浅谈城市规划环境影响评价指标体系——佛山市高明西江新城规划环评的实证研究

赵晓晨，陈德敏，廉　浩

(珠江水资源保护科学研究所，广州　510611)



浅谈城市规划环境影响评价指标体系
——佛山市高明西江新城规划环评的实证研究

赵晓晨，陈德敏，廉浩

(珠江水资源保护科学研究所，广州510611)

城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。主要从城市总体规划环境影响评价国内外研究进展着手，以佛山市高明西江新城规划环境影响评价为例子，制定定性或者定量的指标，构建城市总体规划环境影响评价的多层次指标体系。为今后开展城市总体规划环境影响评价中指标体系的建立及应用提供技术依据和支撑。

城市总体规划;环境影响评价;指标体系

1　概　括

城市总体规划是指人民政府根据国家对城市的发展规划，按照城市自身的自然资源环境，历史和现状特点，合理制定规划近远期发展目标，确定城市发展的性质及发展方向，安排城市用地的功能分区和各项建设的总体布局，合理利用城市土地，布置城市道路和交通运输系统，选定规划定额指标，制定规划实施步骤和措施[1]。城市总体规划是城市规划编制工作的第一阶段，也是城市建设和管理的依据。2003年9月1日起施行的《中华人民共和国环境影响评价法》规定规划需开展环境影响评价。规划环境影响评价是指在规划编制阶段，对规划实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评价，并提出预防或减缓不良环境影响措施的过程。国家环境保护总局于2003 年9 月颁布了《规划环境影响评价技术导则(试行)》，为规划环评的开展提供了内容、程序和方法上的指导[2]。为了规范和指导规划环境影响评价工作，从决策源头预防环境污染和生态破坏，促进经济、社会和环境的全面协调可持续发展，2014年，国家环境保护部发布了《规划环境影响评价技术导则总纲》(HJ 130-2014)，规定了规划环境影响评价的一般性原则、内容、工作程序、方法和要求。

1.1研究的背景

对城市总体规划进行环境影响评价可以减少城市总体规划实施过程中产生的风险，但城市总体规划所包含的内容比较宏观，并且范围较大，同时还需要考虑到城市外环境的影响。因此，需要制定定性或者定量的指标加以描述，从而构成城市总体规划环境影响评价的指标体系。该体系的建立是规划环境影响评价的核心部分，同时可以保证规划环境影响评价的有效实施，可以让公众及时了解有关城市总体规划环境影响有效信息，也能为管理决策者提供规划实施过程中优先考虑的环境因素[3]。

1.2国内外研究进展

1.2.1国外研究进展

在世界环境保护历史上，美国是第一个把环境影响评价作为一项法律确定下来的国家。1969年美国颁布国冢环境政策法(National Environmental Policy Act, NEPA)建立了环境影响评价制度[4]，同年瑞典在《环境保护法》、1974年澳大利亚在《联邦环境保护法》中亦分别效法美国，规定了环境影响评价制度。后来，新西兰、加拿大、德国、菲律宾、印度、泰国、印度尼西亚等国家也相继在 20 世纪 70 年代建立了环境影响评价制度[5]。到了20 世纪 70 年代中期，一些欧美发达国家开始将环境影响评价扩展到规划层次应用[6]。到 80 年代初期，又将环境影响评价的应用扩展到政策层次[7]。80年代末，随着可持续发展战略的提出，具有战略视角的战略环评(Strategic Environmental Assessment, SEA)便应运而生，并开始被各国广泛接受[8]。

近些年中，国外许多学者对 SEA 的指标体系进行了研究。例如，1996年RikiT, Maria RP等人对 SEA评价程序和评价因子进行了研究，并对不同地区、不同评价层次的SEA案例进行探讨[9]。2005年Felix Rauschmayer、Nathalie Risse等人，提出了在SEA评价过程中可供选择的评价体系，解决环境问题的管理和决策框架[10]。2010年，编制单位在美国加州圣华金河县总体规划的战略环境评价中，提出了规划与环境影响评价的关系，并对规划中的重要问题进行环境影响评价，并得出相关结论与提出可行性减缓措施[11]。目前已有包括美国、加拿大、荷兰、德国、俄罗斯等 80 个国家根据国情建立了各自的 SEA 体系和工作框架，该评价涉及的领域包括资源开发、城市化、土地利用、农业、交通、废物管理等[12]。

1.2.2国内研究进展

我国于1979年建立了环境影响评价制度，与国外环境影响评价制度的发展相类似，环境影响评价制度最初也是集中于建设项目层次，几乎不涉及城市规划。1983年以后，随着区域规划得到重视，相关区域开发环境影响评价才慢慢开展起来。上世纪90年代初期，我国学界开始将规划环境影响评价作为战略影响评价的切入点并关注其在我国规划层面的应用。目前，在国内也有很多学者对可持续发展指标体系进行研究。例如，2006年马铭锋、陈帆等总结了规划环境影响评价技术方法的研究进展及对策[13]。2008年杨媛、钱征寒提出了规划环评工作方法的改进意见[14]。同年，李天威、李巍从政策层面研究了战略环评的理论方法[15]。

1.3区域概况

佛山市高明西江新城位于高明区东部，地处祥富路以东，西江以西，广明高速公路以南，怡乐路以北。规划区南接荷城老城区，北临富湾工业园区，西连沧江工业园区，是佛山市高明东部组团的主要组成部分。随着《珠三角地区改革发展纲要》的进一步落实，“广佛同城化”、“广佛肇一体化”等战略的加快发展，高明将迎来新一轮的发展契机。根据《佛山市高明区东部组团总体规划(2007-2020)》，高明区东部组团作为佛山“2+5”组团中的西江组团的重要组成部分，将建设珠江三角洲中部都市圈内的地方性中心、佛山市西江组团的重要组成部分、高明区的行政、经济、文化、信息中心；珠江三角洲内的新材料制造业基地、西江产业带的桥头堡、佛山市西部的服务中心。该规划范围为地处祥富路以东，西江以西，广明高速公路以南，怡乐路以北。规划面积为19.8km2。西江新城现状基本呈未开发状态，居住用地主要为秀丽花园和汇源豪庭的两个居住小区，位于新城的西南角。基地中部有一处古村落，为阮埇村。现状公共设施较少，主要包括高明区供电局荷城供电所、高明区人民法院、高明区公路局和华立医院等。

1.4规划方案影响分析

随着高明区接受珠江三角洲核心经济区辐射的程度不断加深，人们对居住条件、产业水平、生活舒适度、景观适宜度等的要求也日益提高，加上荷城街为高明区的政治、经济和文化中心与旅游组织中心的优势，提高住、游、娱、购一条龙服务的接待组织能力是未来的发展趋势。从环境保护角度看，中部的高明水厂饮用水水源保护区与商住休闲娱乐区环境敏感性较高，而将高明区定位为珠江三角洲重要的产业基地和物流中心，西江产业带的“桥头堡”，其沿江带必然要发挥着承载与中转的作用，因此必须有高标准环境保护措施和高水平环境管理与之配套。从区域发展的限制因素出发，从区域资源开发与保护并重的层次考虑，合理设计规划区的发展方向与发展布局，以保护防护措施及时配套，才能保证规划区可持续地发展，促进社会发展与环境的和谐统一。

2　环境影响因素识别及评价因子筛选

2.1环境影响识别

根据规划提出的规划区总体布局、产业发展及配套的基础设施建设、生态环境与环保规划，在充分考虑规划区水资源、土地资源、水环境、大气环境、声环境和生态环境的现状和变化趋势的基础上重点考虑规划建设期和规划实施后，对周围环境的影响进行识别。

通过对规划的初步分析，综合考虑总体规划所面临的环境问题，规划的环境影响因素识别矩阵见表1。

表1　规划环境影响因素分析

注：表中“+”表示有利影响；“-”表示不利影响;“1”表示轻微影响；“2”表示中等影响；“3”表示重大影响;“L”表示长期影响；“S”表示短期影响。“—”表示无相互作用。

2.2规划影响初步分析

(1)对大气环境的影响

规划区东部海鑫包装材料有限公司、嘉俊地毯厂、威海建材厂、高明威鸿塑胶制品厂四家工业企业将进行搬迁，通过用地置换，作为商住与休闲娱乐中心，因此从整个规划区层面看，大气污染物排放是较规划前有很大程度减小的。

(2)对地表水的影响

目前规划区的大部分中小企业生活污水与工业废水直接或间接排入西江；在本期规划中生活污水收集后汇入第一污水处理厂和第三污水处理厂处理后排放，因此对地表水的影响也是有减小的。

(3)对地下水的影响

本规划区中所有生活污水将被收集到第一污水处理厂和第三污水处理厂处理后排放，因此对地下水的影响很小。

(4)固体废物的影响

由于四家工业企业将进行搬迁，所以规划区中以生活垃圾为主。生活垃圾由密闭清洁站收集，集装箱压缩后运送至垃圾中转站或直接运至垃圾处理场，进行无害化处置，不会对周边产生影响。

(5)声环境影响

主要侧重以企业为单位，分析厂界噪声对周边区域的影响，并依据评价结果对区域的声环境功能区划提出指导性意见。

(6)生态

陆生生态的影响分析侧重于区域开发对土地利用的影响，水生生态的影响分析关注规划区堤岸调整规划建设对水生生态的影响。

2.3评价因子选择

根据规划分析和环境影响因子识别结果，结合当地环境特征和拟建工程情况，筛选出本次评价因子见表2。

3　环境目标和评价指标体系

规划区毗邻西江干流，内有高明水厂饮用水水源保护区，存在一定的环境风险。作为沿江地区，土地资源的相对稀缺，因此应从产业的发展和生态保护双重角度出发，制定规划区的环境保护总体战略。

表2　评价因子识别结果表

参考《规划环境影响评价技术导则(试行)》和《规划环境影响评价技术导则总纲》(HJ 130-2014)的相关要求，根据规划的层次与深度，选择评价目标和指标时，以环境保护规划目标为主，结合《珠江三角洲环境保护规划纲要(2004-2020)》、《高明区环境保护规划(2006-2020)》，选取较严指标进行拟定，同时结合区域规划特征进行调整。

根据上述环境影响因素分析，结合规划的主要内容及环境背景调查情况和规划目标，拟定规划的环境影响评价指标体系，见表3。

表3　规划环境影响评价指标体系

续表3

指标类别序号指标名称单位规划年3建成区绿化覆盖率%404城市燃气普及率%955人均公共绿地M2/人31环境管理1环境影响评价制度执行率%1002“三同时”制度执行率%1003环境保护投资比例%3.5

4　结　语

城市总体规划是对一定时期内城市性质、发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施。对城市的发展起到广泛而深远的影响，尤其是对自然和社会环境。我国的城市规划环境影响评价仍处于探索起步阶段，在实际工作中应该不断发展研究与创新。目前，规划环境影响评价的重要性已经逐步被政府部门和规划界所认识，各类规划过程中都开始对环境影响评价加以重视。本文通过对佛山市高明区西江新城控制性详细规划环境影响评价进行实例研究，提出了适合控制性详细规划环境影响评价的指标体系。

[1]HJ/T130-2003, 规划环境影响评价技术导则(试行) [S]. 2003.

[2]恽晓雪, 包存宽, 欧阳丽. 我国城市总体规划环境影响评价探讨[J]. 四川环境, 2009, 28(2):70-74.

[3]刘进. 城市总体规划环境影响评价指标体系建立及其应用研究[D]. 合肥:合肥工业大学, 2009.

[4]陆书玉.环境影响评价[M].北京: 高等教育出版社,2001.

[5]郭廷忠.环境影响评价学[M].北京: 科学出版社，2007.3-5.

[6]Kleinschmidt V. Strategic Environmental Assessment in Europe: Fourth European Workshop on Environmental Impact Assessment [M]. London: Kluwer Academic Publishers,1998.

[7]Riki T，Maria RP. The Practice of Strategic Environmental Assessment[M]. London: Earthcan Publication Ltd,1996.

[8]刘婷婷. 环境影响评价在城市规划中的应用探讨[D]. 西安:西安建筑科技大学, 2012.

[9]Therivel R, Elizabeth W, Steward Tetal. Strategic Environmental Assessment[M]. London: Earthcan Publication Ltd,1992.

[10]European Conference on Ministers of Transport (ECMT). Strategic Environmental Assessment in the Transport Sector [M].Paris:ECMT,1998.

[11]IPCC. Summary for Policymakers of Climate Change 2007: The Physical Science Basis. Contribution of Working Group I to the Fourth Assessment Report of the Intergovernmental Panel on Climate Change[M]. Cambridge: Cambridge University Press, 2007.

[12]傅盈盈. 控制性详细规划环境影响评价指标体系及案例应用[D]. 杭州:浙江大学, 2012.

[13]马铭锋,等. 规划环境影响评价技术方法的研究进展及对策探讨[J].生态经济, 2006, (9):31-36.

[14]杨媛, 钱征寒. 规划环评工作方法的改进[J].环境与可持续发展, 2008, (1):7-11.

[15]李天威, 李威. 政策层面战略环境影响评价理论方法与实践经验 [M].北京:科学出版社, 2008.

Introduction of Assessment Index System of Urban Planning Environmental Impact——A Case Study of SEA in Xijiang New Town Gaoming City, Foshan

ZHAO Xiao-chen,CHEN De-min, LIAN Hao

(ScientificInstituteofPearlRiverWaterResourcesProtection,Guangzhou510611,China)

The urban master planning was the first stage of city planning work, and also the basis of urban construction and management. Started from the development history of environmental impact assessment at home and abroad, took west new town planning environmental impact assessment in Gaoming, Foshan as an example, this paper established multi-level index system via qualitative or quantitative indicators and constructed urban multi-level index system of environmental impact assessment in urban master planning. This paper had provided further technical basis and support of foundation and application of index system of environmental impact assessment in urban master planning.

Urban master planning; EIA; index system

2016-07-06

环保部公益性行业科研专项项目(2013467042)；水利部公益性行业科研专项项目(201101020)；水利部公益性行业科研专项项目(201301071)。

赵晓晨(1987-)，女，湖北武汉人，2011年毕业于澳大利亚昆士兰大学综合水资源管理专业，硕士研究生，工程师，主要研究方向为综合水资源管理。

X821

A

1001-3644(2016)05-0112-05