新制度主义视角下高职招生考试制度的问题及改进

郭静

摘 要：高职招生考试制度改革已初步建立起多样化的技能人才招生方式，对于推动现代职业教育体系建设产生了一定的积极成效。然而我国高职招生考试制度仍缺乏良好的运行环境，不但制度本身设计不完善，还存在配套制度不健全、与非正式制度起冲突等多重困境。优化高职招生考试制度，需要加强顶层设计，构建科学合理的制度组织结构；完善配套制度，优化高职招生考试制度供给；加强非正式制度建设，实现正式制度与非正式制度的融合。

关键词：高等职业教育；招生制度；考试制度；配套制度；非正式制度

高职招生考试制度改革是遵循高等职业教育人才选拔和培养规律，实行分类考试、综合评价、多元录取的考试招生模式改革的有效探索。《教育部关于积极推进高等职业教育考试招生制度改革的指导意见》颁布以来，高职考试招生制度改革已初步建立起多样化的技能人才招生方式，对于推动现代职业教育体系建设产生了一定的积极成效。但是，高职考试招生制度尚未形成良好的制度运行环境，仍然存在一些制度性缺陷。本文通过对全国29个省（市、自治区）的110所高职院校的中层干部进行调研①，就高职招生考试制度改革问题展开讨论，并提出改进建议。

一、 高职招生考试制度改革面临的制度困境

当前高职招生考试制度改革缺乏良好的制度运行环境，既存在制度设计的不完善问题，又缺乏健全的配套制度供给和非正式制度予以改革支撑。

（一）制度设计不完善：技能考试作为分类选拔人才的工具有效性不足

高职招生制度改革是由制度非均衡引起的高职考试招生制度变迁。所谓制度非均衡，“就是人们对现存制度的不满意或不满足、意欲改变而又尚未改变的状态”[1]。现代教育研究表明，具有不同智能类型和智力结构的人，对知识的掌握具有不同的指向性。形象思维强的人能较快地获得基于“技能”或“行动”方面经验型和策略型的隐性知识，而对陈述性的显性知识相对排斥，因此，形象思维能力强的人一般说来更适合接受高等职业教育。[2]由此可见，职业教育作为区别于普通教育的一种教育类型，具有独立的受众群体，然而长期以来我国却缺乏与此相适应的独立的招生考试制度。鉴于原有招生考试制度的“供给”已经陈旧落后，无法满足新的现实需求，因此人们对旧有制度产生不满，导致高职招生考试制度处于一种非均衡状态，从而推动了高职招生考试制度的变迁。高职招生考试制度变迁的目的是对人才实行分类选拔、分类培养，通过增加技能考试，将具有较好技能基础和适宜读职业教育的人才选拔出来。也就是说，技能考试成为高职招生考试制度的一个非常重要的人才分类选拔工具。

然而，两年来的实践发现，高职招生考试制度实施与改革的设计初衷产生了很大背离，技能考试作为选拔技术技能预备人才的工具有效性不足。主要问题在于，招生对象普遍缺乏必要的专业基础知识，导致技能考试无法进行有效考核。首先，普通高中是当前高职院校生源的主要来源，面对这些大多“零技能”的普通高中生源而言，技能考试只能考察出学生对某行业或职业的一种倾向性爱好，这对于该学生是否真正适宜在该专业发展并没有实质性作用。其次，当前技能考试中对于技能的考核形式也无法测试出学生的实际技能水平。调查显示，当前技能考试主要存在三种形式，一是以试卷形式测试理论技能，二是进行最为基础的技能操作，三是以普通面试替代专业综合素质测试，通过提问、才艺表演、作品展示等方式测试考生的专业通用能力。这些形式都难以测试出学生在高职教育专业学习中的能力素质匹配度。

（二）制度供给不足：配套制度不健全制约高职招生考试制度效能的发挥

任何新制度的创立或者一项制度要发挥作用必须获得互补性制度的协调与配合，否则便会产生“制度供给不足”，即制度的供给不能满足人们对新制度的需求从而导致制度真空的存在或低效制度不能被替代。[3]当前，高职招生考试制度改革配套制度不健全，已经出现严重的制度供给不足，阻碍制度改革效能的发挥，无法达到帕累托最优。主要表现为四个方面。

一是职业资格证书制度和就业准入制度尚未大范围实施。高职招生考试制度是科学选拔技术技能预备人才的手段，职业资格证书制度和就业准入制度是确保技术技能人才的社会地位、提升职业教育吸引力的根本保证。因此，高职招生考试制度是标，职业资格证书制度和就业准入制度是本。只有在职业资格证书和就业准入制度得到很好落实，学生都愿意报考高职院校的前提下，高职招生考试制度的分类选拔效能才能有效发挥，否则只能成为“无米之炊”。

二是基础教育的课程结构和评价方式不足以支撑高职招生考试制度的实施。当前，基础教育阶段对技能教育严重弱化，导致高中毕业生在报考时不具备自主选择高职院校和专业的能力。同时，高中阶段教育对学生的评价标准单一，学生综合素质评价体系不健全，也制约了单独招生、综合评价招生等多种招生方式的有效实施。

三是经费保障机制不健全。分类招生考试制度改革显著增加了学校的招生成本，以自主招生考试为例，存在命题、试卷印制、组织监考、面试、阅卷、评分、录取等各个环节，在技能考试中还需要大量的仪器、设备、场地……，需要耗费大量的人力和物力[4]，考试成本很高，但招考学校却没有获得专门的招考经费支持。

四是招生考试的监管机制不健全，高职考试的严肃性和公平性受质疑。由于制度执行中的监督管理不到位，导致高职招生考试存在多重乱象：部分高职院校不择手段抢生源，从根本上破坏了招生秩序；在自主招生、对口单招、综合评价招生等招生考试方式中，出现投机行为；在“3+2”中高职贯通招生办法中，转段考试流于形式，选拔性失效，如此等等，高职招生考试的严肃性和公平性已经受到很大程度的破坏，冲击了社会公信力。

（三）非正式制度起冲突：文化传统和思想观念成为制约改革的重要因素

非正式制度和正式制度是制度建设中不可分割的两个方面。正式制度是指政府或组织以某种明确形式确定下来的具有强制执行力的行为规范，而非正式制度是指人们在社会交往过程中逐步形成并得到广泛认可的不成文的行为准则，如价值信念、伦理规范、道德观念、风俗习惯等。参与教育活动的人们总是既受到正式制度的影响，同时也受到各种非正式制度的影响。教育改革之所以产生各种制度阻力，很多是由正式制度与非正式制度之间的相互冲突所导致的。[5]高职招生考试制度的正式制度与非正式制度的相互冲突，成为其改革过程中面临的主要制度困境之一。第一，重普轻职的文化传统使得职业教育并未获得作为一种教育类型的应有地位，只有报考普通高校无望的学生才会报考职业院校。尤其在当前生源不足的背景下，多元化的招生考试方式只能望洋兴叹。第二，唯高考独重的思想观念制约高职招考方式多元化改革。高考的严肃性与公平公正一直为社会所公认，尽管高职招生考试制度改革创设了多元化的招考方式，但从目前的反响看，除普招外的其他方式并未被社会广泛接受。对高职院校而言，普招录取分数相对较高的学校对其他招录方式兴趣不浓，录取分数较低的学校，担心诸如注册入学等毫无选拔机制的招考方式会带来学校生源的不可控，而且会降低学校声誉，因此，学校并不愿意对其他方式进行过多尝试和探索。对社会公众而言，对于除高考外的其他招生考试制度还存在许多偏见，没有形成正确的认识。大部分学生和学生家长仍然认为“只有参加高考后被录取，才是真正上大学”，而且“便宜没好货”的心理也导致学生宁愿参加考试也不愿通过注册入学等形式就读高职院校。由此可见，对于高职招生考试制度而言，现有的文化传统和思想观念都成为改革的根本性制约因素。

二、 高职招生考试制度优化的路径选择

针对上述高职招生考试制度改革中面临的制度困境，可从制度设计本身、配套制度建设和非正式制度融合三个方面进行制度优化的路径探讨。

（一）加强顶层设计，构建科学合理的制度组织结构

构建科学合理的内在组织结构是制度建设的根本。高职招生考试制度改革，关键在于分类选拔人才工具的有效性和多元招考方式推进的科学化。

1.完善技能考试内容和形式，建立分类选拔人才的有效工具和途径

“科学”与“公平”是招生考试制度改革最重要的价值标尺，这决定了必须要提升技能考试的专业化程度，增强“技能考试”作为分类选拔人才工具的科学性和可操作性。为此，应邀请行业、企业、职业院校等多方面人员，针对不同专业或专业大类的性质、特点及未来对应职业岗位的能力要求，对该专业或专业大类应具备的重要素质和能力的等级及权重进行量化，形成具体的、可测量的职业技能考核或职业适应性测试方案，强调考生的“文化素质够用，职业技能或职业适应性强”[6]，使得技能考核既具有较高的信度和效度，又具有合适的难度和区分度，既体现基础性，又具有分类选拔性。

2.以专业大类对接招生考试方式，推动招考方式差别化改革

不同的专业具有不同的人才培养特点、需求和模式，因此，招生考试方式的多元化应顺应技术技能人才成长规律，与专业大类紧密对接。调研发现，理工类专业最适合的招生形式依次为技能高考、对口升学、单独招生、中高职贯通；文经管类专业最适合的招生形式依次为技能高考、单独招生、对口升学、综合评价；艺术类专业最适合的招生形式依次为对口升学、单独招生、技能高考、中高职贯通；医护类专业最适合的招生形式依次为技能高考、中高职贯通、单独招生、对口升学；教育类专业最适合的招生形式依次为技能高考、单独招生、中高职贯通、对口升学。

鉴于社会对不同招考方式的接受度和不同招考方式取得的实际效果差异，建议实行招考方式差别化推进策略。一是适度放开单独招生，扩大可以开展单独招生的学校类型和数量。二是进一步提高高职院校招收三校生（中职、中专和技校）的比例。三是在师范和护理专业增加中高职贯通培养的招生数量。四是加大技能拔尖人才免试入学比例，有限放开高职院校招收有实际工作经验者的人数。五是稳步慎重推进注册入学的改革步伐。

（二）完善配套制度，优化高职招生考试制度供给

高职招生考试制度改革不仅依赖于内在体制的科学构建，还必须以整体性和全局性的战略眼光对与其相互关联的制度安排与制度环境进行同步改革与创新，形成系统完备、运行有效的制度体系。

1.加强部门沟通协作，全面推行职业资格证书和就业准入制度

全面推进职业资格证书制度和落实就业准入制度是增强职业教育吸引力、扩大职业教育生源的重要制度。当前我国社会蕴藏着接受职业教育和职业培训的庞大的潜在需求，严格落实就业准入制度并积极推行职业资格证书制度，正是将庞大的职业教育潜在需求转化为现实需求的根本动力，是推动职业教育快速发展的有力杠杆。为此，必须全面推行并严格执行就业准入制度和职业资格证书制度。建议将就业准入制度纳入立法程序，促进就业准入制度的法制化和规范化。加强有关部门之间的沟通、配合与协作，由人社部、教育部、工商总局等部门共同设立国家职业资格证书指导委员会，制定和完善覆盖操作人员、技术人员、专业人员和管理人员各类职业的职业资格标准，克服当前“证出多门”、“管理混乱”、“资格证书含金量低”等问题，形成宏观指导协调机制，全面提高职业资格证书的社会认可程度。同时，加大对就业准入制度和职业资格证书制度的监督检查力度，对违反规定、随意招录未获得职业资格证书人员的用人单位责令整改并给予处罚，从严格执行层面将就业准入制度落到实处，保证基于职业资格的人才使用规范有序，从体制上增强社会报考职业教育的吸引力。

2.完善基础教育课程结构，健全多元评价制度

高考招生考试制度改革的总体目标要求是形成分类考试、综合评价、多元录取的招生考试模式，但是，当前基础教育“单轨制”课程设置与分类考试的“双轨制”招生考试制度不匹配，存在功能性缺失。因此，基础教育应在课程的设置与安排、年度学业水平考试的组织、学生成长档案的建设和综合素质评价的内容和程序等方面进行配套改革，完善高职招生考试制度体系的互补性制度。第一，在基础教育阶段开设劳动技术、通用技术类课程，并纳入高中学业水平考试科目。学生在报考高等职业院校时，可根据报考院校要求和自身特长，自主选择是否将技术课程作为考试科目。第二，开设高中生涯发展课程，加强学生职业生涯规划指导。高中学生职业生涯发展课程的基本导向应包括两个方面，一是让学生明确自身发展兴趣、潜能，在选择学习中找到潜能匹配的专门领域，二是形成比较理性的阶段合适专业或职业发展取向选择，对未来专业或职业匹配的集群有初步的分析，以使学生形成良好的自我认识与规划未来的能力[7]，减少报考的盲目性。第三，建立科学合理的多维度人才评价体系。学生评价体系的建立要体现学生的不同个性、特长和发展潜质，改变唯分数论的评价模式，注重学习与社会实践相结合，深化责任感、创新精神和实践能力；注重从知识本位向能力本位转型，引导基础教育更加关注对学生因材施教以及学习兴趣和特长的培养，提供学生更好地适应多样化社会发展的选择性。以此通过评价标准多元化推动录取方式多元化，使高职院校能够真正招录到个性特质和潜能符合学校办学定位和培养目标的学生。

3.取消高校招生录取批次，改进唯学历社会用人制度

高职院校绝大多数处在专科层次，而专科院校录取一直被排在本科之后，这在客观上加剧了高等职业教育是“次等”教育的看法，因此，必须尽快改进投档录取模式，取消高校招生录取批次，以“专业志愿优先”为核心推进并完善平行志愿投档。其主要内涵为，淡化人为划分招生录取批次，学生自主选择报考专业，不受招生录取批次限制，从而使学生更有机会进入自己喜欢和有特长的专业学习；在录取方式上则实行一档多投，让学校与学生有多次双向选择的机会。[8]

当前还有很多国有企业、事业单位、国家机关（公务员招录）在招聘时将学历层次作为准入门槛，导致许多热衷于职业教育的学生即使对某类专业、某所高职学校感兴趣，在报考学校时也只能忍痛割爱，选择一所本科院校。为此，必须打破现行的唯学历用人制度壁垒，党政机关、事业单位和各类社会用人单位在招录考试、岗位安排、薪酬确定等方面要进行科学考量，对高职院校毕业生和普通高校毕业生做到一视同仁，树立良好的用人导向。

4.确保信息公开透明，严格执行监督管理制度

建立信息公开透明制度和严格的监督管理制度，是整治高职招生乱象、维护考试公信力的重要举措。一是深入实施招生“阳光工程”，健全分级负责、规范有效的信息公开制度，从招生专业及名额、考试科目及要求、录取标准、录取程序、录取结果等招生录取的全过程都要及时向社会公开，接受考生、学校和社会的监督，避免招生考试中的投机行为。二是建议省级招生办公室在单独招生和推荐免试招生过程中，统一开发建立报名平台，使高职院校的招生信息和报考学生的志愿情况全部公开透明，避免由于“一生多报”及学校之间信息不对称而引起的争抢生源矛盾。三是进一步健全转段考试的程序和内容，构建科学、规范、严密的考试体系。四是建立责任追究制度，对于违法违规行为，要严格追究当事人及相关人员责任，加大违规查处力度，维护招生考试制度公信力。

（三）加强非正式制度建设，实现非正式制度与正式制度的融合

新制度主义认为，在人类行为的规则约束体系中，尽管正式制度构成了基本结构，但主导我们日常生活的行为规则很大一部分是由非正式制度而不是正式制度所决定的。[9]因此，优化高职招生改革的社会环境，形成与之相呼应的非正式制度，实现正式制度与非正式制度的良性互动与融合，是高职招生考试制度改革成功的必备要素。

1.积极培育“崇尚技能、重视职教”的良好社会环境

培育“崇尚技能、重视职教”的良好社会环境是推动高职招生考试制度改革、建设现代职业教育体系的社会心理基础。首先，各级政府必须转变观念，切实将发展职业教育纳入经济和社会发展总体规划，以实际行动引导社会大众崇尚技能、重视职教，建立正确的成才观。其次，充分发挥新闻媒体的宣传导向作用，通过报刊、电台、电视台、互联网等现代传媒大力宣传技术技能人才的成就与社会地位，弘扬劳动光荣、技能宝贵、创造伟大的时代风尚，营造人人皆可成才、人人尽展其才的社会氛围。

2.加强对高职招生考试制度改革的宣传和指导

第一，国家层面要通过多种渠道加大对高职招生考试制度改革的宣传和指导，使考生及家长清楚了解招考制度改革的背景、内容和意义，避免由于国家层面缺乏对改革方案的系统解读而引发社会民众的错误理解，尽可能凝聚社会共识。同时，切实发挥好知名人士影响力的辐射作用和舆论导向作用，实事求是地宣传高职招生考试制度改革的复杂性和艰巨性，引导公众对高考招生制度改革形成理性的认识和合理的期盼，把握改革主动权。[10]第二，高职院校层面要积极打造优质的招生考试信息发布与管理平台，运用社会主流媒体、学校媒体、校友会等多方面资源，向社会发布招考政策信息，做好学校招生宣传工作，使学生能够根据兴趣和专长选择适切的学校和专业。

3.建立信息沟通与对话协商机制，拓宽利益表达渠道

高职招生考试制度涉及多方面利益主体，制度改革要取得社会共识，必须兼顾不同利益主体的多元化利益诉求，因此，建立信息沟通与对话协商机制，拓宽利益表达渠道，对于化解高职招生考试制度中正式制度与非正式制度的冲突具有重要作用。各级教育行政部门要充分重视各方利益主体的参与，加强与他们之间的信息沟通和意见交流。一方面，建立信息沟通与对话协商平台，使社会民众对于高职招生考试制度改革的看法、困惑和疑虑可以在平台上自由表达、咨询，开展交流与讨论；另一方面，建立舆情预警和监测研判机制，尤其密切关注高职招生考试期间发生的突发事件，动态监测、搜集舆情信息，做好信息的沟通和舆论的疏导工作。

注释：

①本次调研对象是2015年7月在国家教育行政学院研修的第45期高校中青年干部培训班全体学员。采用问卷、访谈和小组深入研讨相结合的调研方式进行。

参考文献：

[1]袁庆明.新制度经济学教程[M].北京：中国发展出版社，2011：357.

[2][4]丁建洪.高职院校自主招生：问题与策略——基于浙江省高职院校的现状调查[J].教育发展研究，2012（19）：10.

[3]国彦兵.新制度经济学[M].上海：立信会计出版社，2006：53.

[5]贾建国.我国城乡教师流动制度创建的制度阻力探析[J].教育科学，2009（5）：35.

[6]练玉春.招生改革：高职如何应对？[N].光明日报，2014-12-23（14）.

[7]刘茂祥.新招考制度视野下高中生涯发展课程建构与评价导向[J].上海教育，2015（2）：18.

[8]谈松华.以考试招生制度改革为契机，释放基础教育的创新活力[J].中国教育学刊，2015（2）：12.

[9]李光宇.论正式制度与非正式制度的差异与链接[J].法制与社会发展，2009（3）：149.

[10]钟秉林.高考招生制度改革的趋势和路径[EB/OL].http：//www.rmzxb.com.cn/rwsh/jjd/2014/05/21/327808.shtml，2014-05-21.