《不动产登记暂行条例》对上海房地产交易登记之影响

文/阮骏麒

《不动产登记暂行条例》对上海房地产交易登记之影响

文/阮骏麒

2014年11月24日国务院颁布了《不动产登记暂行条例》（以下简称“《暂行条例》”），该《暂行条例》明确国家实行不动产统一登记制度，整合房屋、土地、草原、林地等部门的登记职责，统一由不动产登记机构负责，依法将不动产权利归属和其他法定事项记载于不动产登记簿中。2016年1月1日，国土资源部颁布了《不动产登记暂行条例实施细则》（以下简称“《实施细则》”），是对《暂行条例》中关于不动产登记类型、登记机构、登记业务规范的进一步细化，以便进一步开展全国统一的不动产登记工作。

一、上海市的房地产交易与登记工作的历史回顾

1995年，随着全国房地产市场发展和《城市房地产管理法》的实施，上海市第十届人民代表大会常务委员会第二十三次会议审议并通过了第一版《上海市房地产登记条例》，在全国各省市中率先明确实行房地合一、交易与登记一体化的房地产交易、登记制度。该登记制度统一了房地产权证书，对可登记的权利、登记机构、登记种类、登记程序等各项登记规范也作了比较完整的规定。

1997年2月，为方便百姓办事，进一步推动房地产市场健康快速发展，经上海市、区编办部门批准，将上海市各区县房地产交易管理所和房地产登记处工作职能整合，实行合署办公，并在市和各区县分别设立房地产交易中心。整合后的房地产交易中心由原来分散设立的交易审核、登记审核职能合并而成，实现了一体化审核，两项职能相互融合，实行“一个交易大厅服务，一个窗口受理”的一岗双责工作模式。近年来，随着市场上新建商品房、各类保障性住房和二手房交易的大幅攀升，合并后的房地产交易中心交易登记受理量每年大幅度增长，2010年后更是达到了每年超过100万件的工作量，且呈逐年递增的趋势。多年的实践也再次证明了上海市“一站式，一岗双责”的服务模式，符合上海房地产交易量特别巨大、交易情况特别复杂的特性，并有效地防范了房地产交易中的风险，符合特大型城市房地产市场发展的需要。

二、国家对不动产交易与登记的规定

2007年颁布施行的《物权法》第十条明确规定了“国家对不动产实行统一登记制度”。2013年12月，中编办发出《关于整合不动产登记职责的通知》，确定住房城乡建设部的职责是：“负责制定房屋交易政策、规章制度并监督执行，指导监督房屋产权管理等工作；协同国土资源部指导房屋登记工作；负责建设个人住房信息系统。”

2014年11月，国务院公布《不动产登记暂行条例》，其中第二十四条规定：“不动产登记有关信息与住房城乡建设、农业、林业、海洋等部门审批信息、交易信息等应当实时互通共享。不动产登记机构能够通过实时互通共享取得的信息，不得要求不动产登记申请人重复提交。”2015年7月，国土部、住建部联合发布《关于做好不动产统一登记与房屋交易管理衔接的指导意见》（国土资发〔2015〕90号）（以下简称《指导意见》），要求：“各级房产管理部门要强化房屋转让、抵押、租赁、面积管理、房屋交易档案、房屋中介、个人住房信息系统建设等工作，特别是要做好商品房预售许可、房屋买卖合同网签备案、房屋交易资金监管、楼盘表的建立、购房资格审核、房源验核、存量房与政策性住房上市交易管理，以及房屋抵押政策制定及监督执行等交易监管具体工作，实现关联业务有序衔接。”2015年9月，住建部印发《房屋交易与产权管理工作导则》（建办房〔2015〕45号）（以下简称《工作导则》），突出以楼盘表为基础的数据组织和管理模式，将商品房销售、存量房转让、房屋抵押三类房地产交易信息在审核后提供给不动产登记机构，并要求加强房屋面积管理、档案管理和信息平台建设，推进房屋交易和产权管理规范化。

三、《暂行条例》实施后对上海房地产交易登记的影响

上海自1996年起，为进一步降低房地产交易成本，简化房地产登记手续，建立并实行了房地合一、交易登记合一的房地产管理体制。由上海市住建委（原市住房保障和房屋管理局）委托下辖的房地产交易中心与房地产登记处组织实施。2014年颁布的《暂行条例》打破了上海原有的房地产交易和登记一体化工作模式，原来的“你中有我，我中有你”的工作关系被肢解，分开后全市房地产交易中心工作人员、工作模式、工作流程也需重新定位和梳理。《暂行条例》实施后对上海房地产交易登记的影响如下。

1.交易与登记的分离，将原有房地产交易中心及工作人员的工作职责重新定位，交易与登记的受理与审核不再采用并联模式，而变成了串联模式。因此，在交易与登记职能尚未完全精准梳理和准确切分的状况下，部门与部门之间的衔接必然存在漏洞，容易发生相互推诿的情况。

2.交易与登记的分离，导致上海已经形成近20年的房地产交易习惯被打破，市场须重新再造交易流程，新的房地产交易流程及交易时间将有所延长。交易与登记分属两个行政管理部门（房地产交易属房管部门，房地产登记属规划土地部门），原有的房地产交易与登记变成了两个相互独立的行为，即在房地产交易审核的基础上再申请办理不动产登记。上海原有的房地产交易登记自受理之日起20日完成审核，而交易与登记分离后，因部门之间工作流程的增加，受理与审核的时间也势必超过20日，为此对社会影响较大，且不利于房地产市场的健康、稳定发展。

3.交易和登记的分离，不利于城市房屋行政管理的开展。作为特大型城市，上海在不动产登记方面有着区别于一般省和自治区的特殊性，耕地、林地、草原资源较少，城市的不动产登记以房屋登记为主。本市近年来每年房地产登记均超过100万件，其中纯土地登记为2000件。而房屋行政管理中的限购政策、二套房贷款政策、破坏房屋承重结构和违法搭建、小区物业管理及维修资金缴费、保障性住房管理、房屋征收管理及房地产市场交易分析等，都与房屋登记工作密不可分，不动产登记归属于规划土地部门后，开展房屋行政管理的房管部门需与不动产登记部门进一步加强数据共享及工作联系，以便于城市房屋行政管理工作的顺利开展。

四、外省市工作经验之借鉴

2015年11月，山东省为贯彻落实《暂行条例》、《指导意见》和《工作导则》的相关内容，按照“履行市场监管职责，保障房屋交易安全，提升产权管理效率，有利登记机构整合，方便企业群众办事”的原则，明确了以下四项内容。

第一，明确房屋交易和产权管理职责，包括对房屋转让、抵押、租赁等交易活动以及房屋面积、价格、产权档案的管理。具体包括了楼盘表管理、新建商品房销售管理、存量房转让管理、房屋抵押管理、房屋租赁管理、房屋面积管理、房屋交易与产权档案管理、房屋交易与产权管理信息平台建设、房屋交易与产权服务窗口建设、政策性住房产权与上市交易管理、其他房屋交易与产权管理工作等11项。

第二，优化房屋交易和产权管理业务流程。确定了申请、受理、审核、确认四道程序。在房屋管理部门交易审核确认后，出具初始、转让、抵押三类《房屋交易和产权确认书》，既是对房屋交易和产权管理结果的书证，也是办理房屋登记的依据和凭证。以《房屋交易和产权确认书》为依据进行后续的不动产登簿和发证。

第三，切实加强房屋面积管理。建立房产测绘机构及人员信用档案管理制度，全面推进房产预测绘工作。对未进行房产预、实测绘并形成测绘成果报告的，不予办理后续相关备案手续。

第四，建立档案管理及信息系统。通过加强对房屋交易档案的管理，确保档案资料的完整性，在不动产登记经办机构组建后，按照“急用先行”的原则为其提供相关登记资料。同时建设和完善个人住房信息系统，与不动产登记信息平台对接融合，实现所需相关信息实时互通共享，互相认可并充分利用对方已审核认可且能共享的资料和信息，确保连续、安全、便捷地办理相关业务。

五、《暂行条例》实施后对上海房地产交易登记之建议

根据住建部与国土部联合发文的《指导意见》和住建部的《工作导则》要求，在推进不动产统一登记的工作中，一方面要加强房屋交易管理，另一方面在保证交易与登记安全便民的基础上，各地区梳理再造工作流程，实现信息互通共享。上海的房地产交易与登记整体运作的模式经历了20年来多次楼市政策调整和海量交易量的考验，其交易登记模式已经得到广大企业与群众的认同，并已形成交易习惯，符合安全便民的原则。不动产统一登记后，笔者认为交易与登记的分离，不是简单地从整体中抽出一部分，而是对两项工作内容进行重新塑造，即对房地产交易与不动产登记的工作内涵及流程进行重新塑造，并将两者有序衔接，以形成符合国家政策、满足本市房地产交易登记需求的新工作模式。结合自身工作经验，笔者提出如下设想。

1.梳理工作职能，明确工作职责。根据国家及本市房地产交易与登记的相关规定，梳理房屋交易管理部门与不动产登记部门的工作职责，建立并完善工作制度与工作体系。在此基础上，两者之间相互整合，加强联系，以“房屋交易安全与不动产登记记载准确”为原则，为群众办事提供便利。

2.以“一个服务场所基本不变、一个对外窗口基本不变、服务和承诺基本不变、业务流程基本不变”为原则，开展本市房地产交易与不动产登记的整合工作。可吸收自贸区行政办事窗口的工作经验，开设综合窗口，即百姓通过一个窗口申请房地产交易与不动产登记审核，提交一份申请材料。窗口受理可通过电子数据扫描的方式，将材料电子化，以便于后续不同行政管理部门之间的使用，减少纸质档案的流转，提高工作效率。

3.开展房地产交易与不动产登记部门之间的内部流程再造，减少不动产统一登记工作给本市房地产交易市场可能带来的较大社会影响。可借鉴山东省的工作经验，以内部交易审核确认书的形式作为衔接，同时结合上海已经成熟的信息化工作模式，采用大数据信息系统，开展电子数据交换，实现各部门之间的信息共享、数据互通。电子化的审批一方面有利于提高行政效率，方便群众办事，另一方面也能保障交易安全，避免串联申请中产生虚假材料。

国家《暂行条例》的实施给上海房地产交易与不动产登记提出了新的课题，但笔者认为，只要以“明晰权责、模式创新、流程再造、高效便民”为原则，上海必然会创建出一条符合上海房地产交易与不动产登记市场发展要求的新路。

（作者单位： 上海市房地产交易中心）