中国推行延迟退休年龄政策的限制性因素分析及对策

陈筱慧

中国推行延迟退休年龄政策的限制性因素分析及对策

陈筱慧

随着十八届三中全会提出了“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，我国研究和推行延迟退休年龄政策提上了日程。目前，中国推行延迟退休年龄政策有三个方面的限制性因素：有关劳动群体状况限制性因素、“家庭式”生活方式限制性因素和社会保障体系不健全限制性因素，因此必须要等到合适的时机以及成熟的条件才能够推行实施：根据人口结构比例和就业供求关系来决定推行延迟退休年龄政策的具体时间；完善我国的社会保障制度；根据实际情况制定有弹性的延迟退休年龄政策。只有这样才能够保障政策合乎民意和符合国情，才有可能造福于民。

延迟退休年龄；限制性因素；对策

2013年11月12日中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中明确提出了“研究制定渐进式延迟退休年龄政策”，这意味着我国研究和推行延迟退休年龄政策已经提上了日程。尽管有关延迟退休年龄政策推行的呼声日益高涨，但与此同时，反对之声也日益高涨。十八大三中全会以后，“延迟退休年龄”或者“延迟领取退休金年龄”又成了舆论风暴的中心。近两年来，对于“延退”或“延领”，公众早就明确表明了反对的态度。媒体调查的结果，基本上反方要占70-90%。严谨地说仅仅通过媒体调查的结果不能充分说明反映人民群众对推行延迟退休年龄政策的实际看法，但也确实反映了相当人民群众对推行延迟退休年龄政策的极大担心。就我国目前的国情而言，推行延迟退休年龄政策仍然面临着巨大的问题，但从长远来看，推行延迟退休年龄政策也是大势所趋，因此，我国必须妥善处理好所存在的问题，才能顺理成章地推行这一政策。

一、中国推行延迟退休年龄政策的限制性因素

中国的人口政策发展到了需要调整和改革的阶段，社会保障体系发展还需大力向前推进。但是，目前中国推行延迟退休年龄政策存在着以下三个方面的限制性因素。

（一）有关劳动群体状况限制性因素

1.就业问题。大学毕业生就业问题日趋严重、农村富余劳动力向大中型城市大规模转移引起了十分明显的就业聚集效应、失业人员再就业普遍困难导致了城镇失业人数呈现增长趋势，失业率持续上升。在中国社会，年轻一代的生存发展状况直接影响和作用到中老年一代的生活质量。因此，面对这样一个国情，中国需要放在第一位的是就业问题，而不是老龄化。就业问题最首要的问题是解决最初就业问题，所能提供出来就业岗位的数量直接关系着我国的就业率。在没有解决中国就业的总量压力和结构性矛盾之前，推行延迟退休年龄政策直接导致了一批劳动者延迟了其就业年限并使其所占据的工作岗位得不到释放，最终影响了基本岗位的就业状况，从而增加了中国就业的严重性。

2.阶层结构问题。蓝领在中国，很长时间都是由“农民工”这个概念替代。比起白领族，蓝领族大多数属于繁重体力劳动者且所面对的职业伤害和风险是非常高的。因此延迟退休年龄对他们而言是难以承受的，所以其更加渴望早日退休以颐养天年。因白领族主要为脑力劳动者，获得的薪水、福利和权力地位都普遍偏高，所以其为了实现更高的社会价值愿意延迟退休年龄。相对而言，白领职员可能比较容易接受延迟退休；但蓝领工人却难以接受。中国是典型的发展中国家，与欧美发达国家的阶层结构不一样，欧美社会主要以中产阶级为主、以白领为主，而中国的阶层结构却正好相反，以蓝领为主，而白领为辅。因此在中国没有任何准备的前提下贸然推行延迟退休年龄的政策必定会损害广大工人阶级利益，引起其强烈反对，影响社会的和谐和安定。

（二）“家庭式”生活方式限制性因素

20世纪70年代以来，严格的一胎制计划生育政策的实行改变了中国传统的“家族式”生活方式，转而改变为“家庭式”的生活方式。中国的法定退休年龄已经沿用了60多年，其不仅深深地影响着而且已经与中国人的生活方式融为一体，也是对人生做出安排时必须考虑的最重要因素之一。从中国人的生活模式和行为上表现为以下几个方面：在中国公共服务很不完善以及女性青年普遍参与工作的前提下，现在年轻夫妇生育计划中，父母何时退休是一个必要考虑条件，因为50岁退休的女性老人能够帮忙照看新生幼儿。同时，对于家中老龄老人的护理照料，目前大多也是依靠家中刚退休的老人来承担。因为这些“低龄老人”特别是女性“低龄老人”才五十多岁，他们完全有精力和能力来胜任这些家庭重任，从而使得一个家庭能够得到代际互助，保证一个家庭的延续性，维护中国社会生活的平衡和秩序。如果推行年龄政策，把退休年龄推迟到65岁甚至更迟，在计划生育一胎政策实行多年的中国，照顾新生幼儿和高龄老人的家庭重任将无人能够承担，那么必将打破中国社会这种已经固若金汤的“家庭式”生活方式，引起社会的震动。

（三）社会保障体系不健全限制性因素

1.双轨制影响养老保险制度的可持续发展。我国存在着特殊的养老金双轨制，公务员和部分享受公务员待遇的劳动者不仅不需要在退休前缴纳养老金，而且在退休后领取的养老金也远远高于同一地区同一收入的企业退休人员。相关研究指出中国的公务员以及事业单位退休人员群体，正是世界上养老金替代率享有水平最高的群体之一，高达百分之八九十。相比之下，我国除此以外的各个群体，状况则不容乐观，甚至跌破了国际警戒线。根据中央财经大学社保系主任褚福灵的测算，2005年企业职工养老金替代率降低到47.94%的水平后，一直处于45%左右的区间。与此同时我国广大农村基础的村民很多都是养老保险没有覆盖到的，这些农民到了养老阶段没有任何收入。这显示了我国养老保险制度所存在的巨大的制度性差距。世界银行组织建议，要维持退休前的生活水平不下降，养老金替代率必需不低于70%，国际劳工组织建议养老金替代率最低标准为55%。而且我国养老金缺口在不断扩大，公务员却不需缴纳养老金。因此，如果在没有解决双轨制问题之前就实施延迟退休政策，对企业职工、农民等群体缺乏公平，同时也使中国的老龄化问题更加严重。

2.养老保险体制不健全。我国现行的养老保险制度由三个不同层次的养老保险组成，即基本养老保险体系、企业补充养老保险体系和个人储蓄型保险体系。但由于我国“三大体系”内容不完善，结构不合理，导致了基本养老保险体系负担过大，而企业补充养老保险体系和个人储蓄型保险体系却又未能真正形成养老保险制度的两大支柱，因此仅仅依靠目前的体制要推行延迟退休年龄政策是远远不足的。由于养老金的领取是按照一定养老金替代率来发放的，因此这部分的劳动者实际退休以后所拿到的养老金相对而言是比较少的，按照中国目前企业职工养老金替代率一直处于45%左右区间的状况，如果没有其他方式可以领取别的类型的养老金，其生活也会过得比较拮据，因此也无法达到中国人传统上的颐养天年的养老状态。再加上中国的医疗保险体系也不完善，看病难、看病贵的现状并没有改变，因此足够的养老金是退休人员所必须具备的。

3.劳动群体社会福利程度不高。中国的带薪假期制度执行力度是很差的。以至于在中国，带薪假期已经成为了企业职工的一项福利政策。劳动者的工作环境和工作方式决定了其是否愿意长期工作下去的决定性因素。基于我国的阶层结构，如此低的带薪假期导致了很多劳动者繁忙地工作，其基本的生活空余时间都被占据着，但中国的相关法律还无法让这些劳动者向企业要回带薪假期。因此在压力极大的工作环境下持续工作了几十年后，都迫切希望能够退休，如果推行延迟退休政策，将会导致这部分劳动者心理和生理压力过大，这将会给社会带来极大隐患。

二、中国解决推行延迟退休年龄政策限制性因素的对策

面对我国所存在的特殊国情和需要解决的一些问题，我们必须结合实际需求来提出解决方案，才能在此基础上逐步地推行延迟退休年龄政策，才能保证政策的合理性和适时性，保证政策的顺利实施。

（一）根据人口结构比例和就业供求关系来决定推行延迟退休年龄政策的具体时间

1.在合适的人口结构比例时推行延迟退休年龄政策。根据全国第六次人口普查结果所绘制的我国人口的金字塔明显显示了底部萎缩，即20岁以下的人群大幅减少，但是我国的老年人群在不断增大。人们已经在预测，到本世纪中叶，我国每不到两个劳动力就要抚养一个老人，中国人口的中位年龄将达45岁以上，也就是说，中国人口的一半将在中年人群以上了，在这样的人口结构变化的趋势下，“人口红利”时代将会消失。在人口红利消失后，如果不延迟退休政策，劳动人口将远远小于非劳动人口，导致代际补偿将无法持续，因此只有推行延迟退休政策才能够维持我国的老龄人口的日常生活。

2.推行延迟退休年龄政策需错开就业高峰时期。中国面临着一般劳动者的就业问题。在没有解决就业的总体性矛盾和就业的结构性矛盾的情况下，中国失业问题仍然很严重。只有通过普遍提升我国民众的教育层次、进行产业结构调整来提高我国的就业率和改善我国的阶层结构，提高我国人民的收入。当前我国延迟退休年龄的主要目的是为了缓解养老基金的支付压力，但是如果因此而对就业造成很大冲击，那未免顾此失彼了。只有在改善了我国面临的制度性失业问题，错开了就业高峰时期之后，才能够推行延迟退休年龄政策。

（二）完善我国的社会保障制度

1.加快养老金制度并轨。公务员养老金制度改革要从现行的单层次非缴费的退休金制度逐步变成缴费制的退休金制度，实现短期内与城镇企业职工基本养老保险中的社会统筹部分对接，在长远目标上与城镇职工基本养老保险、农民基本养老保险并轨，形成全国统一的养老保险制度。这样的改革使公务员的养老金待遇降低，使财政在公务员退休金支付上的负担缩减，降低养老金体系的运行成本，在缓解养老金缺口的同时实现人人公平的养老目标。只有这样才能够给推行延迟退休年龄政策带来一个适宜的环境。

2.完善多层次养老保险体系构建。我国应该推动现代养老保险体系的制度的发展。首先应该尽快实现基本养老保险体系的全覆盖，同时要建立一部专门的养老保险法律来加强企业强制性的执行力度和实施的有效性，以保证补充养老保险体系和个人储蓄型保险体系发展成为人们领取养老金的重要的两个支柱。这就增加了人们退休后的养老金领取数量，同时也增加了多一层的保证，这就增加了推行延迟退休年龄政策的容易程度，因为即使提前退休也能够保证其退休后的生活水平。

3.加强福利保险实施。中国企业职工最为关心的福利问题是带薪假期的实行问题。一项法律制度的出台和实施需要依靠政府的强制推动和执行。在进行休假制度改革的过程中，政府起着提供政策、法律、执行、监督等多方面的支持作用。政府应该进一步完善带薪休假制度，尽快建立相应的配套措施和保障措施，并且应当建立有效的监管机制，人事、劳动等主管部门要切实担当起监管的职责，制定具体的操作计划和可行的操作办法，配备相关的专门机构和人员加强监督和管理。与此同时，赋予劳动者集体诉讼权利，通过工会系统维权和法律诉讼，保障带薪休假权利的落实。通过法律和制度的强制力约束来保证带薪假期制度的实行，从而保障企业职工的休息权利，释放劳动者的工作压力以及激励劳动者继续工作，这将会促进延迟退休年龄政策的推行。

（三）根据实际情况制定弹性的延迟退休年龄政策

1.采用老人老办法，中人中办法和新人新办法，照顾到不同阶段的劳动者的利益。由于中国处于不断发展变化阶段，在过去的几十年中每代的劳动者都会采取不同的政策措施。因此要根据不同年代的人来制定不同的退休政策，防止一刀切。我们应该对“老人”“中人”“新人”退休群体进行明确界定，按照不同群体来实施延迟退休年龄政策。

2.采取男女差别设置退休年龄政策，保障女性劳动者的合法利益。我国之所以要实行男女不同龄的退休政策，是因为这符合社会形势，也体现了对女性权益的关怀。根据全国妇联和国家统计局在2000年展开的全国大型抽样调查，中国男女两性社会地位的总体差距和分层差距仍然存在，主要表现就是女性就业率降低，再就业困难，差异的主要原因在于雇佣女性劳动力要付出额外成本（主要是产假）。随着我国劳动力保护措施的日趋完善，随意解雇工人的成本加大，因此女性工人退休年龄的延迟可能在一定时期内恶化女性的就业状况。当然，我国原来对于女工人的退休年龄的规定确实很低，不过一定要在充分调研论证的基础上确定提高的步伐。由于不同的女性劳动者的需求存在着极大的差异，应该考虑不同性别的实际差异，来确定男女差别退休年龄；应该考虑到不同职业性质之间的差异，来确定退休年龄。

3.实行退休年龄弹性化，在有刚性要求的基础上，给予一定的弹性。因为并不是每一个劳动者都能够按照已经延迟的退休年龄才退休的，因此制定的延迟退休年龄政策必须具有弹性，这如上述所说有两种可能：其一是劳动者可以根据自己的实际情况来决定退休年龄，但领取养老金必须是到了法定的退休年龄才能领取。如果是这种情况下，这部分劳动者在实际退休年龄和法定退休年龄之间没有任何的养老金领取，这将影响到其个人的基本生存问题。其二是劳动者可以根据自己的实际情况来决定退休年龄同时可以领取养老金，但其养老金是按照一定比例发放而不是全额发放的。再如就是上述所说的根据性别和职业的不同来制定相应的延迟退休年龄政策。只有制定出有弹性的延迟退休年龄政策，才能够在中国这样一个人口众多、环境复杂的国家顺利实行，从而缓解养老金缺口的压力，使得养老金能够代际传递下去，也能够顺应民心和保障人民的生活。

三、结语

我国人口众多且地区、行业、城乡之间差别巨大，这使得任何一项公共政策的改革都需要稳步的推进。退休是工业社会每个劳动者都必须面临的重大问题，在科技医术发达的今天，人们的寿命越来越长，延迟退休也会随其而推迟，但必须要等到合适的时机以及成熟的条件才能够推行实施，只有这样才能够保障政策合乎民意和符合国情，从而才是可持续的发展。

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陈筱慧，女，广西北海人，广州大学公共管理学院硕士生，研究方向：公共政策与社会保障。

F241.34

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1008-4428（2016）01-113-03