民办高校依法治校之路初探

陈静

[摘要]民办高校迎着改革开放的春风成立至今，已走过三十多年的发展历程，为我国高等教育事业创新发展提供了思路，也是其重要组成部分之一。在依法治国和依法治校的社会大背景下，民办高校更需要努力探索符合自身发展特点的依法治校之路，为国家及社会发展做出更大的贡献。

[关键词]高等教育 民办高校 依法治校

[中图分类号]G647 [文献标识码]A [文章编号]1009-5349（2016）18-0178-02

一、研究背景

1997年，依法治国第一次被定义为国家发展的基本方略。在这个大的社会背景下，学校教育的发展也离不开法治。

2003年，教育部曾在文件中提出：民办学校要根据《中华人民共和国民办教育促进法》（以下简称《促进法》）和国家有关法律规章规定，规范办学行为……对违反法律、法规规定的学校管理制度和规定，要及时修改或者废止。[1]

2010年，国家公布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》（以下简称《规划纲要》）又进一步指出：大力推进依法治校。

2012年，在总结全国各地依法治校的成功经验、有效做法的基础之上，教育部正式颁布了《全面推进依法治校实施纲要》。

二、民办高校的发展

从法律意义上讲，相对于自然人，民办高校作为一个法人主体，对归属其自身的财物资产拥有最直接的支配权利、使用权利及分配权利，民办高校还拥有内部管理及对外从事民事活动的法律正当权利，而且民办高校需要独立承担其民事责任。同时，民办高校做为一种为社会教育发展而设立的具有与“公”相对而言的“私”的性质的机构，必须接受国家的领导、监督和管理。

纵观民办高校30多年来的发展历史，民办高校的发展是伴随着改革开放的春风，凭借办学者坚韧不拔的意志以及巨大的市场空间而重新发展起来的。从租赁校舍到自建校园，从白手起家到拥有上亿元资产，从自考辅导到国家文凭试点，从非学历教育到学历教育，从几个人的课外辅导班，发展到专科办学，再继续发展到本科层次，从“补充地位”到“重要组成地位”……我国民办高等教育创造了无数个奇迹。民办高等教育的兴起和发展既为我国这样一个发展中的人口大国寻找到了一条缓解公共财政压力之路，又在一定程度上满足了国民旺盛的高等教育需求。

根据国家教育部信息网站获知，在2013年底的统计数据中，全国民办高校已达700多所（独立学院近300所），招生160多万人，在校生500多万人。民办高校不断发展，已经不再是一二十年前缺资金、缺师资、缺校舍的状态，而是越来越注重学生的特长发展以及师资队伍建设，提升教学质量，提高培养学生质量。

民办高校的迅速发展，除得益于国家政策的支持外，跟其自身的办学特点息息相关。而根据《促进法》规定，民办高校的制度是董事会（或理事会）领导下的校长负责制，董事会（或学校理事会）作为拥有治理权的常设机构，是学校的最高权利决策机构，把握学校的大局，负责制订学校发展规划、遴选校长、确定经费使用原则等重大问题的决策。校长是由董事会（或理事会）聘用的具有丰富教育管理领域经验的人员，作为与董事会决策一致的执行者，在董事会授权范围内全面主持民办高校的教学、行政管理等工作。总体来讲，民办高校的主要特征表现在以下两个方面：[2]

第一，办学的自主性。民办高校的办学主体是企事业组织、社会团体及其他社会组织和公民个人，办学资金来源为非国家财政性教育经费。因此，在符合国家法律与规范的前提下，只要不违反法律法规，民办高校是有权利根据自身的发展需要来自主安排自身正常的教育活动的，比如自主筹措办学经费、自主安排教学经费的使用和经费的管理、自主决定教育教学人员的选聘、自主设置专业招生、制定教育教学大纲和设定课程以及教材的选用、发放学历学位及荣誉证书等。

第二，办学的灵活性。民办教育办学的灵活性主要缘于其独立自主的办学管理运营机制，主要表现为办学策略紧跟市场发展、可根据社会需要及时调整办学方向和办学思路、经费筹措形式灵活多样等。

三、民办高校依法治校的意义

随着国家教育体制改革的发展，民办高校获得了办学自主权，同时随着政府教育立法和管理的不断加强，民办高校的管理也有不同程度的提高，依法治校工作也有了一定程度的进展，但仍存在许多新情况、新问题，这些都要依靠教育法律法规和规章条例等来规范行为和加强管理。

先是1982年《宪法》规定，允许社会力量办学，接着1987年出台了《社会力量办学若干管理条例》使政策更加明朗化，到1993年的《民办高等学校设置暂行规定》和1997年的《社会力量办学条例》，明晰了民办高校设立以及管理的相关规定和要求，最近在2002年的《民办教育促进法》及2004年的《民办教育促进法实施条例》，都说明了国家各项法律、法规的出台，都可以理解为国家对民办高校发展的鼓励和重视。

依法治校对于民办高校管理的突出意义表现在以下三点：

其一，有利于确定民办高校自身独立的法律地位。

民办高校的权利与义务不仅来源于《教育法》《高等教育法》，而且在《民办教育促进法》及其实施条例中还有明确的规定。民办高校与国家和地方教育行政部门的关系主要表现是：在政策范围内，接受领导、监督和管理。民办高校实现依法治校的规范管理，是民办高校保证和维护其独立法律地位的保证，也是其实现自主办学的前提条件。

其二，有利于民办高校内部治理结构的建立和自身发展机制的稳定。

民办高校的举办者和办学者是其内部两个重要的管理主体，往往都会因为两者有着不同的行为目的和职责特点，使得两者之间难于形成合力，很难达到平衡。为解决此类问题，相关的教育法律法规中作了很多明确规定，包括对举办者权利义务的规范，对民办高校决策机构的组成与职责的规定，对校长地位与职责的明确等等。依法落实这些规定，才能保证民办高校建立合理、稳定的权力运行机制，形成可持续发展的自我监督机制。

其三，有利于民办高校形成良好的社会信誉和公信力。

对比世界一流的私立大学可知，民办高校要想得到长远和可持续的发展，一定要注重教学质量和发展特色。通过依法治校，梳理和建立自己的体制管理方式，形成符合法治要求的办学质量和发展特色，无疑对民办高校的发展具有重要的作用。

四、民办高校依法治校的探索

有不少民办高校喊出要创办“东方哈佛”“东方剑桥”的口号，殊不知，这些最终成功塑造百年声誉的世界名校，决窍就是其对依法治校的坚持。

民办高校依法治校涉及学校工作的各个方面，其实质是要把法治的精神贯穿于学校管理的整个过程。在民办高校依法治校这个系统工程中，比较关键的环节有以下几个方面：

1.依据法律法规的规定，制定和完善学校章程

学校章程建设是依法治校工作的重中之重。根据《教育法》及《高等学校章程制定暂行办法》等法律规章的要求，民办高校的章程需对学校的办学性质和宗旨、学校发展目标、人才培养目标、学校决策机制、学校内部申诉与调解制度、办学者与学校经营者之间的权利义务等重大问题做出成文规定。因此，民办高等学校的章程经过教育行政部门审核批准确定后，就产生了法律效应，可以成为民办高校办学行为的法律依据。

2.建立健全学校内部管理规章制度

依据章程，民办高校需建立健全学校内部的各项规章制度，包括教育教学、人事管理、财务管理、招生管理、学生管理、师资管理、后勤保障、资产管理和安全管理等制度，以及各种办事程序、议事规则、内部组织规则、应急管理预案等与办学相关的管理制度。同时，学校要建立规章制度合法性审查机制，及时对学校各种规章制度进行清理，并向师生公布。

3.以人为本，维护教职工和学生合法权益

民办高校依法治校，实现以人为本，应是以尊重师生权利为核心的。

根据《教师法》《教师资格条例》及其实施办法等法律、条例，制定民办高校《教师（职）手册》，保障教职工的合法权益、明确教职工的义务责任。具体体现为：聘用符合任职要求的教师，与教职工签订聘用合同；依法、公正地做好教职工申诉工作等。

根据我国《普通高等学校学生管理规定》等，制定民办高校《学生（入学）手册》，建全并落实学生心理健康保护机制；学生自行组织的团体必须合法，组织健全，并依法履行职责；建立学生申诉制度，依法、公平、公正地做好学生申诉工作等。

4.发动教职工积极参与到学校管理中来、开放学校管理监督机制，依法公开校务信息

对民办高校的稳定发展来讲有重要意义的是建立民主管理制度，发动教职工积极参与到学校的管理和建设中。

根据《高等学校信息公开办法》等规章规定，民办高校要对学校的校务工作适当公开，保障师生家长及社会的知情权。

民办高校的监督机制中应当建立社会监督机制，学校决策中涉及学生、教师权益的重要事项，要提交学生代表大会或教职工代表大会讨论表决，主动接受学生、教师、家长和社会的监督，形成良好的监督机制。

5.建立良好的校园法治文化

创建校园法治文化的重点是法治观念的转变，不仅学校的管理者的观念需要转变，同时也对整个教育教学活动的参与者提出要求，即也涉及教师、学生法治观念、规则意识的培养。民办高校的管理者可以紧密跟进国家政策法律的解读，校内开展法制宣传，可定期安排学生进行法制教育，以此来共同创造良好的校园法治文化。

【参考文献】

[1]《中华人民共和国民办教育促进法》，主席令第80号，2002.

[2]郭占元.当代中国民办高等教育发展概论[M].长春：吉林科学技术出版社，2005.

[3]郑树山.不平凡的发展历程令人瞩目的发展成就——改革开放三十年来民办高等教育发展的回顾与展望[J].国家教育行政学院学报，2008.12.

[4]杨树兵.民办高校发展战略和政策需求研究：基于核心竞争力理论之视角[M].南京：江苏大学出版社，2009.

[5]李维民.民办教育的回顾与展望[M].西安：陕西人民出版社，2010.

[6]宋秋蓉.近代中国私立大学发展史[M].西安：陕西人民教育出版社，2006.

[7]卢彩晨.危机与转机：从民办高校倒闭看民办高等教育发展[M].广州：广东高等教育出版社，2009.

责任编辑：杨柳