皖西北地区农村综合改革助推精准扶贫研究——以界首市刘寨村为例

2016-11-16 01:23:33秦国伟刘利敏卫夏青
安徽行政学院学报 2016年5期
关键词:西北地区安徽省贫困户

秦国伟,刘利敏,卫夏青

(1.安徽省林业厅,安徽 合肥 230001;2.安徽行政学院,安徽 合肥 230059;3.安徽省煤田地质局,安徽 宿州 234000)

●三农焦点

皖西北地区农村综合改革助推精准扶贫研究——以界首市刘寨村为例

秦国伟1,刘利敏2,卫夏青3

(1.安徽省林业厅,安徽 合肥 230001;2.安徽行政学院,安徽 合肥 230059;3.安徽省煤田地质局,安徽 宿州 234000)

农村综合改革是助推精准扶贫的主要引擎和抓手,如何做好它们的有机衔接,建立健全发展新机制仍是需要研究的新课题。文章在总结皖西北地区精准扶贫工作现状的基础上,分析了面临的主要问题。最后,文章以界首市刘寨村为例,提出相关对策建议。

皖西北地区;农村综合改革;精准扶贫

皖西北地区是安徽省脱贫攻坚的主战场,该地区的精准扶贫工作实效关乎安徽省最终打赢脱贫攻坚战的大局。要实现新时期的农村扶贫战略目标,需要在已有扶贫开发经验的基础上,构建扶贫开发新战略[1]。本文以界首市刘寨村为例,就此进行探讨。

一、皖西北地区总体贫困概况

皖西北地区是指安徽省亳州市和阜阳市全境。它是中原农耕文明发源地,是重要的粮食和农产品主产区,是安徽省“劳务输出”人口最多的地区,也是贫困人口主要聚集地区。

如表1统计数据所示,全国扶贫开发信息系统(下文简称“系统”)中皖西北地区的亳州市和阜阳市累计总贫困人口共约149.28万,占全省总贫困人口的近1/3。其中,亳州市共有286个贫困村,总贫困人口约为48.87万人。阜阳市共有516个贫困村,总贫困人口约为100.41万人。截至2015年12月,皖西北地区两市共有约98万人口尚未脱贫。

通过调研分析得出该地区总体贫困情况呈现出以下几个特点:一是贫困人口基数大,脱贫攻坚时间紧、任务重。全地区约98万贫困人口要在2020年之前完成整体脱贫实现全面小康,部分县区要在2018年之前完成脱贫攻坚任务。二是结构性贫困问题突出,充分脱贫难度大。全地区汇总的贫困人口致贫原因中,因病致贫率约为42%,因灾致贫率约为20%,因学致贫率约为10%,因劳动能力弱致贫的有8%,其他原因致贫的有20%。贫困人口平均年龄偏大。三是生产基础条件差,抵御风险能力弱,返贫几率大。皖西北地区农村经济发展水平滞后,贫困人口收入结构较为单一,收入来源多为在家务农、政策兜底和社会保障等方面,资金稳定性较差。

表1 安徽省皖西北地区建档立卡贫困人口 人

二、皖西北地区精准扶贫面临的主要问题

(一)贫困户精准识别缺乏“精准”鉴定机制

对扶贫对象的“精准识别”是开展精准扶贫工作的基础。皖西北地区多数贫困村能够按照“四议两公开”的工作法和议事程序对贫困户逐一进行甄别和选定,但同时存在着个别贫困村缺少对贫困户的精准识别,没有按照要求进行梳理评议的现象。有的贫困村上报的贫困户虽然对照了“七比七看八不进”的识别原则,也经过了公开民主的评议程序,但是贫困信息的“精准度”存在不少问题。村级“三清两建”、“回头看”评议中,村民们“公说公有理,婆说婆有理”、争当“限量版贫困户”,难分伯仲的现象也不在少数。究其根本原因,还是目前针对建档立卡贫困户“精准”鉴定机制尚未统一和完善,缺少翔实可信、定性与定量相结合的“精准识别”标准,缺乏建档立卡贫困户资料归档的统一规范。

(二)扶贫财政管理缺少“精准”有效统筹

目前,安徽省已下发了《安徽省扶贫开发领导小组关于改革财政专项扶贫资金管理机制的实施意见》(皖扶组〔2014〕19号)[2]和《安徽省扶贫项目管理办法》(试行)[3]等文件,要求省财政专项扶贫项目的审批和资金使用权限下放到区县一级,此举是安徽省创新扶贫资金使用管理方式的重要举措。在皖西北个别地区,缺少对扶贫财政管理的统筹规划,没有将充分发挥资金使用效益、提高扶贫对象发展能力为目标,有的“大而化之”地将扶贫专项资金分解融化到扶贫项目模块中去,有的“平均主义”地将资金分摊给各乡镇和贫困村,有的甚至畏首畏尾将扶贫专项资金安稳地趴在账户上没有进行管理使用。如此一来,扶贫财政管理将存在很多隐患,扶贫资金使用的针对性、有效性、精准性和管理的权责匹配性将大打折扣。

(三)产业转型升级缺乏“精准”要素支撑

皖西北地区农业产业结构单一,农村公共基础设施条件本身较薄弱,加之留守群体的“小农经济”思想意识根深蒂固,进行土地流转发展适度规模经营进度迟缓。工业面临产能转型升级压力,工业园区内大型企业入驻不甚理想,投产和产业集中度普遍不高。服务业因劳务输出制约发展缓慢。除体制机制因素外,影响产业转型升级的主要原因是缺乏村级集体经济、生产经营方式创新、科技的推广与应用和“三网”建设等要素的支撑。该地区的精准扶贫工作就是要将这些看似无形却有形的支持要素逐项“精准”地增强壮大起来,才能取得脱贫脱困实效。

(四)易地扶贫搬迁、生态补偿扶贫缺乏“精准”落地措施

目前,安徽省制定了《关于易地扶贫搬迁工程的实施意见》[4]和《关于生态保护脱贫工程的实施意见》(皖政办〔2016〕5号)[5]文件,但实际落实情况不尽如人意,一是皖西北个别地区由于缺乏思想上的高度重视,没有组织和配备专门的机构、人员力量,准备好专项配套资金开展此项工作,实际工作已滞后于人民群众的实际脱贫需求和工作的实践要求,处在一种迷茫的自发状态之中,推进缓慢或处于停顿状态。个别县区制定的实施措施凌乱不堪且不切合实际,缺少尊崇民意、可操作性强、能够按期实现的“精准”措施,主要依靠乡镇政府在不违反上级政策的前提下摸索实践。二是个别地区存在诸多贫困户没有搬迁意愿,而政府又规定死了建档立卡贫困户必须按期进行易地扶贫搬迁的名额数,制定的配套补偿措施也没有因地制宜进行试点试行,不能平衡和解决好农村人地矛盾和城乡统筹发展的矛盾。

(五)精准扶贫工作的实效缺少“精准”考核机制

从国家层面已制定并出台的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》来看,有关精准扶贫实效的考核指标框架体系已基本建立,需要各级政府和部门制定更加“精准”可行的考核机制,进一步为精准扶贫实效的检验提供制度保障。目前,皖西北地区缺少针对基层党委政府扶贫开发工作阶段性成效考核指标机制,个别地区正在实行的目标考核办法也不尽精准、全面和充分,且样式五花八门,缺少“精准”目标考核机制的系统性、整体性、协同性。

三、依托农村综合改革助推精准扶贫的对策建议

界首市刘寨村是皖西北地区一个较典型的贫困村,在加快农村综合改革推动精准扶贫方面不断锐意进取,创新探索,取得了较好的成效。

(一)加强顶层科学设计,创新基层“四议两公开”工作方法,探索建立贫困户精准识别信息数据库

一是坚持走群众路线,着眼群众增收致富的发展需求,实行党员与困难户、重点户1+1、1+N结对帮扶。二是为确保贫困对象源头精准,搭建具有“说服力”、提供给力佐证的贫困信息大数据库。采用定性与定量相结合的方法采集贫困户申请者及其家庭成员的动产、不动产、受灾情况、教育医疗情况等信息。三是加快推进贫困村村务监督委员会建设,继续落实好“四议两公开”、村务联席会等制度,健全党组织领导的村民自治机制。在有实际需要的地区,探索在村民小组或自然村开展村民自治,通过议事协商,组织群众自觉广泛参与扶贫开发。[6]为确保评议公平精准,村两委分片分队分批召开精准扶贫对象民主评议会,民主评议会在党员和群众代表的选取上,坚持了“回避和公正”的原则,代表和被评议户实现“物理绝缘”。汇总召开民主评议大会,贫困户申请者讲述家庭基本情况,全程录音录像,代表们讨论、举手、表决并签字,形成档案记录备查。

(二)明确多部门协同规划,成立扶贫专项资金管理监督委员会

一是协调多部门制定精准扶贫规划,整合产业扶贫资金,叠加产业项目形成帮扶合力。刘寨村依托资源优势,通过省林业厅积极争取并成功申报了“两湾”国家湿地公园(试点),搭建“发展-脱贫-美丽乡村”三位一体的国字号平台。同时,争取中央财政奖励试点项目资金500万元,通过项目带动和投资拉动,带动贫困户就业约100人,积极探索生态扶贫的新模式。争取水源涵养林项目资金50万,整合发改委以工代赈项目,扶贫局产业扶贫项目和一事一议项目共计900多万,探索打造“水中行船、岸上有园、坝上骑车”的立体式乡村旅游产品。二是成立扶贫专项资金管理监督委员会,引入联动监管机制,评议选举建档立卡贫困户代表和社会第三方人员参与资金评估、监管。三是善用新媒体宣传监管扶贫项目资金的募集使用。刘寨村党总支利用村级微博和微信公众号面向全国众筹有机小麦的生态种植、管理和加工资金,在两湾湿地公园核心区流转40亩土地开启了全国首场“农耕文明体验,绿色食物共享”众筹精准扶贫行动。

(三)培育农村要素市场,确立现代特色产业扶贫项目精准化实施体系

一是聚力产业扶贫,土地打包流转,培育新型经营主体,推进农村生产关系深层变革和生产力的全面发展。刘寨村构建了“党总支+合作社+贫苦户”的产业扶贫格局,成功申报省级林业示范社1个,建立苗木、马铃薯、草莓、林下经济、木材加工、生态小麦6大特色产业基地,精准安置贫困户就业岗位50个,人均月收入增加约1 300元。二是引导生产要素商品化,创办合作社壮大村集体经济,加大产业结构调整力度,增强现代农业可持续发展能力。大力发展乡村旅游扶贫。依托贫困地区自然资源、人文资源,按照宜游则游的原则,抓紧编制乡村旅游扶贫发展规划,制定相关扶持政策。以市场需求为导向,积极开发原生态体验、观光采摘、农家乐、垂钓休闲、养生度假等乡村旅游特色产品,推进多业态旅游融合。[7]刘寨村围绕泉河经济带、发展休闲观光农业的生态采摘体验园,成就了村级泉河羊、泉河草莓王等农业品牌。三是创新多重载体,打造全方位综合扶贫新阵地,构建社会扶贫、产业扶贫、教育扶贫、生态扶贫的立体式精准扶贫体系。刘寨村开展了一系列主题精准的、丰富多彩的、时效明显的“科技+扶贫”、“文化+扶贫”活动,与北大等多家高校研究智库、社会团体开展政策、项目、技术、人才等全方位的合作,建立了关爱留守老人、留守妇女、留守儿童和残疾人的关爱体系,让留守的人群成为“精确”关爱的对象,通过刘寨村对外的新媒体平台,争取社会扶贫资金物品近30万元,最大限度地释放扶贫综合效应,为推进新时期农村脱贫攻坚注入新动力。

(四)突破人多地少的格局瓶颈,制定尊崇民意、可操作性强、统筹兼顾产业发展的生态移民政策

一是聚焦易地搬迁,统筹谋划生态移民。推进自然村南季湾村整村搬迁,做实调查研究尊崇群众诉求,因地制宜、因户施策,制定了确保每户搬迁贫困户都有一幢居所、一份“菜园地”和一个增收项目的移民政策。二是筹划生态保护扶贫,筹措生态补偿资金。刘寨村充分发挥两湾国家湿地公园水面和滩涂面积较大这一生态比较优势,复垦土地40亩,整合两湾湿地公园和沿泉河经济带建设资金向集中安置点倾斜,将后续旅游产业发展与扶贫搬迁同步规划实施,走出了一条保护绿水青山,又要金山银山的扶贫新路径。

(五)抓紧制定基层脱贫攻坚“精准”目标,探索引入“第三方”开展扶贫综合绩效考核机制

一是参照国家制定的《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》内容体系,刘寨村结合实际制定了精准扶贫实效的“目标”考核办法和责任奖惩措施,由上级乡镇党委政府部门把关指导。二是探索引入社会监督机制,由“第三方”开展综合绩效考核。委托有关科研机构和社会组织参与考核评估,按年度采取精准扶贫工作专项调查、抽样调查和实地核查等方式[8],对“单位包村”、“干部包户”等相关精准扶贫指标进行评估,数据资料汇总,最终形成综合评价,将考核结果反馈给上级党委政府部门,并提出相关改进工作的意见建议。

[1]陆益龙.构建精准、综合和可持续的农村扶贫新战略[J].行政管理改革,2016(2):28.

[2]安徽省扶贫开发领导小组、中共安徽省委组织部.安徽省扶贫开发领导小组关于改革财政专项扶贫资金管理机制的实施意见[Z].2014-07-09.

[3]安徽省扶贫开发领导小组办公室.安徽省扶贫项目管理办法(试行)[Z].2015-04-19.

[4]安徽省人民政府办公厅.关于易地扶贫搬迁工程的实施意见[Z].2016-01-25.

[5]安徽省人民政府办公厅.关于生态保护脱贫工程的实施意见[Z].2016-01-25.

[6]中共中央、国务院.中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定[Z].2015-11-29.

[7]中共安徽省委,安徽省人民政府.中共安徽省委省人民政府关于坚决打赢脱贫攻坚战的决定[Z].2015-12-08.

[8]中共中央办公厅,国务院办公厅.省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法[Z].2015-11-29.

Study of Relying on Rural Comprehensive Reforms in the Northwest of Anhui Province to Boost Targeted Measures in Poverty Alleviation—Taking the Experience of Liuzhai Village,Jieshou City as an Example

QIN Guo-wei1,LIU Li-min2,WEI Xia-qing3
(1.Anhui Forestry Bureau,Hefei 230001,China;2.Anhui Administration Institute,Hefei 230059,China;3.Coal Geology Bureau of Anhui Province,Suzhou 234000,China)

Rural comprehensive reform is the main engine of promoting targeted measures in poverty alleviation,how to do a good job of organic convergence between them,and establish a new mechanism of development is also a new task.This paper analyzes the main problems on the current situation of taking targeted measures in poverty alleviation in the Northwest of Anhui province.Finally,it takes the experience of Liuzhai village in Jieshou city as an example,and puts forward some relevant countermeasures and suggestions.

Northwest of Anhui province;comprehensive reforms in rural areas;taking targeted measures in poverty alleviation

D616

A

1674-8638(2016)05-0067-04

2016-08-26

秦国伟(1986-),男,安徽亳州人。博士,研究方向:经济管理;刘利敏(1973-),男,河北邢台人。副教授,硕士,研究方向:精准扶贫,乡村治理;卫夏青(1987-),女,山西介休人。硕士,研究方向:经济管理。

10.13454/j.issn.1674-8638.2016.05.009

[责任编辑:姜玲玲]

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