种社会、文化、语言、经济、教育及其他背景的所有女性和男性都能获得优质学习机会”。“特别关注特定目标人群，不容忍基于任何理由的歧视，包括年龄、性别、种族、移徙状态、语言、宗教、残疾、疾病、乡村特点、性别认同或性取向、贫穷、流离失所、监禁、职业或行业等”；“特别关注并采取行动增加处境不利或弱势群体获得优质学习的机会，包括认字识数能力低或不具备认字识数能力的人、教育程度低或从未就学者、弱势青年、移徙工人、失业者、少数族裔成员、土著群体、残疾人、囚犯、老人、受冲突或灾害影响者、难民、无国籍者或流离失所者”；“建立或加强适宜的公共机构（体系），如社区学习中心等，提供成人学习与教育，并鼓励成人将这些机构作为促进个人学习和社区发展的枢纽”；“开展高质量的信息和指导服务，帮助提高参与机会获取率，提高成人学习带来收益的可见度，确保个人需要与学习机会之间更好的匹配”，“保证人们公平地接受成人学习与教育，倡导终身学习文化的同时尽力减少参与方面的障碍，进而促进更为广泛和持久的参与”[27]。

为了满足经济、产业结构优化升级对高素质劳动者和人才队伍的需要，以及人民群众以丰富精神生活和提高生活质量为目的的学习需求，我国《教育规划纲要》提出：“更新教育观念，加大投入力度，以加强人力资源能力建设为核心，大力发展非学历继续教育，稳步发展学历继续教育。重视老年教育。倡导全民阅读。广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”[28]，明确了各类继续教育的发展任务，旨在全面推进和统筹协调各类继续教育的发展，以满足人民群众多样化的学习需求。

对比分析发现，两个文件都提倡全民学习、终身学习的理念，注重满足所有人群的继续学习和教育需求。2015年《建议书》把对受忽略群体和弱势群体的强烈关切与回应可持续发展的各种要求的意愿融合到了一起。但是我国对UNESCO《建议书》中作为成人学习与教育的三个重点领域之一的“扫盲教育”不够重视。当前，我国应以提高科技文化知识水平和生活质量为目的，继续推进扫盲教育，重点做好面向进城务工青壮年文盲、农村地区留守青壮年文盲和妇女文盲等弱势群体的文化科技扫盲教育工作，特别是民族地区、边境地区和集中连片贫困地区的扫盲工作。

（八）加强监管和评价机制，确保和提升成人教育质量

如上文所述，2015年《建议书》从确保成人学习与教育政策和计划的有效实施，确保成人教育的质量及其在所有相关领域进行变革的潜力，确保成人学习与教育的优质环境三个角度提出了一系列质量监测、评价和保障措施。同时，还提出要“在正规和非正规教育与培训之间建立灵活和无缝衔接的学习路径，并为此构建必要的政策和计划评估能力”[29]。

我国《教育规划纲要》中提出：“建立健全继续教育体制机制。加强继续教育监管和评估。[30]”但是对于如何监管和评估没有详述，而且实践中对继续教育的监管和评估力度也不够。借鉴UNESCO的2015年《建议书》，我国要确保和提升成人教育质量，首先，应结合国情加快继续教育监管制度与机制的建设，引进国外评价方法和评价标准，加快建立和完善针对继续教育的政策落实、课程设置、人才培养、师资水平、公平受教育机会以及利益攸关方的参与度等方面的质量标准和评价机制，开发适当的评价指标与监测工具；支持高校、科研院所和企业等机构开展教育评价，培育专业性的第三方教育评价和认证机构，并与国际先进教育评价机构合作开展评价和认证，参与国际教育质量监测；继续教育工作者是确保教育质量的关键，要加大对继续教育工作者培训的投入力度，改进培训，提高薪酬和工作条件，提升继续教育工作者的教育能力和专业化水平；建立健全继续教育经费投入保障制度与机制，建立政府制定预算和拨款、所有利益攸关方费用分担的机制；建立应用驱动、深度融合的继续教育信息化保障机制，促进信息技术与教育教学的深度融合，以教育的信息化带动和加快推进继续教育的现代化。

参 考 文 献

[1][6]UNESCO. Final Report Containing a Draft Text of the Recommendation on Adult Learning and Education [Z]. [EB/OL].（ 2015-10-04）[2016-07-01]. http：//unesdoc.unesco.org/images/0023/002325/232596e.pdf

[2][4][7][9][12][14]UNESCO. Recommendation on the Development of Adult Education [Z]. General Conference at Its Nineteenth Session Nairobi， 26 November 1976.

[3]UNESCO. Proposal for the Revision of the 1976 Recommendation on the Development of Adult Education [Z]. Item 7.5 of the Provisional Agenda， 38 C/31 17 August 2015.

[5][8][11][13][15][16][20][23][24][25][27][29] UNESCO. Recommendation Learning on Adult and Education [Z]. （2015-11）[2016-07-01]. http：//portal.unesco.org/en/ev.php-URL_ID=49354&URL;_DO=DO_TOPIC&URL;_SECTION=201.html.

[10]联合国教科文组织.利用成人学习和教育的力量与潜力走向美好未来（贝伦行动框架）[J].中国成人教育，2010（6）：7- 10.

[17][24]顾明远，石中英，主编. 国家中长期教育规划和发展规划纲要（2010-2020年）解读[M].北京：北京师范大学出版社，2010：178-179.184.

[18][21][26][28][30]《教育规划纲要》工作小组办公室.教育规划纲要学习辅导百问[M].北京：教育科学出版社，2010：28.

[19]何强.成人教育改革对我国学习型社会构建的启示——基于《贝伦行动框架》的思考[J].成人教育，2012（9）：1-2.

[22]王茹花，李瑾瑜，胡勇.从《全球成人学习与教育报告》论我国成人教育的问题与趋势[J].湖北函授大学学报，2012（9）：1-2.