国外检察一体化运行机制及其启示

摘要：本文对国外检察一体化和中国检察一体化两个方面进行论述和解读，并对中国一体化的改革思路提出自己的想法。

关键词：国外检察一体化；中国检察一体化；中国体察一体化的改革思路

中图分类号：D916.3文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）32-0166-02

作者简介：杨铭宇（1979-），吉林农安人，法学硕士，长春市绿园区人民检察院刑事检察部，副部长，主任检察官。

检察权与审判权虽然通常被认为属于司法权范畴，但检察权的运行机制却与审判权的运行机制大相径庭。检察官在行使诸如公诉权、侦查权、逮捕权等检察权力时，其拥有自由裁量权，且这种自由裁量权无审级可资监督。如果检察官独立行使检察权超过必要限度，势必会造成自由裁量权的滥用，进而造成法律适用的不统一，其结果必将导致司法机关公信力的下降甚至会严重影响社会主义现代化建设事业的顺利开展。另外，检察权作为一种特殊的公权力还需要作为检察机关的整体对外具有一定的独立性。因此，必须要在检察系统内部建立一套自上而下的一体化指挥体系的同时，保证检察机关作为一个整体对外的独立性以及作为检察官个体的相对独立性，以确保检察权的规范化行使。而我国法制化进程还比较短，还处于探索阶段。反观世界上法制发达国家，检察权行使的模式已经基本形成相应法制传统，多数模式也已经经受住了时间的考验，形成了一套成熟的模式。在此，笔者归纳了几个不同法系具有代表性的检察一体化制度的基本特征，并针对我国检察一体化现状，探索其改革思路。

一、国外检察一体化的可供借鉴做法

（一）财政经费独立

财政经费的独立对于检察机关独立行使检察权至关重要，因为一旦检察机关所需经费控制在检察系统之外的部门手中时，难免会受到来自系统外部的影响，检察权所具有的司法中立性也必将受到制约。因此，财政独立对于检察机关依法独立行使检察权具有至关重要的意义。纵观世界各国检察制度，财政独立比较有代表性的国家为英国。英国检察机关实行财政独立，检察机关所需经费独立预算。王室检察署成立了专门分管行政和财务的行政长官。这使检察机关完全摆脱了行政机关和地方当局的控制和影响。

（二）人事任免独立

独立的人事任免权对于检察权的依法独立行使与检察一体化同样具有重要意义。如果检察机关的人事不能摆脱其他机关诸如地方行政机关的控制，那么，检察权就难以真正地依法独立行使，甚至检察机关可能沦为地方政府的附属部门，听命于政府，从而丧失了作为司法机关的基本属性。在世界范围内，检察机关人事制度独立比较健全的国家是俄罗斯，根据《俄罗斯联邦检察机关法》的规定，联邦总检察长任免总检察院内副总检察长、所有检察官及检察官助理（总检察院内其他工作人员由副总检察长任免）；任免俄罗斯主体检察院的检察长和副检察长，及相当于前两个职位级别的检察长；任免各区（市）检察长及相当于该级别的检察长；任免各科研机构和教育机构的正、副职负责人。而俄罗斯联邦主体的检察长及相当于该级别的检察长任免本院除检察官和检察官助理以外的工作人员。各科研机构和教育机构的正职负责人任免本机构除副职负责人以外的所有工作人员。

（三）检察系统内部为领导与被领导关系

检察系统内部的领导与被领导关系，能够保证检察机关作为一个统一的整体行使检察权，有效地保证了法律适用的统一性。在法国具体表现为，上诉检察院检察长对上诉法院辖区内的检察院的所有检察官员具有领导权力。在日本具体表现为，日本最高检察厅对下属各检察厅具有指挥、监督和管理的权力等等。在俄罗斯表现为下级检察长必须服从上级检察长和俄罗斯联邦总检察长。

二、中国检察一体化的缺陷

随着我国社会主义法律体系基本形成，我国正朝着法制化进程不断迈进，但是各项具体制度还需要进一步完善，以适应社会的需求。而各项制度的建立一方面要紧密联系本国国情以及已经原有的法律传统，另一方面又有必要借鉴世界各国的先进经验以取长补短。对于检察一体化制度而言，各国基本已经用实践证明了其合理性。反观我国检察一体化制度，还存在诸多不足之处需要完善，主要表现为以下几点：

（一）我国检察机关对外不独立

检察机关的对外不独立性主要表现在，检察机关所需经费管理制度与检察机关干部的选拔任用制度上。首先，对于各级检察机关所需经费，就需要由相应的政府财政部门划拨，即实行分级财政制度。这种对地方财政的依赖就会导致检察机关不同程度受到地方政府的意志的左右，最终导致检察机关独立性受到影响。其次，对于检察机关干部选拔任用制度上，上级人民检察院对下级人民检察院的检察人员难以进行有效的管理。根据我国法律规定，各级检察长由相应人民代表大会选举产生，但是，现实情况中，检察长的人选还需要地方党委考察、选拔与推荐，导致了检察机关地方化倾向，严重影响了检察一体化制度的实现。

（二）我国检察机关内部运行机制的行政化倾向严重

我国检察机关内部行政化倾向主要表现为，检察人员所承办的每一个案件，均需要办案部门负责人审核，检察长或者检委会决定的机制。检察一体化要求检察机关作为一个整体出现，统一行使法定的检察权，并不是意味着排除了每一名检察官的主观能动性，使每一名检察人员机械性地执行法律与程序并服从上级领导的指示，而是应赋予检察官一定的自主性与独立性。因为，一方面法律所调整的社会关系是纷繁复杂、不断变化的，另一方面法律又是永远滞后于社会发展的，当一部新的法律出台以后，其已经滞后于时代了。这就需要灵活运用法律，而不是教条地适用法律。因此，只有赋予检察人员一定的自主性与独立性才能真正满足社会发展对法律实施的需求。

三、中国检察一体化的改革思路

（一）从检察机关与外部关系着手完善检察一体化

实现中国检察机关一体化，从检察机关与外部关系上分析，主要是要保证检察机关依法行使检察权的独立性。首先，检察机关依法独立行使检察权实现的重要基础是财政经费来源的独立性。现有的检察机关财政经费拨付体制为，各级检察机关的财政经费依赖于相应级别的地方政府财政拨付。为摆脱这种现状，就要使各级检察机关的财政经费的拨付摆脱各级政府部门，建立专门的财政拨付机制，保证与地方政府财政拨付机制相分离。其次，检察机关能够依法独立行使检察权的另外一个重要基础是对检察人员人事任免的独立。由于我国人事制度奉行党管干部原则，现实的情况是地方党委对检察人员任免有一定的影响，这就会导致检察机关独立行使检察权受到影响，为摆脱这种不利影响，可以考虑将原有的地方党委与上级检察机关党委双重领导，变为上级检察机关党委单独领导，以保证检察一体化制度的落实。

（二）从检察机关内部关系着手完善检察一体化

实现中国检察机关一体化，从检察机关内部关系上分析，主要是限制检察机关内部行政化的过度扩张，对于检察机关内部的行政化现象进行适当规制，从而赋予检察人员一定的自主性与独立性。我国现行的检察机关运行机制是类似于政府行政部门的工作机制，即检察人员所承办的每一个案件，均需要办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定的机制。这种机制的行政化色彩极强，其弊端在上文也已经进行了简要分析，而这种行政化的工作模式出现的原因主要是相应领域的法律与规则的空白，而这也就导致了我国检察机关行政化倾向严重的现状。因此，要想改变现有局面，就要在法律与规则层面作出规定，明确检察机关领导或者上级机关可以干预案件的具体情形以及实施干预的具体程序，以防止检察机关的过度行政化倾向。

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