费率降低背景下失业保险保障水平的确定——基于基金平衡的视角

梁书毓，薛惠元

（武汉大学社会保障研究中心，武汉 430072）

费率降低背景下失业保险保障水平的确定
——基于基金平衡的视角

梁书毓，薛惠元

（武汉大学社会保障研究中心，武汉 430072）

2015年2月，国务院将失业保险费率从3%降为2%，费率降低的主要动因是基金累计结余过多。通过构建失业保险替代率精算模型，基于费率降低背景和基金收支平衡视角对2015—2035年间的失业保险保障水平进行测算，并将计算结果与国内外的实际情况进行比较发现：当前我国的失业保险保障水平过低，长期下去会出现失业保险基金结余过多。建议：提高失业保险金给付标准，至少要达到最低工资标准的75%-110%；失业保险金给付标准应同个人工资挂钩；强化失业保险的失业预防和再就业功能；建立健全失业救助、最低生活保障、就业救助等相关配套制度。

失业保险；保障水平；费率降低；基金平衡

一、引言及文献回顾

2015年2月25日，国务院总理李克强主持召开国务院常务会议，由人力资源社会保障部和财政部联合发布《关于调整失业保险费率有关问题的通知》，决定从2015年3月1日起，失业保险费率由现行条例规定的3%降为2%。此项决定直接减轻了企业和个人的缴费负担，也缓解了多年来累积大量失业保险基金结余问题。

对于失业保险的保障水平与基金平衡问题，很多专家和学者都做过相关研究。在失业保险的保障重点上，吕学静（2009）认为，我国目前就业形势严峻，并受到经济全球化的冲击，失业保险情况堪忧，仅保障失业人员的基本生活已不能满足需要，要把失业保险制度的重点转移到防止失业和促进就业上来[1]。在失业保险的缴费率问题上，丁煜（2008）认为，目前的失业保险制度中对费率的统一规定会对企业的雇用制度产生反激励，降低企业的缴费积极性，建议建立基于风险失业率的行业差别费率制度，对不同失业风险程度的企业采取不同的缴费标准[2]。在失业保险基金管理问题上，郑秉文（2010）认为，我国在失业保险基金不断增加的同时，失业保险基金投资收益率偏低，导致了福利损失，建议提高失业金替代率和“瞄准率”，避免基金过度膨胀，同时要改革失业保险制度和失业保险基金投资管理体制以提高收益率[3]。李珍、王海东（2010）认为，要增强待遇水平和给付期限的弹性，提高制度的灵活性，充分利用失业保险基金收支来平滑经济波动[4]。

通过以上学者的研究可以看出，费率降低前我国失业保险基金处在一个不平衡的状态中，历史积累产生了大量的基金结余，而充足的基金并没有使我国的失业问题得到较大的改善。同时我国在失业保险待遇水平和给付期限标准的确定上还存在着一些问题。本文沿着这一思路，研究费率降低后我国失业保险的保障水平与基金平衡问题，通过对未来20年的预测，来判断我国目前的失业保险保障水平到底是偏低还是偏高，怎样的保障水平才能有利于平衡失业保险基金收支。

二、失业保险制度发展的现状与费率降低的动因

（一）失业保险制度发展的现状

20世纪80年代中期，企业改革愈演愈烈，不断突破传统计划经济体制的束缚，原先的固定工制度逐渐被劳动合同制度取代，同时一些企业因经营管理不善走向破产，由此，失业人数不断增加。为保障失业人员失业期间的基本生活，1986年国务院颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》，失业保险制度正式在我国建立。1993年《国有企业职工待业保险规定》出台，此规定在原先失业保险制度的基础上作了进一步调整。1999年国务院常务会议通过了《失业保险条例》，逐步使得失业保险成为失业人员生活保障的最主要形式。在经历了30多年的探索之后，我国的失业保险制度逐渐成熟，参保人数和基金积累不断增加，截至2014年底，我国失业保险参保人数达17043万人，参保率为43.36%，基金累计结余4451亿元（见表1）。但同时也要看到，随着失业保险覆盖面不断扩大，基金收入越来越多，而需要领取失业保险金的人数增长缓慢，因此失业保险的基金结余像滚雪球一样越来越大。截至2014年底，失业保险基金累计结余4451亿元，是2014年失业保险基金支出规模（560亿元）的7.95倍，也就是说，即使不缴纳失业保险费，现有的失业保险基金结余也基本能够满足8年的支出。

表1 1995—2014年失业保险参保情况与基金收支情况

（二）失业保险制度费率降低的动因

从表1可以看出，从1995年至2014年我国失业保险基金累计结余逐年增长，且增长速度有明显的上升趋势。为了解决基金结余过多的问题，国务院决定降低失业保险费率。此项决定主要有以下几个方面的考虑：

1．适应全面深化改革的要求及社会保险费率降低的趋势

2013年11月，党的十八届三中全会公报明确提出要“完善社会保险关系转移接续政策，扩大参保缴费覆盖面，适时适当降低社会保险费率”。此次失业保险费率的降低无疑也是响应了十八届三中全会的号召。

2．促进失业保险基金收支平衡

近年来，我国失业保险的缴费收入增长速度远快于失业人员享受失业保险待遇的支出增长速度，导致失业保险基金不断膨胀。造成这种膨胀的原因主要如下：第一，保险覆盖面扩大，参保人数增加。1999年的《失业保险条例》将事业单位纳入了失业保险参保范畴，直接导致失业保险的覆盖面扩大，参保的人数大幅度增加。同时，覆盖范围还有扩大的趋势，在城镇符合条件的人员纳入失业保险范围以及农民工逐渐加入之后，失业保险的覆盖范围会更大，参保的人数也将远远大于享受失业保险的人数。第二，职工工资不断上涨，缴费基数不断增大。受经济发展以及物价上涨等因素的影响，职工工资呈现出不断上涨的趋势，由于失业保险的缴费情况直接与职工工资挂钩，因此工资的上涨必然带来缴费基础的增大。第三，投保人多，受保人少。失业保险覆盖范围广，但其覆盖到的绝大部分并不是真正的受保人，也就是保险市场存在着常见的“撇奶油”现象，将不太可能享受保险的人纳入保险范围。尤其在事业单位等失业率较低，投保人享受到失业保险的可能性不大。

3．降低劳动力成本，减轻企业和个人负担

失业保险费率的厘定应当以保证正常的给付能力为标准，如果费率过高，会直接造成投保人沉重的经济负担。在我国现行社会保险费率规定下，失业保险同社会保险内的其他保险包括养老保险、医疗保险、工伤保险和生育保险等加起来，费率超过了40%，造成了企业和个人沉重的经济负担，降低失业保险费率会减轻企业的劳动力成本及个人的经济负担，有利于经济发展。

失业保险费率降低后直接带来了失业保险基金收入的减少，在这种形势下失业保险保障水平是应该维持现有水平，还是应该提高以减少多年来庞大的资金结余，抑或是随着基金收入的减少降低保障水平，这是接下来要探讨的问题。1999年《失业保险条例》第十八条规定，“失业保险金的标准，按照低于当地最低工资标准、高于城市居民最低生活保障标准的水平，由省、自治区、直辖市人民政府确定”。而2011年实施的《社会保险法》第四十七条将失业保险金的标准改为“由省、自治区、直辖市人民政府确定，不得低于城市居民最低生活保障标准”。从此变化上来看，国家取消了对失业保险金上限的规定。但是，具体应该以怎样的标准来确定失业保险保障水平还需进行科学地测算。

三、基于实践层面的失业保险保障水平现状

在具体的实施过程当中，我国失业保险金通常采取非家计调查式的定额给付方式。这种给付方式一般以当地的某一指标为标准，按照标准的某一比率进行确定。失业保险金通常采取的标准指标包括当地社会平均工资、最低工资标准以及城市居民最低生活保障（以下简称城市低保）标准等。根据各地区失业保险政策法规中的规定，各省（自治区、直辖市）失业保险金给付标准如表2所示。

表2 31省（自治区、直辖市）失业保险金发放标准

从表2中可以看出，在国家对失业保险金规定，即不低于城市低保标准，不高于当地最低工资标准的基础上，各地区制定了不同的失业保险金发放标准，主要以当地最低工资标准和当地城市低保标准为参照，按一定比率进行计发，通常是当地最低工资标准的60%-80%；少数地区（如吉林、黑龙江、西藏）的失业保险金的发放标准采用当地城市低保标准的一定比例来计发。

四、基于基金平衡的失业保险保障水平确定

（一）假设前提

在对失业保险基金收入预测之前，需要先对一些涉及的项目做出假设：

第一，由于各地区之间的差异较大，本文研究的失业保险基金收入项目仅包括单位和个人缴纳的失业保险费，基金支出项目仅包括失业人员领取的失业保险金，不包括支付给失业人员的医疗补助金，死亡失业人员的丧葬补助金及其供养的配偶、直系亲属的抚恤金以及接受再就业培训补贴等。

第二，在城镇职工人口数的预测之中，我们假设22-59岁的城镇人口数即为当年城镇职工人口数，而且15-59岁城镇人口是均匀分布的，由此按比例推算出22-59岁城镇职工人口数。

第三，在基金储备问题上，我们假设2014年的基金累计结余能够满足2015-2035年对基金储备的需求，无需另外计提。

（二）测算模型

这里首先对模型中的符号做出约定：t表示年份，失业保险基金收入为I，失业保险基金支出为E，缴费人数为P，社会平均工资为，最低工资标准为，缴费率为c，城镇就业人口数为N，参保率为q，社会平均工资增长率为g，城镇失业人口数为U，城镇登记失业率为u，平均失业保险金为，社会平均工资替代率为α，最低工资标准替代率为β。

根据最新的失业保险费收取办法可知，第t年的失业保险基金收入It为：

当年社会平均工资可根据前一年社会平均工资以及工资增长率计算得出，计算公式为：

失业保险的缴费人数可根据城镇就业人口数和参保率计算得出：

将（2）、（3）式代入（1）式，得到

由于城镇失业人口数=（城镇就业人口数+城镇失业人口数）×城镇登记失业率，可得：

进而，将（5）式变形得到

t年的失业保险基金支出Et为：

根据基金的收支平衡原理，令失业保险基金收入=失业保险基金支出，即

将（4）、（6）、（7）式代入（8）式，得到

根据得到的平均失业保险金，可算出失业保险金占社会平均工资和最低工资标准的比例，即失业保险金的替代率：

（三）参数设定

本文研究的是未来20年的失业保险保障水平，因此t的取值范围为2015—2035年。根据2015年最新失业保险费率调整办法可知，失业保险的缴费率为c=2%，我们假定在测算期间失业保险的缴费率不作调整。

2．社会平均工资增长率与未来社平工资预测

高盛（Goldman Sachs）前全球首席经济学家吉姆·奥尼尔曾提出，2008年金融危机给全球贸易造成了沉重打击，中国经济增长也受到严重冲击，但中国的政策制定者反应迅速，因此吉姆·奥尼尔上调了对中国经济增长状况的预期，但由于中国经济已进入新常态，经济增长速度会放缓。据其预测，2011—2020年中国GDP的年平均增长率在7.7%左右，2021—2030年降为5.5%，2031—2040年在4.3%左右，到2041—2050年大约为3.5%[5]。假设物价上涨率在2.5%左右，名义工资增长率等于GDP增长率和物价上涨率之和，于是我们将社会平均工资增长率gt的取值为：2015—2020年为10%，2021-2030年为8%，2031—2035年为7%。根据《2014年度人力资源和社会保障事业发展统计公报》上的数据，2014年全国社会平均工资为56339元/年①我国的社会平均工资，在统计口径上指的是城镇非私营单位就业人员平均工资。，则根据对社会平均工资增长率的参数设定，并结合公式（2）可预测出2015—2035年各年的社会平均工资t。

3．城镇就业人口数

考虑到受教育年限延长、职工初次参加工作的时间推迟，假定城镇职工平均参加工作时间为22岁；考虑到延迟退休年龄因素，假定平均退休年龄为60岁。因此，这里的城镇就业人口取22-59岁的城镇人口数。根据武汉大学刘昌平教授在《可持续发展的中国城镇职工基本养老保险制度研究》一书中对中国15-59岁城镇人口的预测数据[6]，采用线性插值法可以推算出22-59岁的城镇人口数，即本文中的城镇就业人口数，结果如表3所示。

表3 2015—2035年城镇就业人口预测数据 单位：万人

4．参保率

从表1可以看到，1995—2014年间失业保险参保率有升有降，受经济周期的影响明显，但观察2009—2014年的参保率发现，近五年失业保险参保率增长明显，年均增长1个百分点，2014年为43.36%。由于人们的参保意识越来越强烈，在未来20年，参保率应该有不断上涨的趋势，同时考虑到2020年国家将全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系，我们假定：2015—2020年间，失业保险参保率年均增长1.5个百分点；2021—2030年间，失业保险参保率年均增长1个百分点；2031—2035年间，失业保险参保率年均增长0.5个百分点（2035年达到64.86%）。进而得到2015—2035年间的失业保险参保率qt。

这一年，农场抓住毗邻鹤地水库的自然资源优势，形成了立体生态的农业生产架构。“山上种果，树下养鸡，水里养鱼，塘边养猪，发展多种经营。”罗培欢介绍，当时，立体农业一经推广，效果立刻显现，职工收入大幅提升。

5．城镇登记失业率与失业人口

查阅中国统计年鉴的数据，可以看到2003—2014年间，我国城镇登记失业率的数据基本稳定在4%-4.3%之间，因此，2015—2035年的城镇登记失业率我们采取过去11年间的平均值，即u=4.15%。将相关数据代入（6）式可算出城镇失业人口数Ut，如表4所示。

表4 2015—2035年城镇失业人口数 单位：万人

6．最低工资标准

对2014年全国各省最低工资标准排序后取中位数得到山西省的1290元/月，以此代表全国最低工资标准的平均水平。选取和社会平均工资同样的增长率（2015—2020年为10%，2021—2030年为8%，2031—2035年为7%），可得到2015—2035年全国最低工资标准。

（四）测算结果及分析

失业保险基金的收入和支出应遵循“以收定支，收支平衡，略有结余”的原则，因此在确定失业保险保障水平时也应以失业保险基金收入以及应留存的基金储备来推算。

根据《人力资源和社会保障部财政部关于东部七省（市）扩大失业保险基金支出范围试点有关问题的通知》（人社部发〔2011〕95号）中有关试点资金提取额度的规定，我们将基金储备假设为前一年失业保险金支出的两倍。由于留存的基金储备按规定仅需够上一年基金支出的两倍，而2014年我国失业保险累计结余达到4451亿元，远远大于2013年基金支出（531亿元）的两倍，因此，在预测失业保险保障水平时，我们暂时不考虑基金储备问题，将2014年的累计结余作为储备基金。

根据（4）式可计算出缴费率为2%时2015—2035年的失业保险基金收入。将相关数据代入（10）式、（11）式，可以计算出2015—2035年失业保险金相对于社会平均工资和最低工资标准的替代率，见表5。

表5 2015—2035年失业保险金替代率测算

根据模型所得结果可知，预测得到的失业保险金相对于社会平均工资替代率大约在20%-30%。由于我国大多是以最低工资标准为基数进行失业保险金发放，与预测口径不一致，所以本数据主要用来作为将来给付标准制定的参考。

从最低工资标准替代率这一口径来看，预测的最低工资标准替代率在75%-110%之间，说明预测的平均失业保险金有超过最低工资标准的趋势。在文章的第二部分我们通过各地区失业保险政策法规可知，当前最低工资标准替代率在60%-80%之间，可见预测的替代率远高于当前替代率区间，同时由于预测的前提是缴费率由3%降至2%，因此，我们可以得出结论：在保证基金平衡的状态下预测出的最低工资标准替代率要大大高于当前各地区的失业保险金给付标准。也就是说，如果维持当前的替代率，将会继续导致失业保险基金的过多结余。

五、失业保险保障水平的国际经验借鉴

失业保险在一定程度上对失业人员的再就业有抑制效应，因此，在制定失业保险的替代率时应考虑到既要维持失业人员的基本生活，又不能抑制失业人员寻求再就业的积极性，如何确定适当的失业保险保障水平仍是一个亟待解决的难题。国外失业保险制度起步较早，1905年法国对失业保险进行国家立法，首先建立了任意性失业保险制度，1911年英国又创立了强制性失业保险制度，到如今已经历了100多年，相关制度逐步趋于完善。因此，在确定失业保险保障水平时，可借鉴其他国家的一些相关经验。

（一）德国的失业保险制度

在失业保险制度上，德国采用的是强制性失业保险制度，制度覆盖面非常广。同时，以失业救济制度作为失业保险的补充制度，为未能及时再就业失业人员提供生活保障。2008年1月1日起，德国的失业保险费率由原先的4.2%降至3.9%，这为德国的进出口发展创造了更加良好的政策条件。德国是世界第一大出口国，费率降低可以节约企业的劳动成本，使德国在出口上更具优势。

德国的失业保险保障水平与失业人员失业前的工资水平有关，大概为失业前三个月平均工资的63%[7]。这种同工资挂钩的给付标准有利于激发参保者的工作热情。同时，德国由于老龄化问题严重，在政策上对有子女的家庭会倾斜，有一个或一个以上孩子的失业者的失业保险替代率会相对高一些，通常为68%。在失业救济金上，无子女失业人员救济标准为失业前工资的53%，有子女的为58%[8]。

（二）美国的失业保险制度

美国也采用强制性失业保险制度，区别在于美国的失业保险计划是一项联邦-州的合作计划，联邦政府和州各自制定失业保险的相关法律，参保人员的资格以及失业保险的给付标准由各州自行决定。美国失业保险覆盖面广，但给付标准低，通常限制在失业前工资的50%以下。同德国一样，美国也建立了失业保险制度的补充制度，即企业补充失业津贴制度，补贴标准大约为失业前工资的30%，有效地保障了失业人员的基本生活。

美国前总统克林顿曾于1998年颁布了《劳动力投资法案》，要求各地成立一站式就业服务中心[9]，为失业人员提供再就业相关服务，包括为其提供就业信息、发放工作安置补贴等，实现了失业保险对再就业的促进作用。

（三）日本的失业保险制度

日本在1947年颁布《失业保险法》建立了失业保险制度，后于1974年通过《雇佣保险法》，将“失业保险”改为“雇佣保险”。日本的雇佣保险制度和其他国家相比增加了失业预防的内容，由失业保障和失业预防两部分构成。这一创新之处主要通过开发就业机会和提高雇员技能来降低失业率，做好事前防范。在失业保障方面，日本的失业给付标准约为失业人员失业前六个月平均工资的60%-80%[10]。在失业预防方面，日本政府对雇佣应退休职工以及残疾人等失业率较高的人群的雇主给予补贴，并与企业开展合作，扶持企业创办技能培训学校，提高雇员素质，增强从业者应对失业风险的能力。

六、政策建议

根据基金平衡下失业保险保障水平的测算结果，同时借鉴德国、美国、日本等国经验，本文提出以下政策建议：

（一）提高失业保险金给付标准，至少要达到最低工资标准的75%-110%

我国的失业保险保障制度中，虽然替代率达到了70%以上，但给付基数为各地区最低工资标准，实际上失业保险待遇远远低于其他国家。给付标准偏低不仅会造成就业人员的积极性下降，还会造成失业保险基金收支不平衡。应在提高基金统筹层次的基础上，不断提高失业保险金给付标准，将相对于最低工资标准的替代率至少提高到75%-110%。

（二）失业保险金的给付标准应同个人工资挂钩

我国的失业保险给付标准通常以最低工资标准为参照，和个人失业前工资没有相关性。无论失业前工资是多少，失业后领取的失业保险金都没有区别，因此会导致劳动者积极性受挫。为调动参保人员的积极性，我们应该学习德国、美国、日本的经验，把失业保险给付标准同失业前的个人工资挂钩，减少失业对失业人员的冲击。

（三）强化失业保险的失业预防和再就业功能

首先，应建立失业预警系统。失业保险基金预防失业，可以通过支付给企业工人工资性补贴和培训补贴两种途径来实现。其次，应提高失业保险基金对再就业工作的支出比例，扶持企业创办技能培训机构，实现再就业组织和培训的社会化。

（四）建立健全失业救助、最低生活保障、就业救助等相关配套制度

首先，应建立失业救助制度，将一定时间内找不到工作的应届大学毕业生，以及领取失业保险金期满仍未找到工作的人员纳入其中。其次，应健全最低生活保障制度和就业救助制度，以实现失业保险与社会救助、再就业的联动。

[1]吕学静.中国失业保险面临大考[J].中国社会保障，2009（1）：30-31.

[2]丁煜.完善我国失业保险制度的政策研究——以促进就业为导向[J].经济理论与经济管理，2008（2）：40-44.

[3]郑秉文.中国失业保险基金增长原因分析及其政策选择——从中外比较的角度兼论投资体制改革[J].经济社会体制比较，2010（6）：1-20.

[4]李珍，王海东.完善失业保险之微观保障及宏观管理功能研究——基于金融危机的启示[J].保险研究，2010（2）：37-43.

[5]薛惠元.新型农村社会养老保险财政支持能力——基于长期动态视角的研究[J].经济管理，2012（4）：159-171.

[6]刘昌平.可持续发展的中国城镇基本养老保险制度研究[M].北京：中国社会科学出版社，2008：223-224.

[7]郭士征.国外失业保险的实施经验[J].外国经济与管理，1998（3）：32-37.

[8]卫功琦.德国失业保险制度及其启示[J].外国经济与管理，1993（5）：39-40.

[9]耿晋娟.美国失业保险制度的变革及其对我国的启示[J].资治文摘（管理版），2009（4）：4-6.

[10]李文琦.日本失业保险制度的运行及对中国的借鉴[J].陕西行政学院学报，2010（1）：32-34.

The Determination of Security Level of Unemployment Insurance in the Context of Contribution Rate Reduction：From the Perspective of Fund Balance

LIANG Shu-yu，XUE Hui-yuan
（Center for Social Security Studies of Wuhan University，Wuhan，Hubei，430072）

s：In February 2015，the State Council reduced the contribution rate of unemployment insurance from 3%to 2%.This reduction was mainly motivated by the excess accumulated fund surplus.By establishing the actuarial model of unemployment insurance replacement rate，estimating the security level of unemployment between 2015 to 2035 from the perspective of contribution rate reduction and fund balance and comparing the calculation results with the actual situation at home and abroad，we find that our current security level of unemployment insurance is too low，which will leads to excessive fund surplus in the long term.It is recommended that we increase the replacement rate of unemployment insurance to 75%-110%at least；link the payment of unemployment benefit with personal income；strengthen the prevention and re-employment function of unemployment insurance；establish and improve the related auxiliary systems including unemployment assistance，subsistence allowance and employment assistance.

unemployment insurance；security level；contribution rate reduction；fund balance

F840.612

A

1007-0672-（2016）01-0063-07

2015-08-01

本文为中国博士后科学基金特别资助项目“新型农村社会养老保险基金收支平衡的可持续性研究”（2013T60748）的阶段性成果。

梁书毓，女，湖北潜江人，武汉大学社会保障研究中心硕士研究生，研究方向：社会保障与公共经济管理；薛惠元（通讯作者），男，山东沂南人，武汉大学社会保障研究中心副教授，管理学博士，研究方向：社会保障理论与政策。