供求再平衡 艰难的调整

文/本刊特约撰稿人 尚强民

供求再平衡 艰难的调整

文/本刊特约撰稿人 尚强民

调整现行的玉米政策将达到两个目标：一是调减增量，不使供求失衡的程度更加严重；二是化解存量，逐步消化现有库存，将库存降到合理的水平。

自2012年以来，我国玉米市场供求失衡的程度越来越严重。当前国内玉米市场存在的巨大供给压力，已经令所有的市场参与者都充分认识到，必须进行玉米供求结构的调整。对于推进改革已经形成共识，可对于如何调整政策，认识还不全面不深刻不统一。国内玉米失衡的矛盾仍然在积聚，调减增量、降低存量的任务十分艰巨。

剧烈的供求波动

回顾近年来玉米供求变化，发现十分“诡异”，说少突然少得不得了，需要动用国家储备，才能实现市场平稳；说多又多得不得了，主产区沟满壕平，甚至已经形成了“堰塞湖”。

2008年新产玉米上市后，国家连续下达了四批玉米临时收储计划，收购指标为4000万吨，最后的入库数量达到了3700万吨。连续两年增产和基本停止出口，使得国内市场玉米可供数量大幅度增加，而金融危机影响不断加深，国内玉米加工需求从泡沫状态转为萎缩。饲料消费也非常不好，国内有效需求明显下降。一增一减，国内玉米市场出现了明显的供大于求情况。玉米产量创历史纪录，玉米消费又明显下降，在国家通过政策性收购减少了市场3700万吨有效供应量之后，到7月份价格还没有完全升到国家托市收购价格的水平。

2009年上半年国内供求矛盾表现为供给压力过大，价格下跌过多。这一次政策性玉米收购量大增的背景是，全球经济危机导致中国商品出口明显减少，国内房地产业到了需要救助的地步，大量的农民工失业后返乡。2009年6月份以来，市场上商品玉米供应量的不断减少，而国家收购的3700万吨玉米尚未进入市场，在需求的拉动下，玉米价格出现了较为明显的上涨过程，北方港口的玉米平仓价格超过了1700元，山东地区玉米进厂价格达到了1800多元。随后辽宁局部地区出现了严重旱情，国内市场玉米价格上行动力增加。为了满足市场供求，抑制价格过快上涨，国家开始向市场供应临时存储玉米，当年政策性玉米库存成交量达到1631万吨。

2010年国内外粮食市场异常复杂，涨价预期十分强烈。东北地区玉米生产再次遭受严重灾害，但是玉米统计产量不减反增，更为重要且当时并不为人们所重视的是，国内玉米深加工消费快速增长。在前期玉米消费受到明显抑制的情况下，当市场情况变化之后，国内玉米消费自2009年下半年开始出现报复性增长。2010年通胀情绪抬头，助推玉米价格上涨。随着国内玉米市场变化，玉米深加工企业增长过快，国家提出要严格防止加工企业盲目扩张，有关部门出台了限制最高库存的办法，加强市场监管。2010年政策性玉米成交量达到2746万吨。玉米进口量增至157万吨，玉米呈现净进口格局。

2011年国内玉米价格大幅度提高之后，玉米价格超过小麦价格，小麦替代消费历史性增加。饲用小麦消费量增加，有效地补充了玉米供给，玉米市场总体平稳，国家储备也得以恢复。这一年玉米进口量增至175万吨。

2012年玉米进口量继续增加，全年达到521万吨，增加了国内市场供给和库存。秋粮上市之前，国内玉米市场出现变化迹象，供给转向宽松，价格上涨势头不在。种种迹象表明，我国的粮食市场开始进入新的供求周期。秋粮上市之后，国家在东北玉米主产区全面启动玉米临时存储收购，到收购季节结束时，入库量超过了3000万吨。

2013年国内玉米供求形势更加明朗，只是很多机构和人士仍然认为中国未来会进口大量的玉米，没有预感到国内玉米供求形势会再一次转向供大于求，还在大胆预测中国将进口更多的玉米。事实上在多年因素共同作用下，国内市场不仅玉米甚至整个粮食供求都已经出现重大变化，国内玉米供大于求的矛盾变得更加突出。2013年秋粮上市后，国家在东北玉米主产区继续启动了临时存储收购，到收购季节结束时入库量接近7000万吨。2013年玉米进口量为326万吨。

2014年全年玉米供大于求形势变得十分明朗，年度结束时临时存储库出库量只有3000万吨不到，结余库存量高至4000万吨。但是，这一年在主要销区也出现了供不应求的行情，玉米价格涨至2800元/吨。2014年虽然玉米进口量只有260万吨，但是高粱和大麦进口量增至1119万吨，较上年大增777.6万吨。

2015年玉米供大于求矛盾则十分突出。2015年4月底临时存储玉米入库量超过了8300万吨，国内消费疲软加之进口谷物冲击，到年度结束时的政策性玉米成交量还不到600万吨，大大低于市场预期。出乎预料的库存增加，异常突出的供求矛盾，推动了玉米政策的调整。2015年秋粮上市之前，临时存储玉米收购价格下调，正式发出了调整国内玉米供给的信号。2015年前10个月，玉米进口量达到457万吨，同比增长了164%；高粱进口量887.3万吨，同比增长99.9%；大麦进口量达到917.8万吨，同比增长116%；DDGS进口量590万吨，同比增长14.3%。

市场已经开始调整

2015年3月起，国内玉米期货价格开始下探，从5月底开始下行加速，最大降幅达到了30%。国内投资者最先察觉并认识到，在国内需求疲软和进口冲击下，仅仅利用流通领域库存吞吐调节，已经无法实现国内玉米市场正常运转，需要从供给端进行调整了，玉米价格将大幅度回落。在期货价格下跌两个多月后，现货价格也开始了下行过程，华北玉米销区价格下跌了20%多，尽管临时存储价格只下调了10%多一点。

断崖式的下跌，反映了当前严重的供大于求的市场现实，更反映了市场对未来前景的悲观预期。国家在东北地区的临时存储收购活动开始之后，国内玉米价格获得了支撑，但是根据监测，全国大部分地区的玉米价格低于托市收购价格水平，也就是说国家托市政策的影响力度在巨大的供给压力下和前两年相比已经减弱。国内需求继续疲软、庞大的国内供给、廉价的玉米和替代品大量进口，拉低了国内玉米价格水平。

目前，国内玉米期货价格处于振荡之中，临时存储收购托升了近月合约玉米价格，悲观的市场预期影响着远期合约价格。观察玉米现货价格的长期变化后会发现，这一次的价格是十多年来变化幅度最大的一次。尽管目前的玉米价格已经退回至7年前水平，但很多市场人士预测，未来玉米价格继续下行将是大概率事件。有些市场参与者预测下跌幅度还会很大，有可能回到十多年前的水平。更有市场参与人士认为，随着国内粮食市场开放程度不断提高，国内外玉米市场将进一步融通，国内玉米价格将与国际市场接轨。

严重的供大于求矛盾引发了玉米价格断崖式的下跌，未来市场价格形成机制的重大调整，实现补贴和价格分开的农产品政策，将会使由市场供求决定的国内价格降到可以实现供求平衡的水平。由此预测，国内玉米价格还会出现明显的下行过程。在价格剧烈波动的过程中，保护好粮食生产者利益，是确保国内粮食安全不出问题的关键。

化解增量与存量矛盾

在2014年底召开的中央经济工作会议和农村工作会议就已经提出了农业结构调整的任务，针对国内粮食供求出现的新情况，研究并制定政策，有关文件不断出台，有关部门也提出具体措施，粮食政策调整工作已经开始。调整现行的玉米政策将达到两个目标：一是调减增量，不使供求失衡的程度更加严重；二是化解存量，逐步消化现有库存，将库存降到合理的水平。

如何减少增量？

一是实行轮作休耕。党的十八届五中全会提出的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》指出，经过长期发展，我国耕地开发利用强度过大，一些地方地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重已成为制约农业可持续发展的突出矛盾。利用现阶段国内外市场粮食供给宽裕的时机，在部分地区实行耕地轮作休耕，既有利于耕地休养生息和农业可持续发展，又有利于平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入、减轻财政压力。实行耕地轮作休耕制度，国家可以根据财力和粮食供求状况，重点在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区开展试点，安排一定面积的耕地用于休耕，对休耕农民给予必要的粮食或现金补助。

在部分地区实行耕地轮作休耕，将是从根本上解决国内粮食供求失衡的有效办法，将是保障国家粮食长期安全的重要措施。过去一直讲，中国的基本国情之一是人多地少水缺。既然耕地缺乏为什么还要提出实行休耕呢？因为人均耕地拥有量少是事实，但是“地力严重透支，水土流失、地下水严重超采、土壤退化、面源污染加重”也是事实。从长计议，应该保护好我们赖以生存的这块土地，不能继续只顾当前不顾长远的掠夺式的利用了。在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区，不应该大力发展粮食生产，这部分耕地需要退出使用。我国粮食市场进入了新的供求周期已经有三年的时间了，供大于求的矛盾还在积聚，这就使得休耕的必要性更加明确了。

中国开放国门，参与经济全球化进程，国内经济越来越融入世界经济之中，为在粮食供给方面利用两个市场提供了基础和可能。国内粮食市场开放程度不断提高，国内外粮食市场融合度不断提高，粮食进口量也不断提高。2015年全国粮食产量达到62143.5万吨，比2014年增加1440.8万吨，增长2.4%，再创历史纪录。全年粮食的进口量也将再次超过1亿吨，预计将达到1.25亿吨的历史最高水平。笔者以为，以往强调利用国际市场，多是考虑如何实现国内粮食市场的供求平衡，对于如何在遵守世界贸易组织规则的前提下，处理好国际市场与国内市场关系，考虑得不深不透不全。我国对外开放的方针不改变，农业生产效率低下的状况也一时难以改变，国内粮食市场与国际粮食市场的融合程度将会不断提高。如此，在利用好现有的贸易规则，尽力为国内粮食生产提供保护的同时，需要认真统筹考虑两个市场和两种资源，从当前国内实际情况出发，构建符合开放要求的粮食生产贸易格局。实践证明，提高国内粮食市场开放程度，有利于满足国内粮食需求，有利于实现国内粮食供求平衡，有利于保障国家粮食安全。根据对粮食具体品种市场的供求分析，现在的进口粮食大约有80%是实现国内供求平衡所需要的。转换看问题的角度，认真分析国内供给方面存在的问题，会发现当前国际市场因供给充足而出现价格下降，也为国内转变粮食生产方式实现可持续发展提供了机会。

二是调整生产结构。农业部提出了在东北冷凉区、北方农牧交错区、西北风沙干旱区、太行山沿线区及西南石漠化区“镰刀弯”地区，优化玉米种植结构的意见，力争到2020年，“镰刀弯”地区玉米种植面积稳定在1亿亩，比目前减少5000万亩以上。将重点发展青贮玉米、大豆、优质饲草、杂粮杂豆、春小麦、经济林果和生态功能型植物等，推动农牧紧密结合、产业深度融合，促进农业效益提升和产业升级。农业部表示，优化“镰刀弯”地区玉米种植结构，既是适应性的主动作为，更是战略性的积极调整。

必须调整生产结构了。国内玉米市场已经连续三年呈现供大于求格局，国内玉米库存数量不断增加，增长的速度超出了人们的预期。玉米供给由偏紧转向宽松，与整个中国经济增长出现新变化有关，与中国的人口结构发生趋势性的变化有关，与人们的消费倾向变化有关，也与国内玉米供给持续增长有关。相对处于优势的玉米种植收益和生产者追求省工省力的玉米种植因素叠加，当然更重要的是玉米种植产业科技水平的提升，使得玉米种植面积不断扩大，单产不断提高，总产不断增长。实地考察后发现，国内玉米真实的种植面积可能要比统计面积大，因为许多地方将本不该种玉米的地方也种上了玉米，也享受了玉米临时存储收购政策带来的好处。大豆的种植收效远远比不上玉米，于是在无形之手的作用下，东北地区“满山遍野的大豆高粱”变成了玉米。棉花实行目标价格改革后，其市场价格大幅度降低，于是更多的耕地也转种了玉米。受全球经济低迷、石油价格下跌、深加工疲软等多种因素影响，国际市场玉米供给宽松、价格下跌，而我国玉米价格持续上涨，国内外玉米价格倒挂，玉米及玉米替代品进口量快速增长。适应这种新趋势，必须主动调整玉米种植结构，缓解当前国内玉米库存压力。

农业生产结构怎么调？不种玉米种什么？这是个现实的问题。要想取得成绩，需要作出不懈的努力。为推进农业生产结构调整，公共资金支持应该发挥积极的作用。

不管利用什么行政引导手段，一定要利用价格工具，让市场发挥作用。2015年东北地区玉米临时存储价格下调到2000元/吨，向主产区发出了信号。根据目前的情况判断，政策性收购价格的调整幅度虽然达到10%，可能还不足以对东北主产区的玉米生产产生明显的抑制作用。因此要在明年春耕前，向农民发出更明确的信号。2015年10月20日《中共中央国务院关于推进价格机制改革的若干意见》公布，意见提出：“完善农产品价格形成机制。统筹利用国际国内两个市场，注重发挥市场形成价格作用，农产品价格主要由市场决定。按照‘突出重点、有保有放’原则，立足我国国情，对不同品种实行差别化支持政策，调整改进‘ 黄箱’支持政策，逐步扩大‘绿箱’支持政策实施规模和范围，保护农民生产积极性，促进农业生产可持续发展，确保谷物基本自给、口粮绝对安全。继续执行并完善稻谷、小麦最低收购价政策，改革完善玉米收储制度，继续实施棉花、大豆目标价格改革试点，完善补贴发放办法。”改革的原则已经确定，工作方针已经明确，只是在实施过程中还会出现新情况新问题新矛盾。大豆和棉花的目标价格改革试点还将实施，如果明年玉米也实行“价补分离”改革，让市场决定价格，补贴由政府提供给生产者，会不会出现产量下降幅度超出市场可以接受程度的情况？根据经验推断，价格下降导致的收入减少一般会大于财政可以承受的补贴支出。

这些年来，我国玉米市场虽然政策市特征明显，但市场价格在调节供求也发挥了积极作用。今年新产玉米上市之后，关内地区价格下降得更多，对供大于求的市场形势作出了更加明确的反映。改革的方向应该是让市场决定价格，让价格反映供求状况，政府为生产者提供基本的保护。

如何减少存量？

前三年临时存储玉米库存已经积累至高点，2015年新产玉产收购活动正在进行，从目前的收购进度和市场心态判断，收购数量仍不会少。承储企业强烈的收购积极性是预测收购量和去年大体相当的基础。如果在收购期结束时收购了6000万吨或是更多的玉米，到年度结束时出库的玉米数量会因进口减少而增加，5000万吨的预计结余量是可以接受的数字。也就是说到本年度结束时，国内玉米期末库存量仅临时存储一项就会比目前国内一年的消费量还多。

过多的玉米库存是包袱，并不利于粮食供给安全，需要消化降低。如何消化是个难题。补贴出口的做法再难实行，在全球农产品价格低迷的情况下，不仅主要出口国会坚决反对，而且内外价差之大，出口可能也真的是补不起。石油降价也给增强玉米燃料乙醇消费带来了新的困难，不仅是价格方面的麻烦。

在减少存量的过程中，一定要注意要增加有效需求，而不是库存的转移。过去曾经出现过如此化解库存压力的情况，即一味地积极促消，以求本地压力的降低。现在也有人提出，降价出售库存玉米。如果降价之后消费扩大，当然可以考虑，如果消费总量没有因降价增加，降价出售对于消减整体库存水平没有意义。

减少存量的有效方法，还是使增量更多地减少，不过这又会给普遍低迷的市场带来更大的压力，给生产结构调整带来更大的困难。只是当前供应充足的国内外粮食市场，为实施生产调整提供了支持。