全国人大常委会基本法律修改权之实证研究——以刑法修正案为样本的统计学分析

秦前红 刘怡达

全国人大常委会基本法律修改权之实证研究
——以刑法修正案为样本的统计学分析

秦前红 刘怡达*

目 次

一、全国人大常委会修改刑法的频度

二、全国人大常委会修改刑法的幅度

三、全国人大常委会修改刑法的程度

四、结论

自现行《宪法》赋予全国人大常委会基本法律修改权以来，全国人大常委会已有诸多基本法律的修改实践。以刑法修正案为样本的实证研究表明，全国人大常委会基本法律修改权之行使存在诸多“失范”的问题：现有的九部刑法修正案已经难以用“部分补充和修改”来定义，以及刑法修正案当中的诸多内容致使刑法基本原则的实现程度降低。基本法律修改权行使的此般“失范”问题，乃是立法在促成民主与效率价值时出现偏颇所致。故而，欲使此项权力行使由“失范”回归“规范”，亦须在立法民主与立法效率之间寻得平衡，即将基本法律作一类型化，对于偏重立法民主的部门法律，其制定与修改皆只能由全国人大为之；对于偏重立法效率的部门法律，则可由全国人大常委会进行修改。

全国人大常委会 基本法律修改权 刑法修正案

我国《宪法》第67条第3项规定，全国人大常委会“在全国人民代表大会闭会期间，对全国人民代表大会制定的法律进行部分补充和修改，但是不得同该法律的基本原则相抵触”。据此，全国人大常委会享有基本法律修改权，即全国人大常委会可在全国人大闭会期间，对基本法律进行部分补充和修改，且不得同该法律的基本原则相抵触。自现行《宪法》赋予全国人大常委会基本法律修改权以来，全国人大常委会已有诸多基本法律的修改实践。然而，对于全国人大常委会基本法律修改权的行使实践，学界多有讨论甚至批判，其中批判的观点或认为此项权力自身欠缺充分的正当性与合法性，〔1〕参见崔敏：《关于对基本法律的修改权限问题》，载《人大研究》2007年第4期；韩大元：《“全国人大修改选举法”与基本法律的修改权》，载《法学杂志》2010年第7期。或认为全国人大常委会行使此项权力存在诸多失范现象。〔2〕参见林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学》2012年第7期；易有禄：《全国人大常委会基本法律修改权行使的实证分析》，载《清华法学》2014年第5期；常秀娇：《宪政视野中的刑法修正》，载赵秉志主编：《刑法论丛》（2013年第1卷），法律出版社2013年版，第98页。

在全国人大常委会基本法律修改权的行使实践中，《刑法》的修改无疑具有相当的典型性。为了考察全国人大常委会基本法律修改权之行使现状，笔者以既有的九部刑法修正案为样本进行实证分析。全国人大常委会的此项权力乃是由我国《宪法》所赋予的，根据《宪法》的规定，全国人大常委会行使基本法律修改权需要具备如下三要件：一是时间要件，即须在全国人大闭会期间；二是幅度要件，即全国人大常委会对基本法律的修改只能是部分补充和修改；三是程度要件，即全国人大常委会对基本法律的修改不得抵触该法律的基本原则。与此三要件相对应，笔者欲从频度、幅度、程度三视角进行分析。

一、全国人大常委会修改刑法的频度

全国人大常委会修改刑法的频度，即刑法作为基本法律被全国人大常委会修改的频繁程度。本文主要通过修改刑法的“时间间隔”与“平均每月修改条款数”两项指标来考察全国人大常委会修改刑法的频度。需要说明的是，本文认定的修改条款数与刑法修正案的条款数存在差异，如《刑法修正案（九）》第7条规定的，在《刑法》第120条之一后增加5条，分别作为第120条之二、之三、之四、之五、之六。其在该修正案中仅呈现为一个条款，但本文在分析时将其视为5个条款。

现行《刑法》于1997年3月由第八届全国人大五次会议修订后至今，全国人大常委会以刑法修正案的形式共对其作了九次修改，从表1可以看出，这九次修改平均时间间隔为23.44个月，由此可知，《刑法》平均不到两年便被全国人大常委会修改一次。其中时间间隔最小的为《刑法修正案（二）》与《刑法修正案（三）》，此两次修改时间间隔仅4个月之短。如此频繁的刑法修改，不但在古今中国刑法立法史上绝无仅有，而且在有据可查的世界刑法史上，恐也无出其右。〔3〕参见邢馨宇、邱兴隆：《刑法的修改：轨迹、应然与实然——兼及对刑法修正案（八）的评价》，载《法学研究》2011年第2期。

表1 全国人大常委会修改刑法的频度统计表

九部修正案平均每月修改条款数的均值为0.76条，即自现行《刑法》于1997年3月修订至《刑法修正案（九）》于2015年8月公布，其间全国人大常委会平均每月修改《刑法》0.76条。其中，平均每月修改条款数较大的有《刑法修正案（八）》、《刑法修正案（三）》、《刑法修正案（六）》和《刑法修正案（九）》，其平均每月修改条款数分别为2.04、2.00、1.25和1.04。平均每月修改条款数较小的有《刑法修正案（二）》、《刑法修正案（五）》和《刑法修正案》，分别为0.05、0.12和0.24。

由此可见，九次修改当中，全国人大常委会每次修改刑法的条款数呈上升趋势，且上升幅度较大，尤其是自《刑法修正案（七）》至《刑法修正案（八）》，修改数从14条跃升至49条之多。然而，其修改频度，亦即平均每月修改条款数，所呈现的却是波动变化的趋势，并未呈现出明显的上升或下降的趋势。

二、全国人大常委会修改刑法的幅度

全国人大常委会修改刑法的幅度，即刑法被修改的条款数量情况。本文主要通过“修改条款比例”来考察全国人大常委会修改刑法的幅度。从表2可以看出，现有的九部刑法修正案平均修改条款数为18.56，其中，《刑法修正案（二）》修改条款数最少，仅有1条；《刑法修正案（九）》修改条款数最多，共有56条。至于修改条款比例〔4〕修改条款比例为修改条款数与现行《刑法》于1997年3月修订时的初始条款数（即452条）的比值。，这九部刑法修正案的平均修改条款比例为4.11%。其中，较高的有《刑法修正案（九）》和《刑法修正案（八）》，分别为12.39%和10.84%；较低的则如《刑法修正案（二）》和《刑法修正案（五）》，分别为0.22%和0.66%。

表2 全国人大常委会修改刑法的条款数统计表

我们可以发现，现行《刑法》在经历九次修改之后，其累计修改条款数已达167条之多，累计修改比例亦是达到36.95%之高。在某种程度上而言，如此大范围的修改已经难以用“部分补充和修改”来定义了。〔5〕参见林彦：《基本法律修改权失范及原因探析》，载《法学家》2002年第7期。

表3 全国人大常委会修改刑法的总则和分则分布情况统计表

表3反映了全国人大常委会修改《刑法》的总则和分则分布情况：现有的九部刑法修正案，对《刑法》的修改主要集中在《刑法》分则部分，尤其是自《刑法修正案》至《刑法修正案（七）》的七部刑法修正案当中，其修改的内容皆在《刑法》分则部分。不过，此后的《刑法修正案（八）》对《刑法》总则部分也作了较大幅度的修改，该修正案共修改了49个条款，其中修改总则部分的条款便有19个之多，所占比例达38.78%。概而言之，至今的九次修改，《刑法》总则修改较少，《刑法》分则修改较多。其原因可能是《刑法》总则规定的诸如“犯罪”、“刑罚”、“刑罚的具体运用”等方面的内容具有相对的稳定性，而《刑法》分则对具体犯罪及其刑罚的规定易受到社会运行的影响，此亦是刑事立法领域所谓的“犯罪引发立法”公式的内涵。如以2001年美国“9•11”事件为代表的恐怖活动犯罪便催生了以反恐为主要内容的《刑法修正案（三）》。〔6〕参见刘仁文：《恐怖主义与刑法规范》，载《中国法律评论》2015年第2期。《关于〈中华人民共和国刑法修正案（三）（草案）〉的说明》便明确指出：“为了严厉打击恐怖活动犯罪，更好地维护国家安全和社会秩序，保障人民生命、财产安全，经委员长会议同意，法制工作委员会在与有关部门和专家多次研究的基础上，拟订了《中华人民共和国刑法修正案（三）（草案）》。”参见胡康生：《关于〈中华人民共和国刑法修正案（三）（草案）〉的说明》，载《全国人大代表大会常务委员会公报》2002年第1期。

图1所反映的是全国人大常委会修改《刑法》的总则和分则累计修改数与累计修改比例情况。其中，累计修改数为某一参照修正案之前所有修正案（含该作为参照的修正案）修改《刑法》总则或分则的条款数之和，累计修改比例为累计修改数与现行《刑法》于1997年3月修订时的初始总则或分则条款数（分别为101条和350条）的比值。通过图1所展示的数据，我们可以发现：自《刑法修正案》至《刑法修正案（九）》，《刑法》总则部分累计修改数为25条，累计修改比例为24.75%；《刑法》分则部分累计修改数为152条，累计修改比例为43.43%。

图1 全国人大常委会修改《刑法》的总则和分则累计修改数与累计修改比例示意图

表4反映的是全国人大常委会修改《刑法》的罪名变化情况，该表所展示的数据皆系整理最高人民法院和最高人民检察院自1998年12月至2015年10月公布的七部“确定罪名规定”所得。〔7〕分别为最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的规定》、最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定》、最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（二）》、最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（三）》、最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（四）》、最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（五）》和最高人民法院、最高人民检察院《关于执行〈中华人民共和国刑法〉确定罪名的补充规定（六）》。从表4可以看出，从《刑法修正案》到《刑法修正案（九）》，罪名修改总数呈上升趋势，平均每次修改近10个罪名。其中，修改罪名较多的有《刑法修正案（九）》和《刑法修正案（六）》，分别修改罪名数为32个和19个。同时，在修改的罪名当中，又存在新增罪名和变更罪名两种具体类型，所谓新增罪名指的是通过修改《刑法》，将此前并非为犯罪的行为定义为一种新的犯罪行为；而变更罪名则是指《刑法》此前已有关于该罪的规定，但通过修改《刑法》变更了该犯罪的构成要件等内容，从而使得该罪罪名亦发生变化。举例而言，《刑法修正案（八）》新增了“危险驾驶罪”等罪名，《刑法修正案（九）》新增了“准备实施恐怖活动罪”等罪名；而《刑法修正案（九）》将“资助恐怖活动罪”取消，并将其变更为“帮助恐怖活动罪”则属于变更罪名的范畴。在现行《刑法》的九次修改当中，罪名的变化以新增罪名居多，变更罪名相对较少。其中，新增罪名又以《刑法修正案（九）》为多，该修正案使得《刑法》增加21个罪名。

表4 全国人大常委会修改《刑法》的罪名变化情况统计表

修正案四428 5 2 3修正案五430 3 3 0修正案六433 19 11 8修正案七444 13 9 4修正案八453 10 7 3修正案九460 33 21 11

图2所反映的乃是全国人大常委会修改刑法的罪名累计变化情况。其中，累计修改罪名数为某一参照修正案之前所有修正案（含该作为参照的修正案）修改罪名的数量之和，累计修改罪名比例则为累计修改罪名数与现行《刑法》于1997年3月修订时的初始罪名数（即419个）的比值。从图4所展示的数据可以发现：自《刑法修正案》至《刑法修正案（九）》，现行《刑法》的九次修改累计修改罪名达97个之多，所占比例亦高达23.15%。同时，无论是累计修改罪名数或是累计修改罪名比例，其皆呈上升趋势，且上升速度较快。〔8〕《刑法修正案（九）》罪名修改数为33个，除新增21个罪名，变更11个罪名之外，还废除了1个罪名，即废除《刑法》第360条第2款规定的嫖宿幼女罪。

图2 全国人大常委会修改《刑法》的罪名累计变化情况示意图

三、全国人大常委会修改刑法的程度

关于全国人大常委会修改刑法的程度，本文主要通过对既有九部刑法修正案中是否存在与刑法基本原则相抵触之情形进行考察。需要说明的是，判断刑法修正案是否与《刑法》的基本原则相抵触的权力由全国人大享有，全国人大可根据《宪法》第62条第11项的规定改变或者撤销全国大常委会不适当的决定。故而本文在此部分所作的分析仅仅是理论层面的探讨。本文在考察全国人大常委会修改刑法的程度时，仅以我国现行《刑法》第3条规定的“罪刑法定原则”为参照进行分析。

现行《刑法》第3条规定了罪刑法定原则，该条规定：“法律明文规定为犯罪行为的，依照法律定罪处刑；法律没有明文规定为犯罪行为的，不得定罪处刑。”自贝卡利亚时代以来，罪刑法定原则一直被认为是现代刑法的基石。通过预先划定刑法所禁止的范围而为人们提供行为指导，罪刑法定旨在保障法的安定性和增进生活秩序的可预期性。刑事法律规定的明确性是罪刑法定的应有之义。〔9〕劳东燕：《罪刑法定的明确性困境及其出路》，载《法学研究》2004年第6期。罪刑法定原则的意涵之一便是明确性原则，即法律的用语应当明确。因为即便犯罪和刑罚皆由法律规定，但是如果其内容不明确，关于什么行为是犯罪，不论一般国民或法官都不清楚，就不可能达到防止刑罚权恣意行使之目的。〔10〕参见马克昌：《比较刑法原理：外国刑法学总论》，武汉大学出版社2002年版，第73页。易言之，刑法的用语、措辞和逻辑必须确定、具体和清晰，不确定法律概念、开放的犯罪构成要件以及情节犯应尽可能少地存在于刑法当中。

表5 刑法修正案中的不确定法律概念统计表

表5反映了现有的九部刑法修正案中存在的不确定法律概念。所谓不确定法律概念，通常指的是内涵或外延不甚明朗的法律概念，其或是由于立法者的理性难以将所有既已发生或可能发生的情形考虑于立法当中，或是为使法院能适应社会经济及伦理道德价值观之变迁，而使法律能与时俱进，以实践其规范功能。〔11〕杨仁寿：《法学方法论》，中国政法大学出版社2013年版，第185页。即便如此，基于罪刑法定原则之要求，刑法规定应当尽量明确具体，尽可能少地使用不确定法律概念。当然，法律概念的确定性本身即为一个极不明确的概念，而且法律规范的明确性也是有限度的。〔12〕王青斌：《论不确定法律概念与处罚法定原则的冲突和协调》，载《法学评论》2011年第1期。同时，不确定法律概念尚可借由立法之法律制定和司法之法律解释予以明确化，比如2015年12月制定的《反恐怖主义法》即对《刑法修正案（九）》中的“恐怖主义”一词作了定义。但是通过表5可以发现，九部刑法修正案当中存在诸多不确定法律概念，其中有一些已为此后的法律制定或法律解释所明确化，如内幕信息、恐怖活动、黑社会性质的组织等，但仍有较多法律概念的明确性依旧不足，如恐怖信息、极端主义、公民个人信息等。

表6展示了刑法修正案中情节犯的规定情况，所谓情节犯，是指以一定概括性定罪情节作为犯罪构成必备要件的犯罪。情节犯之情节只关系到行为的有罪性，其在立法上的规定形式并不限于条文中明确规定有“情节”字样的要件，也包括没有“情节”二字的其他概括性定罪情节，如“数额较大”、“造成严重后果”等规定。情节犯的情节是区分罪与非罪的标准，与量刑无关，即情节犯中的情节有别于量刑情节中的情节。〔13〕刘艳红：《情节犯新论》，载《现代法学》2002年第5期。通过表6所呈现的内容可以发现，现有的九部刑法修正案新增或变更了不少情节犯罪名，尤其是《刑法修正案（六）》、《刑法修正案（七）》和《刑法修正案（九）》。在刑法理论与实践中，情节犯招致不少以罪刑法定原则为立论的批评，认为由于情节犯具有“不确定性”，即刑法条文表述上的模糊性，所以情节犯不符合罪刑法定主义之明确性要求，并据此认为情节犯是对罪刑法定主义的冲击。〔14〕参见李翔：《罪刑法定视野中的情节犯命运》，载《江西社会科学》2006年第6期。当然，亦有论者认为情节犯的立法模式与罪刑法定原则中的明确性原则并无不可调和的冲突。〔15〕参见刘守芬、方文军：《情节犯及相关问题研究》，载《法学杂志》2003年第5期。但我们不可否认的是，如果情节犯在刑事立法中所占比例越高，则说明刑法规范越加不明确，罪刑法定的实现程度越低。〔16〕黑静洁：《刑法修正案之立法质量的实证考察》，载《中国刑事法杂志》2010年第5期。现行《刑法》先后修改九次，新增或变更如此多的情节犯，罪刑法定原则之充分实现无疑在相当程度上受到滞碍。

表6 刑法修正案中的情节犯统计表

再者，刑法修正案中开放的犯罪构成要件也对罪刑法定原则产生了影响。所谓开放的犯罪构成要件，指的是某一犯罪构成特征在刑法分则条文中只作了抽象的或者概括的规定。如我国《刑法》第114条和第115条规定的以危险方法危害公共安全罪，此两条在分别列举“放火、决水、爆炸以及投放毒害性、放射性、传染病病原体等物质”后，立法者认为仍不能穷尽所有危险方法，故而以相当概括的“其他危险方法”起兜底作用。故而此处所谓的开放也就是刑法对某个犯罪的行为特征没有加以明确列举。

但此类以兜底条款呈现的开放的犯罪构成要件，其在本质上属于不明确的罚则，它会使得罪刑法定的实现程度降低。甚至还有论者认为，它实质上违反罪刑法定，严格地讲，是不应被允许的。〔17〕参见［日］山口厚：《刑法总论》，付立庆、刘隽译，中国人民大学出版社2011年版，第17页。因为从本质上讲，构成要件地位的确立，在法律史上，是罪刑法定（而非罪刑人定）思想在客观上的具体表现。同时，罪刑法定原则在刑法教义学上，主要是通过构成要件论加以体现的。〔18〕参见蔡桂生：《构成要件论：罪刑法定与机能权衡》，载《中外法学》2013年第1期。因此对于开放的构成要件，如果不能加以严格解释，就可能违反罪刑法定，就和罪刑法定原则要求的明确性原则相背离。故而在刑法当中，不宜设置过多的开放的犯罪构成。〔19〕陈兴良：《口授刑法学》，中国人民大学出版社2007年版，第120页。通过对现有的九部刑法修正案进行观察，我们可以发现其存在不少开放的犯罪构成要件，其中又可细分为开放的行为构成要件以及开放的主体构成要件。试举两例。

开放的行为构成要件如《刑法修正案（六）》第9条新增的背信损害上市公司利益罪，该条在列举了五种具体的背信损害上市公司利益的行为之后，又在该条第6项将“采用其他方式损害上市公司利益的”纳入该罪的犯罪行为，以兜底条款的形式设置了开放的行为构成要件。再如《刑法修正案（七）》第7条规定的非法获取公民个人信息罪，该条第2款规定：“窃取或者以其他方法非法获取上述信息，情节严重的，依照前款的规定处罚”，其在明确列举盗窃的方式之后，又以相当概括的“其他方法”起兜底作用。开放的主体构成要件如《刑法修正案（二）》第4条新增的资助恐怖活动罪，该条第2款规定：“单位犯前款罪的，对单位判处罚金，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依照前款的规定处罚”，其中“其他直接责任人员”便是一种开放的主体构成要件。

四、结论

前文以现行《刑法》的九次修改为例，较为细致地展现了全国人大常委会基本法律修改权的行使状况，从中可以得出如下若干基本结论。

首先，全国人大常委会修改刑法的幅度有违部分补充和修改的规范要求。全国人大常委会基本法律修改权乃是有所限制的，其中之一便是全国人大常委会对基本法律所作补充和修改只能是部分。通过前文对全国人大常委会修改刑法幅度的考察，我们可以发现，在全国人大常委会制定的刑法修正案当中，部分修正案对《刑法》条文的修改比例甚至已逾10%，如《刑法修正案（九）》和《刑法修正案（八）》，其分别为11.76%和10.45%。更有甚者，由1999年12月至2015年8月十余年间，现行《刑法》在经历九次修改之后，其累计修改条款数已达167条之多，累计修改比例亦是达到36.95%之高。由此可知，在现有的九次修改中，每次修改的比例相对而言并不太高，但其中部分修改幅度较大，加之由于修改频度之高致使累计修改幅度已是相当之大，故而在某种意义上而言，全国人大常委会对《刑法》的修改已经难以用“部分补充和修改”来定义了。

其次，全国人大常委会修改刑法的程度不符合“不得抵触刑法基本原则”的规范要求。诚如上述，全国人大常委会基本法律修改权除“部分补充和修改”之量的限制之外，亦有“不得同该法律的基本原则相抵触”之质的限制。与“部分”一词的含糊相较，“基本原则”、“抵触”二词的语言模糊性更强。如前所述，刑法修正案当中诸多的不确定法律概念、开放的犯罪构成要件以及情节犯，在相当程度上致使刑法规范日渐不甚明确，由此也使得罪刑法定的实现程度变低。

此外，一般而言，直接涉及基本原则或基本制度的法律修改，在修改程度上要强于不直接涉及基本原则和基本制度的修改，给被修改基本法律带来的内容上的变化也更大。 而在一部法律当中，总则部分大多涉及的便是该法律的基本原则或基本制度。改一条总则的规定，也是牵一发而动全身，一旦修改，影响的人就不会是少数人，而是大面积的人。通过表3所呈现的数据，我们可以知道刑法修正案对刑法的修改虽然集中于分则部分，但自《刑法修正案（八）》之后，修正内容对总则亦有相当程度的涉及，在经由九次修改之后，《刑法》总则修改的比例已累计至24.75%，基于此逻辑，现行《刑法》的基本原则或基本制度在某种意义上已发生变化。与此同时，刑法修改过程中的“社会治理的过度刑法化”和“刑事立法的情绪化倾向”亦困扰刑法基本原则的实现程度。前者指的是刑事立法不适当地拓展到民事经济等社会领域，〔20〕参见何荣功：《社会治理“过度刑法化”的法哲学批判》，载《中外法学》2015年第2期。刑法干预日渐呈现出前置性倾向，立法者甚至认为需要发挥刑法的引领和推动作用。〔21〕《关于〈中华人民共和国刑法修正案（九）（草案）〉的说明》在阐述关于修改刑法的指导思想时，便明确指出：“进一步发挥刑法在维护社会主义核心价值观、规范社会生活方面的引领和推动作用”。参见李适时：《关于〈中华人民共和国刑法修正案（九）（草案）〉的说明》，载《全国人民代表大会常务委员会公报》2015年第5期。如此一来，刑法便日渐缺失了其应有的谨慎和谦抑。后者则是指刑事立法被情绪化的舆论或者民意所牵制，造成立法的随意性和盲从性，〔22〕参见刘宪权：《刑事立法应力戒情绪——以〈刑法修正案（九）〉为视角》，载《法学评论》2016年第1期。《刑法修正案（八）》新增的“拒不支付劳动报酬罪”即为典型例证。

行文至此不难发现，若以全国人大常委会修改刑法的幅度和程度对基本法律修改权之行使进行考察的话，便可得出如下结论：全国人大常委会基本法律修改权之行使存在“失范”的问题，亦即现有的九部刑法修正案已经难以用“部分补充和修改”来定义，以及刑法修正案当中的诸多内容致使刑法基本原则的实现程度降低。对全国人大常委会基本法律修改权行使的此般实践，理论界不乏讨论与批判，亦有诸多关于完善此项权力的建议。

笔者认为，立法具有民主和效率两个层面的价值要求，基本法律修改权之赋予乃是基于立法民主与立法效率的考量，而此权力行使的失范亦是立法在促成民主与效率价值时出现偏颇所致。申言之，全国人大常委会基本法律修改权之赋予乃是基于兼顾立法民主与立法效率的结果，因为全国人大代表人数较多，不便经常进行工作、行使职权，而全国人大常委会委员实际上也可以说是常务代表，是代表各方面的，人数又比较适当，经常开会比较方便。〔23〕彭真：《关于中华人民共和国宪法修改草案的说明》，载中央文献研究室编：《三中全会以来重要文献选编》（下），人民出版社1982年版。因此在1982年《宪法》制定之时，将原来属于全国人大的一部分职权交由其常委会行使，其中就包括基本法律修改权。

但为避免效率僭越民主，1982年《宪法》对全国人大常委会的可能扩权亦是有所警惕的，在制度上也设计了程序性规范控制方式，即《宪法》在赋予全国人大常委会基本法律修改权时，亦借由三大条件为该权力的行使划定了界限。但由于《宪法》对此的规定颇为模糊，加之宪法解释实践的阙如，致使此界限在现实中难以对全国人大常委会产生实质性约束。常委会制定了一些不该制定的基本法律，修改了不该修改的内容，其立法界限在现实中并不清晰，〔24〕参见韩大元：《论全国人民代表大会之宪法地位》，载《法学评论》2013年第6期。进而致使立法过多关注效率而对民主向度的价值有所忽视。欲使全国人大常委会基本法律修改权由“失范”回归“规范”，可能的方式大致有以下三种。其一，取消《宪法》第67条第3项对全国人大常委会基本法律修改权的授权规定，〔25〕参见韩大元：《“全国人大修改选举法”与基本法律的修改权》，载《法学杂志》2010年第7期。即全国人大常委会只能修改基本法律以外的法律，基本法律只能由全国人大修改。其二，明确《宪法》第67条第3项“基本法律修改权”条款中的“部分”、“基本原则”和“抵触”等概念的法律涵义，即通过法律概念的明确以规范全国人大常委会基本法律修改权的行使。其三，明确全国人大与全国人大常委会修改基本法律的权限范围，〔26〕参见林彦：《再论全国人大常委会的基本法律修改权》，载《法学家》2011年第1期；张千帆：《全国人大常委会无权修改代表法》，载《财经》2010年第22期。即全国人大常委会虽然依然可享有基本法律修改权，但其所能修改的基本法律范围乃是受到限制的。

笔者以为，于第一种方式而言，现行《宪法》赋予全国人大常委会以基本法律修改权即为兼顾立法民主与立法效率的结果，故而假若取消全国人大常委会的基本法律修改权，其虽可在相当程度上使得立法民主的价值得以彰显，但其无疑有碍立法效率的实现程度。于第二种方式而言，笔者认为，在实践中难以对此类概念作一相对抽象层面的界定和明确。以其中的“基本原则”为例，并非所有的基本法律皆如我国《刑法》一般在法律文本中以“刑法的任务、基本原则和适用范围”的字样载明何为“基本原则”，故而对何为基本原则的理解，只能就不同的基本法律作分别的界定，欲通过一次宪法解释以明确基本原则的涵义是不切实际的。

相较而言，第三种方式在规范基本法律修改权的行使时更具合理性与可行性，理由在于立法的过程自然不可背离民主与效率，但是不同的部门法律在立法的民主价值与立法的效率价值之间的需求乃是不同的。其中，因经常回应社会而需频繁修改的部门法律更偏重于立法效率，而关涉公共利益较多的部门法律则须更多地表征立法民主。依此逻辑，可将基本法律作一类型化，对于偏重立法民主的部门法律，其制定与修改皆只能由全国人大为之；对于偏重立法效率的部门法律，则可由全国人大常委会进行修改。具体而言，可在《立法法》当中对《宪法》第67条第3项规定的“基本法律修改权”予以具体化，并明确规定诸如《刑法》、《立法法》、《香港特别行政区基本法》、《刑事诉讼法》等更偏重立法民主的部门法律只能由全国人大进行修改，全国人大常委会可修改除此之外的其他法律。如此一来，既可保障立法的民主价值，亦可兼顾立法的效率价值。

（责任编辑：马长山）

* 秦前红，武汉大学法学院教授、博士生导师；刘怡达，武汉大学法学院硕博连读研究生。本文系教育部哲学社会科学研究重大攻关项目“推进人民代表大会制度理论和实践创新研究”（项目号14JZD003）的阶段性研究成果。