从国家粮食安全新战略视角看国内谷物供需状况

文/周 洲/

从国家粮食安全新战略视角看国内谷物供需状况

文/周 洲/

粮食问题是我国经济社会稳定发展和国家安全的基础，是关系全局的重大战略问题。2014年1月中共中央、国务院印发了《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，明确指出抓紧构建新形势下的国家粮食安全战略，把饭碗牢牢端在自己手上，实施 “以我为主、 立足国内、 确保产能、适度进口、 科技支撑”的粮食安全战略，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。国家粮食安全新战略进一步明确了国家粮食安全工作的重点，通过合理配置我国的农业生产资源，集中力量把最基本最重要的保住，即“确保谷物基本自给，口粮绝对安全”，在此基础上，积极利用国际市场资源，通过“适度进口”的方式，有效补充和调剂国内粮食供给。可以看出，国家粮食安全新战略的重点在于“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”，这是我国粮食安全的底线，绝不能逾越。

一、我国当前粮食产需状况

2003年以来，在一系列促进农民增收，保护农民利益政策的刺激下，我国农民发展粮食生产的积极性得到了较大的提高，我国粮食产量逐年增长，2015年我国的粮食产量达到62143.5万吨，比2014年增长2.4%。其中谷物总产量57225.3万吨，比2014年增加1484.6万吨，增长2.7%。在粮食连年增产的同时，我国粮食消费也在不断增长。

我国粮食消费量从2000年的48682万吨，逐年下降到2004年的48250万吨，降幅为0.9%；2004年以后，我国粮食消费需求不断增长，在2012年达到了59565万吨，较2004年增长了23%，年均增长3%。我国粮食产量仅在2008年略大于粮食消费量，粮食产需在多数年份保持基本一致，相差不大，但总体上处于供需紧平衡状态。

我国人均粮食消费量和粮食消费总量呈现出了一致的变化特征。2000～2004年我国人均粮食消费量逐年下降，从2000年的人均消费粮食384公斤下降到2004年的人均371公斤，累计下降了13公斤；2004年之后，我国人均粮食消费量不断增长，在2012年达到了440公斤，较2004年增长了19%，年均增长2.4%。

2004年以来我国粮食需求的不断增长，一方面是由于人口增长带来的对粮食的刚性需求，一方面也是由于人们生活水平的提高，饮食结构不断升级。另外，城镇化的不断推进也是促进粮食消费需求不断增长的一个重要因素。城镇化的过程不仅仅是农村人口简单地从农村迁移到城市，而是逐渐融入城市，包括生活习惯和饮食习惯的改变。由于城镇居民相较农村居民而言，饮食更倾向于增加畜产品和水产品的需求，城镇化过程中大量进入城市的农村人口，会逐渐适应城市居民的饮食习惯，增加对动物产品的需求，从而对饲料粮的需求不断增长。

二、我国谷物供需分析

谷物是我国粮食的主体，我国谷物播种面积占粮食作物总播种面积的 80%，谷物产量占粮食总产量的90%。谷物生产的发展对保障我国的粮食安全具有至关重要的意义。“确保谷物基本自给、口粮绝对安全”的新的粮食安全战略目标的政策含义也正在于此。作为谷物的生产大国和消费大国，我国谷物生产的发展不仅关系国内的粮食安全，同时也影响着世界的粮食安全。

稻谷、小麦和玉米是我国的三大谷物品种，其产量占我国谷物总产量的98%左右，而稻谷和小麦是我国的主要口粮品种，我国口粮消费的90%是稻谷和小麦。

从2000～2003年，我国稻谷的产需缺口不断扩大，2004年以来产需缺口大幅缩小，并且从2005年开始，稻谷一直处于产大于需，略有盈余的态势。小麦产需缺口在2000～2003年逐渐扩大，2004年以来产需缺口逐渐缩小，在2006～2010年保持产大于需的状态，在2011～2012年，又出现了产小于需的缺口。玉米的产需缺口呈现出产需余缺交替出现的波动态势，并且在2009年之前，产需余缺不大，在2009年出现了较大的产需缺口，但之后迅速减小，在2011年后保持产大于需的态势。

我国稻谷和小麦的消费量自2000年以来一直保持平稳波动的态势，而玉米的消费量不断增长。作为饲料用粮和工业用粮的首要品种，玉米消费需求的快速增长，一是由于国内肉、禽、蛋、奶等高耗粮食品消费的增加，二是由于工业用玉米的大幅增长。因此，随着我国城镇化和工业化的推进，人们收入水平的不断提高，人们对粮食的间接消费需求还将不断增长，作为饲料粮和工业用粮的首要品种，玉米的消费需求在未来还将不断增长。因此，虽然我国当前的谷物自给率处在比较高的安全水平，但未来我国谷物的安全形势仍不容乐观，确保谷物基本自给仍需要付出不懈的努力，丝毫不能松懈。

三、我国口粮消费和进口分析

我国口粮产量占谷物产量的65%，是我国谷物的绝对主体，保障口粮绝对安全是我国粮食安全新战略的核心。

从总体上来看，1981年以来我国城乡居民的人均口粮消费在不断下降。城镇居民人均口粮消费量一直处于不断下降之中，从1981 年的人均消费145.4公斤下降到2012年的78.8公斤，下降幅度达46%，年均下降1.4%，其中2008年人均口粮消费为63.6公斤，为1981年以来的最低点。城镇居民人均口粮消费在2000年以来基本趋于平稳，除2008年之外，人均消费量在78公斤左右小幅波动。农村居民人均口粮消费在1984年达到了最高点，为266.5公斤，总体上来看，在1981～2000年，农村人均口粮消费基本处于平稳波动态势，变化幅度很小，2000年人均口粮消费量为250.2公斤，较1981年的256.1公斤只下降了2.3%，2000年之后农村居民口粮消费不断下降，且下降速度很快，2012年农村居民口粮消费为164.3公斤，较2000年下降了34%，年均降幅近3%。总体上来看，我国农村居民人均口粮消费量要高于城市居民，但近些年来由于农村居民人均口粮消费的大幅下降，两者之间的差距在逐步缩小，不过2012年的农村居民人均口粮消费仍比城镇居民高出了1倍多。

随着我国城乡居民口粮消费需求的下降，我国口粮消费总量也呈下降也很明显，我国居民口粮消费总量在1990年之前处于波动上升态势，在1990年之后开始呈波动下降态势，并且在1996年之后，口粮消费总量逐年下降，并且下降速度很快，从1996年的25331万吨下降到2012年的16161万吨，下降了36%，年均降幅为2.3%。

自我国加入世贸组织以来，除个别年份外，我国口粮（稻谷和小麦）进口量并不大。我国稻谷在2000～2010 年均是净出口，2011年首次出现净进口。2000 年以来，我国小麦除 2003、2004 年进口量较大外，2009 年及之前其他年份的进口都不大。2003、2004 年小麦进口迅猛增长是因为之前国内小麦连续4年减产，国内小麦价格快速上涨，国家主动取消了小麦进口增值税扩大进口，2004年进口量达到了 728万吨的历史高位。

近年来我国口粮进口激增。稻谷2012年进口335万吨，是2011年进口量的近4倍，是2010年进口量的6倍多.小麦的进口在2011年以来增加迅猛，2011年进口275万吨，是2010年进口量的近3倍，而2013年的进口达到了677万吨，又较2011年增长了1.5倍。在我国口粮的进口中，小麦的进口占了较大的比重。

我国口粮近年来进口激增，并不能说明我国当前的口粮是不安全的，口粮进口的激增一方面是由于国际市场粮食价格相较国内优势明显，另一方面也是我国口粮品种调剂的需要。在2011 年以前，我国进口的大米主要以泰国香米为主，主要用于满足高端消费需求，总体进口量不大，对国内大米市场的影响也较为有限。小麦一般是进口优质强筋麦和弱筋麦， 用于满足国内高端面制品加工需要，除2003、2004年之外，进口量也不大。而在2011年之后，口粮进口品种和市场格局发生了一些变化， 主要原因是进口产品生产成本较低，具有明显的价格优势，同时，国内供应也出现了一些结构性问题。从总体上来看， 我国口粮产需平衡，进口量占口粮产量和消费量的比重都比较低，口粮进口对我国口粮安全影响不大。但同时也应该提高警惕，口粮进口的持续增加及比重的持续提升，将使我国的粮食储备及粮价调控面临更多不可控的外部风险。

随着我国城镇化的推进和人们收入水平的提高，我国居民的粮食消费结构也在发生变化。由于玉米是饲料粮的首要品种，可以预期，未来对玉米的需求必将不断增长，而这会促使我国玉米种植面积进一步增加。2012年我国玉米的产量已经超过稻谷，成为国内第一大粮食品种。我国耕地面积增加的空间十分有限，玉米种植面积的不断增加势必会造成谷物品种之间的用地竞争，这对于未来我国的口粮安全也将是一个威胁。另外，粮食的消费需求受人口规模的变动影响较大，由于我国人口红利的逐渐消失和老龄化社会的提前到来，我国经济发展也必将受到影响，我国当前已经对计划生育政策进行了调整，继“单独二孩”政策之后又全面放开了二胎，而人口政策在未来未必不会进一步宽松，因此我国人口的增长将不可避免，这也将对我国谷物的自给和口粮安全形成挑战。

四、结论及对策建议

总体来说，目前我国谷物的供需形势是好的，我国谷物的自给和口粮的安全是有保障的。随着我国工业化的发展，城市化的不断推进，人口的增长以及人们收入水平的提高，对谷物的消费需求在未来将呈刚性增长，我国粮食供需的紧平衡局面一时还将难以改变。我国人多地少和水资源短缺的基本国情，以及气候变化对谷物生产的不利影响，都会使得在未来保障我国谷物和口粮的安全面临严峻的挑战。因此，为了确保我国谷物基本自给和口粮绝对安全，必须采取措施。

1.进一步健全耕地保护和建设用地管理制度，努力提高耕地质量。耕地资源是确保我国粮食产能的基础。我国人多地少的基本国情，决定了必须把关系十几亿人吃饭大事的耕地保护好，绝不能有闪失。要实行最严格的耕地保护制度，坚守18亿亩的耕地红线绝不动摇。依法依规做好耕地占补平衡，规范有序推进农村土地流转工作。

2.为了避免主要作为饲料粮的玉米种植面积的不断扩大挤占口粮作物的播种面积，更好地确保我国口粮的绝对安全，要更加合理地布局玉米生产，提高饲料粮的利用效率。

3.随着我国工业化和城镇化的不断发展，依靠增加谷物播种面积来提高谷物产量的空间已经十分有限，因此未来促进我国谷物生产持续稳定发展的关键在于不断促进谷物单产的增长，提高土地生产率。因此，应该加大对农业科技的投入力度，力争在谷物高产优质品种的选育、科学高效的栽培技术以及农业生产资源的高效利用方面取得新突破，让科技进步对我国的谷物生产起到积极的支撑作用。同时应该加强对单产增长乏力的中低产田的改造，完善农田水利基本设施建设，提高谷物的综合生产能力。

4.实践证明，土地的规模经营有利于提高劳动生产率和促进农业现代化，种粮大户、家庭农场、粮食专业合作社等规模经营主体为我国谷物生产的稳定发展提供了制度性保障。因此，要积极推进谷物规模化生产，在稳定普通种粮农户谷物生产积极性的同时，大力扶持发展新型经营主体。

5.在谷物生产的比较收益不断下降，种地机会成本不断提高的今天，农民谷物生产积极性的提高离不开政府的政策扶持。我国当前的谷物生产补贴政策虽然有力地调动了农民的生产积极性，但补贴的力度和发达国家相比还存在很大的差距，并且随着时间的推移，补贴政策的效果在逐渐减小。因此应适度加强对谷物生产的补贴力度，调动农民发展生产的积极性。与此同时，应在完善现有谷物生产补贴政策的基础上，积极探索新的更加有效的保护农民利益，促进谷物生产发展的补贴机制。

（作者单位：南京财经大学）