住房公积金操作风险管理现状及对策

杨成平

摘要：住房公积金行业在我国是一个新兴行业，住房公积金管理操作风险管理还没有引起业界的重视和研究，内部欺诈损失、外部欺诈损失、信息系统损失、资产隐形损失、业务办理不规范败诉等住房公积金管理操作风险事件大量出现，通过原因分析，提出了六项建设性的对策：提高认识，把操作风险管理与业务管理同等重视；统一政策，出台操作风险管理指引；成立机构，公积金管理中心设立操作风险管理机构；重视人才，强化培养与引进操作风险管理人才；强化研究，重视操作风险管理工具的研究；规范流程，铲除操作风险发生的土壤。

关键词：住房公积金 操作风险管理 现状 原因 对策

住房公积金操作风险目前还没有权威定义，参照银行业的定义，操作风险是指由不完善或有问题的内部程序、人员及系统或外部事件所造成损失的风险。该定义不包括策略风险和声誉风险，但包括法律风险。住房公积金操作风险在我国公积金行业中普遍存在，但没有引起足够的重视，也没有对住房公积金操作风险管理进行系统研究，本文试图从住房公积金操作风险管理的现状入手，分析原因，提出相应对策。

一、现状

住房公积金制度自1999年《住房公积金管理条例》颁布以来，在推进住房制度改革，帮助职工家庭解决基本住房需求，解决和改善城镇居民的住房问题的同时，住房公积金管理水平也得到了较快的提升。但在住房公积金管理中，操作风险在各公积金管理中心以不同的类型的事件显现。

（一）内部欺诈损失案件屡破记录

我国住房公积金在内部管理和监督层面上缺乏风险防范以及未建立有效的风险管理考核指标、责任追究机制和未建立健全监督机制，导致公积金对内部的管理失控，内部欺诈案件数额一件比一件惊人。例如，湖南省郴州市住房公积金管理中心原主任李树彪贪污、挪用公积金一案，被称为当时（2004年）的“全国住房公积金第一案”，1999年9月至2004年1月，李树彪利用其职务便利，撇开单位内部的审核、管理环节，与商业银行和其他金融机构恶意串通，作案29次，从银行和其他金融机构非法获取贷款6675.5万元，实际占用6229.1061万元。郴州市中级人民法院一审判决李树彪死刑。2009年，据《中国经营报》报道，北京市住房公积金管理中心朝阳区分中心（下称朝阳分中心）原主任刘毅被检查部门带走，其任职期间先后挪用近9000万元住房公积金。2014年，爆出吉林通化公积金挪用案，案件涉嫌金额惊人，又破历史纪录。

（二）外部欺诈案件常见报端

住房公积金的外部欺诈案件主要发生现在贷款和支取两个领域上。在贷款方面的表现为：申请人冒名贷款或虚构申请人骗取贷款，或贷款后潜逃；申请人明知自己无履行合同的实际能力或担保能力，采取欺骗手段申请贷款的；未将贷款按规定用途使用，任意挥霍致使贷款无法偿还的；为争取不正当利益，改变贷款用途，造成重大经济损失，致使贷款无法偿还的；隐匿贷款去向，贷款到期后拒不偿还的。例如，刘凡等3人利用他人名义冒顶替，使用欺骗手段在北京住房公积金管理中心骗取管理中心借款1376万元。在支取方面表现为：提交虚假材料和授权委托书代替他人支取公积金；伪造退休证、身份证等相关证件，提前支取公积金；虚构建房、大修房屋手续，支取公积金。此类情况一旦发生，追缴公积金存在很大的不确定性。例如，中山首例非法套取住房公积金案15人被公诉，南宁对非法骗提住房公积金行为立案51起 查处48起，安徽宣城判处骗提公积金者有期徒刑……。

（三）信息系统损失事件鲜为人知

由于维护不到位，操作不规范，或雷电短路损毁，使用不规范介质，或人为故意所致，甚至地震等等导致计算机系统失灵和系统漏洞以及系统崩溃，造成系统瘫痪、数据丢失和信息混乱，这给我国的住房公积金带来致命性的打击。

（四）资产隐形损失事件时有发生

住房公积金的资产在资产负债表上分为存款、应收款、国债、委托贷款和逾期贷款等，这些资产显性的损失易被发现，而隐形损失不易发现但时有发生。隐形损失主要表现为资产配置不合理，资产收益率低，在公积金满足住房贷款后，公积金配置存款和国债的年限和种类会影响流动性和收益。有的公积金管理中心没有争取银行存款的上浮政策，未获得或少获得利率上浮区间的利息收益，也造成资产的隐形损失。

（五）业务办理不规范埋下败诉苦果

住房公积金管理中心在日常业务办理应当遵守相关的管理制度和法律原则。在这个过程中，因为业务办理不规范，无法满足或违反法律要求，在法律诉讼案件中时有败诉案件发生，给住房公积金管理中心造成了经济损失，在这些败诉案件中主要有三类：诉讼时效和法定执行时效过期、主体资格不适用、不作为等。第一类是法定时效过期案件败诉，此类案件主要发生在贷款追缴方面，管理中心因为错过法定期间或诉讼时效，导致诉讼无效，丧失追索权，形成损失。逾期贷款的诉讼时效期间为2年，超过2年后进行诉讼就是无效诉讼，只能进行协议协商；保证人承担保证责任的时效是保证期间，一旦超过保证期间，保证人就会免除保证责任；在抵押权存续期满未处置抵押物将导致抵押权的消灭，如果对法定的时效没有进行主张权利，就很容易形成法律风险。第二类为主体资格不适用败诉，有的公积金管理中心在受理贷款、担保和提取公积金时不实行当事人当面进行身份认证和签字的操作办法，当出现法律纠纷时，多会因主体资格问题而败诉；在保证担保实践中，一些管理中心把《担保法》规定不得作为保证人的国家机关、以公益为目的事业单位、社会团体（如学校、幼儿园、医院等）、企业法人的分支机构、职能部门作为保证人，这也会因担保无效而败诉。第三类第为不作为案件败诉，有的管理中心在汇缴，拒绝接受合规贷款申请及破产改制补缴工作中，对少缴、停缴、欠缴的单位没有按规定进行催建，置之不理，放任自流，形成工作中的“不作为”，那么缴存人有权依法要求管理中心承担因行政“不作为”带来的责任和损失。

二、原因

造成以上风险事件的原因是多方面的，归纳起来主要有有六个方面。一是新兴行业，积累操作风险管理经验少，住房公积金制度建立在我国仅有30多年的历史，是一个新兴行业，没有现成的管理经验可借鉴，全国的公积金管理在设区的市成立管委会进行分散管理，各地管理模式还处在全委托银行、半委托银行、自主管理三种模式并存的探讨阶段，操作风险管理积累的经验很少。二是认识误区，把操作风险管理等同于内审、廉政管理，内部审计是指组织内部的一种独立客观的监督和评价活动，它通过审查和评价经营活动及内部控制的适当性、合法性和有效性来促进组织目标的实现；廉政管理是对工作人员在履行其职能时不以权谋私，办事公正廉洁等方面的管理；操作风险管理是指对操作风险从识别到分析乃至采取应对措施等一系列过程的管理。三是机构缺位，没有设置操作风险管理机构，当今住房公积金操作风险管理机构不健全，机构缺失，主要表现在：操作风险管理职责分散，缺乏专门的管理部门；基层分支机构操作风险管理职能缺失。长此以往，这种缺失的操作风险管理机构将严重阻碍我国住房公积金的发展。四是人才匮乏，没有操作风险管理的人才，目前从我国住房公积金风险控制中看出，领导对风险管理人才重视不够，招录、引进、培养、留住风险管理人才的工作措施不得力；五是政策缺失，没有统一的操作风险管理指引，在住房公积金操作管理这一块，没有建立一套正确的统一的操作风险管理政策。如果没有一套统一的操作风险管理指引，那么就会出现各行其是的效果，上级管理部门对下属部门无法进行有效的管理和控制，各单位也没统一的操作风险管理指引可遵循，从而给单位各方面带来操作风险。六是流程失范，创造了风险事件发生的环境，目前，在住房公积金大多数管理中心已实现了流程管理，但在流程管理中隐含了大量的风险事件没有引起足够的重视。

三、对策

通过对目前住房公积金操作风险管理现状的分析，要提高操作风险管理水平，笔者建议应从以下六个方面入手：

（一）提高认识，把操作风险管理与业务管理同等重视

树立操作风险管理理念，全力营造操作风险管理的文化氛围，把科学的操作风险管理理念深入到各级公积金管理部门，植入到公积金管理中心的每一位员工，让上下各级、全部员工形成惯性思维。

（二）统一政策，出台操作风险管理指引

就全国而言，住房和城乡建设部要制定住房公积金操作风险管理指引，通过统一政策出台操作风险管理指引能够更好落实住房公积金的相关规定和做到防范风险。在单位各方面利益得到维护时，不合法的操作管理也将难以隐藏，同时便于更好的业务规范操作。

统一的操作风险管理指引能进一步完善住房公积金内部治理结构，提升操作风险管理能力。住房公积金操作风险管理指引要至少应包括以下基本要素：公积金管理委员会的监督控制、公积金管理中心管理层的职责、操作风险管理架构、操作风险管理政策、方法和程序，住房和城乡建设行政主管部门对操作风险的监管。

（三）成立机构，公积金管理中心设立操作风险管理机构

建立健全操作风险管理机构，各独立机关要在全系统建立风险管理委员会。在综合管理部门、归集部门、支取转移部门、个贷部门、财务部门要明确问责制、承诺机制、考核机制，并完善这些部门的程序、方法和操作风险计量、计提所需资金；完善操作风险管理机构，对重要的岗位、要害环节、敏感的业务风险点明确内控规定；严格授权、授信制度；建立完善事中控制和事后监督机制；建立操作风险信息预警报告制度，构建“人控、制控、机控一条龙”管理体系，从而，杜绝操作风险管理盲区和“断层”。此外，还必须在成立机构的同时保证做到整合操作风险管理资源，构建内控与内审联动、互动机制。

（四）重视人才，强化培养与引进操作风险管理人才

首先建立与行业要求相适应的教育培训体系是培养符合住房公积金操作风险管理人才的基础。我国住房公积金改革进程不断加快也对操作风险管理人才提出了更多的要求，除了熟悉专业的风险管理知识外，还要具有较高的发现评估风险的能力与风险规避缓释管理的技能。因此，国家住房和城乡建设部对外要助推知名大学开设公积金管理专业，专门设置操作风险管理课程；对内要成立住房公积金风险管理研究团队，培训全国公积金操作风险管理人员。

（五）强化研究，重视操作风险管理工具的研究

操作风险管理工具有三大类：RSCA——风险与控制自我评估、KRI——关键风险指标、LDC——损失数据收集。要重视风险与控制自我评估，对自身进行诊断和完善。住房公积金要对单位综合管理、归集个贷、提取转移、财务管理等进行自我观察、分析和判断，对可能出现的风险和采取什么样的相应控制方法进行评估，对不可接受的风险提出流程优化方案。

要重视关键风险指标，预警和应对信息监控。结合归集岗位、个贷岗位、支取转移岗位等流程分析和梳理，设计一系列反映关键操作风险状况的指标并确定预警阀值，定期跟踪监测值和变动情况，确保潜在风险或风险事件及时得到控制。

要重视损失数据收集，收集和整改事情。根据广泛性、重要性、及时性等原则，以2012年事业单位会计制度为最低要求收集损失数据，并对损失数据进行识别、汇总、分析与报告，以改善内部管理。

（六）规范流程，铲除操作风险发生的土壤。

提高流程设计科学性，在流程框架设计时层次要合理，必须设置到标准作业流程层次，从而避免公积金业务操作随意性大、责任不够清晰的现象；在设计流程环节时，关键环节要设置审核、复合环节，有的还要设置审批和内部审计监督环节。

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