“江山选民资格案”的实证分析

摘要：江山选民资格案的出现不是中国选举进程中的偶然现象，它具有其深刻的社会背景。江山所经历的居委会选举与人大选举基本上体现了城市基层选举所出现的各种问题，它在理论上探讨城市基层的居委会选举与人大选举的相互关系方面具有一定的代表性，对该案件的实证分析为选举法的修改提供样本性的建议。

关键词：江山；居委会选举；人大选举；选民资格

中图分类号：D921.2文献标识码：A文章编号：2095-4379-（2016）32-0090-02

作者简介：李晗（1990-），男，中国青年政治学院法学院，硕士研究生，研究方向：刑法。

随着中国市场经济的发展和城市化进程的加快，越来越多的人远离其户籍所在地，迁徙到其他地方，特别是东南部经济较为发达的沿海城市。这些新市民未能加入移居地的户籍，持暂住证一住就是几年甚至十几年，他们在户籍所在地享受政治权利已经变得越来越不现实，其切身利益和新居住地发生日益紧密的联系。同时，因为市场经济是法治经济，在为所居住的城市作出重大贡献的过程中，这些新市民公民意识和法律意识逐步增强。只有尊重“新市民”的人格，保障他们的基本权利，让他们融入城市主流生活，基层民主改革才能实现，城市的管理才是有效的，才能建立和谐社会。选举权与被选举权是每个公民最基本的政治权利之一，因为现行选民登记法律制度的滞后，实现其选举权与被选举权是新市民政治权利保护中的核心问题。深圳作为国内最早的经济特区和移民城市，其流动人口所占比例非常大，暂住人口约占常住人口的95%，其新市民选举权与被选举权的保障是实践中急需解决在理论中也急需研究的问题。非户籍居民的选举权怎样才能得到充分保障？他们对选举权的态度和行使状况如何？而发生在深圳市的典型案例即江山选民资格案，揭示了与上述问题相关的潜在矛盾，在对具体问题实证分析基础上提出的应对措施也为选举法的修改提供了有益的建议与视角。

一、江山选民资格案简述

江山，男，籍贯湖北，户口所在地为武汉市汉阳区洲头街，但定居深圳达9年之久，2003年12月购房后入住深圳罗湖区独树社区碧岭华庭。在2005年的独树社区居委会的换届选举中，他主动提出要参加居委会竞选，但最后却因为选民资格问题被选举委员会拒之门外。他为讨要选民资格七次上法院，将其居住所在地的独树社区居委会换届选举委员会告上法庭，但最终法院判他败诉。随后在2006年，因为人大选举资格问题江山再次将罗湖区选举委员会告上法庭，最后虽然获得了实体上的选举权利，但法院与选举工作人员的行动已违背司法活动的独立性与程序规则。同时，案件的具体实际情况与现行选举法律规则的结合也事实上剥夺了江山的被选举权利。该案件所反映的值得探讨的主要法律问题包括：居委会选举与人大选举的性质及其两者在理论上与实践中的相互关系，以及与其相关的居委会选举诉讼中的法律适用问题；享有选举权和被选举权，是否一定要出具无犯罪记录加以证明及其责任举证责任问题；选民资格的司法救济问题，特别是如何加强法院选举诉讼的独立性以及有效保障公民的被选举权利。

二、法律问题的实证分析

上述案件的先决性问题是城市居委会选举的性质，或者说居民所享有的选举权到底是何种性质的权利，这个问题反映在实践中就表现为两者在选民登记和诉讼中的法律适用上又存在何种联系。人生来就是政治和社会的动物，每个人都依法享有权利参与各种政治和社会意义上的活动。对公民权利和社会活动的见解必须对现代文明社会的外延与内涵存在基本的认识。文明社会表示国家领域、志愿性公众领域以及涉及私营企业和工会的市场领域这三者之间一种有活力和互动的公开对话领域。但是更为合理的外延是将社会划分为四个相互起作用的组成部分：国家领域、私人领域、市场领域和公众领域。①在这四个领域中，与城市居委会选举活动相关的有国家领域和公共领域。国家领域包括立法、行政（执法）和司法的组织，而公民通过选举制度和多数表决制将其意志上升为国家意志的行为以及上述国家组织依法履行其职责的行为便是政治活动。也就是说，居委会选举并不是行使政治意义上的选举权，它是公民行事自治权或结社权的一种途径，其目的是自行管理社会性的公共事务。在中国，公民的政治活动主要包括选举、集会、游行和示威等等。公民自治活动不属于政治活动，它主要属于公共领域。按照社会契约论，②自治权利就是没有让渡给国家的权利，其所对应的活动当然属于自治领域，国家机关和政治权力不得对此进行干预或“领导”。这说明在理论上居委会选举是一种行使自治权利的社会性活动，而非政治活动，因此在理论上法院在此案中不应适用政治意义上的法律调整规范《选举法》。但是由于中国传统政治文化的影响以及现存的居委会和基层政府部门的密切协助关系，在现实中，居委会的选举虽然不能与人大代表选举相提并论，但往往被视为一种政治活动，至少在权利的实践路径和司法救济上是这样，这种表面上的特性与国家领域和公共领域的交集的折射作用有关，江山居委会选民资格案刚好体现了这一点。同时《城市居委会组织法》第8条在某种意义上将其视为一种政治权利。而且居委会及其行为性质明显具有“社会”性，这从它的指导机关民政部门的职能便可看出。

无罪推定原则是现代法治国家刑事司法通行的一项重要原则，是国际公约确认和保护的一项基本人权，也是国际刑事司法领域制定和推行的最低限度标准之一。无罪推定，指任何受刑事控告者，在被证实和判决有罪之前，应推定无罪。“被告人不等于罪犯”，这是无罪推定的首要之义。根据无罪推定原则的基本精神，不仅在刑事诉讼中而且在国家机关的行政行为中也应坚持无罪推定原则。如果任何非原籍选民都必须自己开具无犯罪记录的证明，该要求的前提就是有罪推定。如果在理论上所有中国公民都有迁徙的自由，而且在现代社会中也有这种可能性，在实践中人口流动的发展趋势也说明了非原籍居民会越来越多，那么坚持开具无罪证明的做法无疑是推定全体中国公民有罪，这在逻辑是荒唐的而不可接受的。从选举成本出发，如果所有非原籍居民都必须回到原籍地开具无罪证明，这势必会浪费他们的时间和金钱成本，无形地提高了人们的选举成本，在一个民主政治和法治精神不太发达的国家，这事实上见解地限制了非原籍居民的选举权利，造成了原籍选民和非原籍选民之间在选民资格上的歧视。这种做法也打消了选民参选的积极性，无助于推动中国的民主进程和有效保障公民的选举权利。

就江山人大选民资格案而言，虽然所涉及的工作机构不是严格意义上的行政机关，但在中国的政治文化中，它们至少可以被视为广义上的政府机构，而且它们事实上的指导、依附或利益关系也使其与行政机关发生必然联系。从理论上的社会契约论和现实上的中国政治体制而言，行政诉讼与选民资格诉讼也是人民实现当家作主的重要手段。行政机关是人民的公仆或公务员，其行为应当由人民以诉讼甚至弹劾等形式进行监督。任何事物都是在矛盾的对立与统一中发展的，通过和谐的基调来论证“调解”模式不仅违背哲学而且也不利于民主进程与法治建设。行政机关或选举负责机关要乐于接受被告身份，这是依法行政的必然要求，同时也是为人民服务精神的体现，如果他们将自己真正看作人民的公务员或公仆，被告身份也不会使他们脸上无光了。选民资格司法救济的实现有利于增强选举诉讼的司法独立性，从而保障了人民的选举权与被选举权。在“调解”模式下，法院降低了诉讼成本，选举委员会或相关选举工作人员避免了成为被告，起诉人也获得了其实体上的选举权，各方都达到了自己的目的。但是，这种个案中各方当事人所实现的权益是以牺牲司法权威和社会进步为代价的。选民因资格问题将选举工作机关告上法庭，被告席上的选举工作机关败诉，原告获得选民资格，这对原告和被告个人说来可能不能两全其美，但是其社会效应就完全不一样，这可能会激励更多的公民重视和珍惜自己的选举权，这种案例对于处于法治初期的中国无疑具有重大的启蒙作用。所以从可持续发展与社会法治的目标出发，在选民资格案件中，法院应坚持程序正义与司法独立性，依法保障公民的合法选举权。

三、解决措施与对选举法修改的思考

基层选举活动中各种矛盾的出现，不仅是因为相关工作人员的素质问题，更重要的是因为越到基层权力与利益的结盟更为密切和无孔不入，这就造成了选举过程中违反法律规定特别是程序性规则的不当作为和不作为，例如应该给予书面答复的却只是口头答复。为了避免这种违规现象，就必须在选举法中引入预选机制，并在具体条款中规定选举活动主体各方的权利与义务关系，只有这样才能釜底抽薪避免暗箱操作和程序违法。为了降低非原籍选民的选举成本，可以要求选举委员会推进全国选民信息的网络化，并具体规定各地居委会与派出所的协作义务，这样有关选民的选举资格与犯罪记录可以联网查证，当然这并不要求一一核实所有选民的犯罪记录，而只是通过联网的黑名单方式来确认是否剥夺政治权利。在现有的经济与科技发展水平下，基本上能保证所有的城市居委会、派出所以及绝大部分村委会都可联网以实现选民信息在线查询。这种建议也在实践中坚持了无罪推定原则，因为有罪的举证责任则由选举工作人员通过与基层社区和派出所之间的办公网络化与信息共享机制来承担。随着中国全方位改革开放的深入发展、城市化进程的加快以及人口流动的日益频繁，非原籍居民的参选意识也逐步增强，而各省、自治区甚至部分城市有关其选民资格的规定却存在极大的差异性，这在事实上造成了歧视性待遇和选举权实现的障碍。为了保障中国公民所享有的选举权的统一性与平等性，新的选举法应当对选民资格的各种限制条件特别是居住期限等因素作出明确的统一的规定。

在被选举权的保障与充分实现方面，基层人大选举的许多方面有待完善。深圳等地的海报竞选使候选人与选民之间的互动方式成为选举法必须面对的新问题，因此选举法应修改或增加部分条款以规定非对抗式竞选活动特别是候选人与其选民之间的见面方式。在基层选举活动中，独立候选人的被选举权的充分实现往往遇到极大的阻力，目前有关基层选举的法律存在严重的缺陷，它构成了独立候选人参选的障碍，因此，选举法的有关修改必须有效地保障他们被选举权的实现。在被选举权的司法救济方面，选举法应当对相关的法定期限进行修改，以有利于诉讼当事人实现其被选举权。在江山人大选民资格案中，尽管他获得了选举的权利，但由于时间关系他无法与选民沟通而选民也无法充分了解他，他在事实上被剥夺了被选举的权利，而这种结果通常也是少数违法工作人员所期待的目的。

流动人口已经成为城市生产力的一个重要组成部分，他们是城市的重要纳税人，为城市的经济和建设做出了重大的贡献。对于这样一个越来越庞大的公民群体，如果排斥他们参与所在城市的民主生活，剥夺他们的政治权利与社会权利，依法治国的民主基础和政治决策的合法性都将削弱，对城市的管理和稳定都会带来不可忽视的影响。要让这部分人融入其所定居的城市，使他们的利益诉求得到回应和保障，使他们关心所在城市的发展，就不能不有效地解决江山选民资格案中所体现出来的各种问题，而选举法的修改最终必须考虑这些问题的解决方案与具体措施，只有这样才能有效保障人民的选举权与被选举权，从而推动中国的社会主义民主与法治进程。

[注释]

①[美]雅诺斯基（Janoski·T）.公民与文明社会[M].柯雄译.沈阳：辽宁教育出版社，2000：16.

②在中国的政治文化，这种理论可以理解为人民当家作主，而视国家机关工作人员为人民公仆也反映了这种理论的灵魂.