四川省“十三五”环境基本公共服务均等化能力建设研究

杨珊珊，吕晓彤，刘新民，夏溶矫

(四川省环境保护科学研究院，成都　610041)



· 环境经济 ·

四川省“十三五”环境基本公共服务均等化能力建设研究

杨珊珊，吕晓彤，刘新民，夏溶矫

(四川省环境保护科学研究院，成都610041)

推进环境基本公共服务均等化建设是党和国家新时期提出的重要发展战略，首先提出了环境基本公共服务均等化的重要地位，分析了四川省环境基本公共服务均等化建设现状，提出了总体目标和推进环境基本公共服务均等化能力建设的重点任务及保障措施。

环境基本公共服务；均等化；能力建设

1　前　言

十八大五中全会首次将生态文明建设写进五年规划的任务目标，提出绿色发展、青山绿水就是金山银山等一系列新理念新思想新战略，以有效改善环境质量作为环保工作核心。为打好污染防治“三大战役”，对环保法进行了全面修订，并相续出台了“气水条”、“水十条”和“土十条”。就四川省而言当前生态环境形势依然严峻，环境污染问题依然突出，环境安全隐患依然较多，资源环境生态红线意识在一些地方和部门仍较薄弱，环境质量改善的难度和压力仍较大。政府为人民群众提供“天更蓝、水更清、山更绿”的环境基本公共服务仍任重道远，与群众的热切期盼存在较大差距。

2　环境基本公共服务均等化能力建设的内涵及在“十三五”中的重要地位

2.1环境基本公共服务均等化能力建设包括三大核心要素

环境基本公共服务均等化，是指由政府作为供给方，通过采取政府直接生产和供给、政府购买服务等多元化提供方式和途径，来保障全体公民公平可及的获得大致均等的基本环境公共服务，最终实现全体公民大致均等的享受到有保障的环境质量[1]。

基本公共服务能力建设，指由基本公共服务范围和标准、资源配置、管理运行、供给方式以及绩效评价等所构成的系统性、整体性的制度安排[2]。环境基本公共服务均等化能力建设应包括三大核心要素：一是基本环境质量；二是保障环境质量的环境基本公共服务(又称“硬环境公共服务”)；三是保障环境质量和环境公共服务提供的制度供给与创新(又称“软环境公共服务”)[3]，见下图。

图　环境基本公共服务的内涵Fig.1　Connotation of environmental basic public servings

2.2“十三五”时期是四川环境基本公共服务均等化能力建设的开端期

2.2.1“十二五”国家提出环境基本公共服务均等化能力建设

2011年，《国家环境保护“十二五”规划》[4]首次提出“逐步实现环境保护基本公共服务均等化，维护人民群众环境权益，促进社会和谐稳定。”通过推进环境保护基本公共服务均等化，合理确定环境保护基本公共服务的范围和标准，加强城乡和区域统筹，健全环境保护基本公共服务体系。提高农村环境保护工作水平、加强环境监管体系建设来完善环境保护基本公共服务体系。

2.2.2“十三五”时期是四川省环境基本公共服务均等化能力建设的开端期

《四川省 “十二五”环境保护规划》[5]中关于环境基本公共服务均等化并未明确提出，且“十三五”是全面建设小康社会的决战时期，环境质量差、生态损失比较严重、环境风险较高成为全面实现小康社会的瓶颈问题，需不断提升环境管理的效能；“十三五”时期又是生态文明建设融入“五位一体”战略布局的全面深入推进期，是“绿色发展”理念融入国民经济和社会发展规划的开创期。因此，环境基本公共服务均等化建设在“十三五”环境保护中占有重要地位，“十三五”亦是四川省环境基本公共服务均等化能力建设的开端期，面临着新形势与新挑战：

(1)新环保法的实施带来的机遇和挑战。2015年1月1日起，史上最严厉的环境保护法在我国开始实施，其中，对公民的环境权益和参与环境保护与管理的权利、对环境监测、监管能力等方面均提出了新要求。新《环保法》的实施无疑也是“十三五”时期加强环境基本公共服务均等化建设的有利契机，同时，也为新时期环境基本公共服务均等化建设提出了更高的要求和挑战。

(2)全面建设小康社会要求生态环境质量底线。2014年，习近平总书记在参加两会贵州省代表团审议时指出，“小康全面不全面，生态环境质量是关键”，准确指出了全面建成小康社会与生态环境质量的关系。全面建设小康社会要求有一定水平的生态环境质量底线作为保障，而这一生态环境质量底线应成为我省“十三五”期间环境基本公共服务的重要内容之一。

(3)环境管理战略转型提供了良好契机(以环境质量改善为重点)。环境管理战略转型的内核就是把环境质量改善作为环保工作的根本出发点和落脚点，建立以环境质量为核心的环境保护目标责任制和考核评价制度，督促地方政府严守环境质量红线。

(4)互联网时代社会公众环境权利意识日益高涨提出了更高要求。在互联网背景下，公众对环境保护的关注无处不在，倒逼政府必须建立互联网思维，善用新媒体手段，进一步加强与公众、与社会的交流与沟通，也促使政府加大对环境基本公共服务体系的建设和提供。

3　四川省环境基本公共服务均等化能力建设现状

3.1生态环境质量底线尚未真正建立

依据《四川省“十二五”生态建设和环境保护规划》，在12项生态建设和环境保护主要指标中，涉及生态环境质量的指标有4项，其中有1项指标(国控、省控断面劣ⅴ类水质比例)为生态环境质量底线指标。环境管理的总量控制色彩仍然较为浓厚，4项总量控制指标均为约束性指标，而4项生态环境质量指标则为预期性指标。其具体主要指标见表1。

表1　四川省“十二五”时期生态建设和环境保护主要指标[6]

3.2硬环境公共服务能力较弱

“十二五”以来，省级财政在四川省环境监测能力建设方面进一步加大了投入力度，“十二五”期间四川省环境监测能力建设情况见表2，但随着环境要素例行监测工作的展开，全省各市(州)在水质和土壤监测方面能力严重不足，目前仍有大部分市州不具备饮用水水质全分析能力，156个环境监测站仅有9家市级监测站满足水质全分析109项的能力要求，随着水十条和土壤十条的颁布，各级监测站工作任务加大，监测能力建设尚且不足，难以满足国家在水、土壤、环境应急环境监测方面的任务要求。且目前环境监测社会化服务改革，亟需理顺环境监测机制体制；社会化环境监测机构急需加强规范化监督管理。

表2　“十二五”期间四川省环境监测能力建设情况[7]

2011年～2015年上半年四川省共查处环境违法案件6 126件。见表3。但目前四川省环境监察标准化建设尚未全面达到国家要求，现有执法监察仍基本沿用老的办法来操作，存在着“内部难适应”的问题，急需适应新《环保法》的相关要求；应急管理工作机制有待完善、预案管理流于形式。

表3　四川省环境违法案件统计情况(2011年～2015上半年)[8]

3.3软环境公共服务支撑不足

根据《四川统计年鉴》(2015年度)[9]，得到“十二五”期间，四川省节能环保支出情况，分析2011年～2013年四川省财政支出中用于节能环保的支出占比呈增长趋势，2011年～2013年分别为2.48%、2.49%和2.57%；且环境宣教投资缺口较大。目前，四川省有来自中央财政400万左右的环境宣教投资和做的较好的重庆有2 500万的宣教投资有较大差距。同时省级对市州一级在环保宣教上并没有投资项目；环保科技产业工作也缺乏资金支持。

区域间发展不均衡，以各市(州)2013年财政支出中用于节能环保支出的情况来看，四川省21个市(州)差别较大；同时城乡间发展也不均衡，表现为基层环境保护执法力量不足、乡镇环境污染治理设施配套不到位、农业面源污染监测能力及防治手段缺乏、乡镇工业污染治理能力差、环境信息公开不到位、环境统计基层科研空白等。造成环境基本公共服务城乡不等问题的根源在于我国长期以来的城乡二元结构，更直接的原因在于对乡镇环境保护的重视程度和投入薄弱。

4　推进环境基本公共服务均等化能力建设的建议

4.1将生态环境质量底线指标纳入“十三五”规划约束指标

全面小康社会的环境质量指标，应该包括两种类型：一类是反映全国人民群众生活环境质量的基本面水平，如城乡安全饮用水的保障率、空气质量达二级标准的天数比例、农业生产用地土壤环境质量达标率等；另一类是目前不能让人满意的环境问题的控制水平，如城市黑臭河流的比例、重污染天气天数比例等指标。

笔者建议在四川省“十三五”生态建设和环境保护规划中，应将上述指标作为约束性指标，予以明确规定。同时，在四川省、各市州、各区县“十三五”国民经济和社会发展规划中，应争取将生态环境质量底线作为约束性指标纳入其中，以防止在全面建设小康社会过程中片面忽视“经济小康”的不良倾向，争取到2020年，基本消除人民群众深恶痛绝的环境问题，并全面提高区域生态环境质量。

4.2有效加强硬环境公共服务

4.2.1环境质量状况服务进一步提升

进一步提升环境监测能力和水平。围绕打赢大气、水体、土壤污染防治的“三大战役”的目标，稳步推进监测预警体制改革，建设统一完善的环境监测网络体系，构建能有效满足环境质量考核、评估、预警需求的现代化生态环境监测技术支撑体系。到“十三五”末，实现说清环境质量状况、说清重点污染源排放状况，并能对环境风险进行预报预警的工作目标。

4.2.2环境权益保障不断加强

“十三五”期间，应通过不断加强执法监察能力建设，构建以政府为主导的环境网格化监管网络和环境执法监察协同监管体系，实现环境监管执法的全覆盖、环境监管执法多手段、以及环境监管执法强保障，最终建立独立、高效的环境监管执法体系。

4.2.3环境安全维护进一步完善

加强环境应急机构、 队伍、 装备及物资储备等方面建设， 努力达到国家和四川省环境应急机构建设标准。

建立健全环境风险预警应急机制。开发监测数据综合分析工具和预警表征发布平台，实现预测预警模拟分析结果可视化表达，提高环境质量综合分析评价水平。

继续加强省级环境应急与事故调查中心建设，建立健全各级环境应急指挥中心，并纳入政府处置公共突发事件工作平台。

进一步加大环境应急重大项目实施力度。加大财政支持力度，开展升级环境应急能力建设、全省环境应急物资储备库建设、应急平台建设运维等重大项目建设，2016年～2018年环境应急能力建设的财政支持力度要达到900万元左右，2019年～2020年在此基础上继续增加投入。

4.3有效完善软环境公共服务

4.3.1环境知情权

“十三五”期间，四川省应继续推进环境信息基础能力建设，为环境管理决策提供强有力的支撑；打破环保部门内部信息壁垒，构建标准统一、互联互通的信息共享平台。

4.3.2环境管理社会化

“十三五”期间，应进一步提高环境宣教服务环保中心工作的能力和水平，加快构建面向社会、全民参与的环境宣教体系，引导公众理性参与环保。

4.3.3环境文化建设

(1)环境科研

以环境质量持续改善为目标，扎实开展生态工业园区建设，积极推行综合环境服务，试点推进区域环境质量评价，研究建立以人体健康为导向的环境风险防控体系，为实现环境质量管理转型，为我省经济社会可持续发展提供强有力支撑。

(2)环境统计

建立健全环境统计制度，规范环境统计工作要求；建立科学、完善环境统计指标体系；进一步完善统计数据质量管理控制体系，形成完善的数据质量审核、评估、核查制度；强化统计执法，与统计部门建立行之有效的联合执法机制。以大数据、互联网+等智能技术为手段，加强数据综合应用和集成分析，为科学决策提供有力支撑。

4.3.4环境建设投入

环境建设投入用节能环保支出占地方公共财政支出比重来表示，2020年节能环保支出占地方公共财政支出比重争取达到5%以上，并进一步加大对环保产业的财政支持力度。

5　结　语

环境基本公共服务包括3个内在联系的要素，其中基本环境质量是目标和归宿，包括基本环境指标等环境质量状况。反映政府提供环境基本公共服务所处的不同阶段和水平；硬环境公共服务是核心和基本载体，包括 ：包括环境监测、监督监察、风险防范等基本能力建设与供给；软环境公共服务是配套支撑，包括信息公开、环境宣教、环境文化建设和环境建设投入。将生态环境质量底线指标纳入“十三五”规划约束指标，有效加强硬环境公共服务和有效完善软环境公共服务，是“十三五”期间四川省环境基本公共服务均等化建设的主要核心内容。

[1]徐月亮.周超明.环境保护提供的现实困境及对策分析[J].环境科学与管理,2006,31(3):9-11.

[2]卢洪友,等. 均等化进程中环境保护公共服务供给体系构建[J].环境保护,2013,(2):35-37.

[3]王倩,等.找准推进环境基本公共服务均等化的突破点[J].环境经济,2012,(6):29-31.

[4]中国环境保护部.国家环境保护”十二五”规划，国发〔2011〕42号[Z].

[5]四川省“十二五”生态建设和环境保护规划[EB/OL].http://www.sc.gov.cn/10462/10883/11066/2012/1/6/10195288.shtml.

[6]四川省环境监测总站. 关于《四川省“十二五”期间环境保护能力建设》资料汇报[Z].2015-8.

[7]四川省环境执法大队.关于《四川省“十二五”期间环境保护能力建设》资料汇报[Z].2015-8.

[8]四川省统计局.四川统计年鉴(2015年度)[EB/OL].http://www.sc.stats.gov.cn/tjcbw/tjnj/2015/index.htm.

Study on the Thirteenth Five Year Capacity Building of Equalization of Environmental Basic Public Health Service in Sichuan Province

YANG Shan-shan，LV Xiao-tong，LIU Xin-min，XIA Rong-jiao

(EnvironmentalProtectionInstituteofSichuanProvince,Chengdu610041,China)

Promote the environmental construction of Equalization of environmental basic public service was the proposed important development strategy of party and the country in the new period. This paper proposed the importance position of Equalization of basic public services firstly, then analyzed the current situation, and also proposed the overall objectives, key tasks and supporting measures in the capacity-building of equalization of basic public services.

Environment of basic public services; equal; capacity building

2016-08-09

杨珊珊(1982-)，女，四川达州人，2008年毕业于四川大学建筑与环境学院环境科学专业，硕士，主要从事环境经济政策与环境损害鉴定评估研究。

X3

A

1001-3644(2016)05-0057-05