地方政府非税收入规范化管理研究

2016-11-07 19:39阎利平
企业导报 2016年17期
关键词:预算外非税规范

阎利平

摘 要:财政收入的一个重要组成部分是政府非税收入,在很长的一段时间里,政府非税收入的管理形式是预算外资金,但是政府经常性地变动关于预算外资金的征收范围和收费项目的政策,使得政府的非税收入不断扩大规模,脱离了财政预算管理的原有体系,政府的调控能力变弱。最近几年,我国公共财政体系建立并得到了一步步地完善,政府非税收入对政府宏观调控功能的发挥有重大影响,但是也存在着地方政府非税收入监管不力而导致的使用不规范的问题,阻碍了地方财政可持续发展的进程,影响了社会的和谐,这些问题亟待解决。本文旨在阐述政府非税收收入管理的相关理论,并对当前我国地方政府非税收入的现状、存在的问题进行分析,并针对性地提出地方政府非税收入的规范化对策建议。

关键词:地方政府;非税收收入;规范化管理

DOI:10.19354/j.cnki.42-1616/f.2016.17.31

建国之初我国就存在政府非税收入,预算外资金作为政府非税收入的重要管理模式也一再被沿用至今。近些年来,随着党的十八大的召开,我国对非税收入进行了全面深化改革,从而推动政府职能的转变和实现财政收入的管理水平的科学化和精细化,但是地方政府在非税收入管理方面的弊病也凸显了出来成为地方政府非税收入规范化的障碍。因此,为了能够对地方政府的非税收入进行实质性的规范,研究政府非税收入管理的相关理论综述、现状和原因是非常有必要的。

一、政府非税收入理论概述

(一)政府非税收入的概念。理论界在界定政府非税收方面存在着严重的分歧,但在国际上对政府非税收入的定义概括成了三套体系:国民账户体系、政府财政统计手册和IFAC-PSC给出的定义。一般来说,政府为民众提供的公共服务的性质、特点、方式影响着政府非税收入的取得,政府非税收入不包括国家税收,但具有涉及面广、普遍性强的特点,影响着社会公众生活的方方面面。政府非税收入是政府对国民收入进行分配和再分配的一种方式,是除去税收的财政性资金,主体包括国家机关、各级政府、事业单位和社会团体,他们代替政府履行提供特定公共服务的职能。我国的财政预算管理方式有三种,第一种是被称为“第一预算”的预算内管理方式,第二种是被称为“第二预算”的预算外管理方式,最后一种叫做制度外管理方式,不太严格,但确实在我国存在着。关于政府非税收入和预算外资金的关系,后者是基础,前者是后者的演变、发展和进一步升华;二者都是政府财政性资金的范畴,但是在管理形式和涵盖范围上又存在着明显的区别。

(二)政府非税收入的分类。政府非税收入的分类根据不同的分类标准而不同。按预算管理方式来分,政府非税收入包括预算内政府非税收入和预算外政府非税收入,根据政府取得收入方式的不同,可以划分为校正性收入和资产资源型收入、规费和使用费收入;同时,政府非税收入可以通过行政事业单位、地方政府、国有企业、主管部门等取得,分别叫做行政事业性收费、政府性基金、国有资产有偿使用收入、国有资本经营收益、彩票公益金、罚款、捐赠收入、利息收入和主管部门集中收入等。国际上对这些分类进行了归纳和整合,把政府收入分为了三大类:经常性收入、资本收入和赠与收入,政府非税收入被包含进经营性收入的范畴。我国根据自身的情况,把社会保障资金和住房公积金从政府非税收入中排除了出去。

二、地方政府非税收入管理中存在的问题

(一)征收主体多元化,征收管理不够规范。征收主体多元化主要表现在政府对超过50个的行业和部门同时进行征收,不但使征收工作量加大,还扩大了征收范围,使得对征收的监管难上加难,各级地方非税收入的“三乱”现象频发。征收管理不规范表现在超范围、超标准收费现象的屡禁不止和不规范征收方式的存在,这些原因都使得地方政府非税收入管理的工作量空前加大,弊病百出却难以杜绝。

(二)预算管理乏力,资金分配不到位。与中央政府的财力相比,地方政府更容易发生财政紧缺的情况,这使得地方政府对预算的收支缺乏管制,往往是收多少用多少,谁收了就归谁用,各个政府间的财政关系严重扭曲,部门支出和收入严重不平衡,政府非税收入的财政性被弱化,反而出现了随意收费的腐败现象。

(三)管理范围过窄,结构过于单一。和西方发达国家的政府非税收入范围相比,我国没有博彩收入、政府的商品或劳务销售收入、政府提供水、电、医疗、交通等公共服务的收费收入,相对来说结构比较单一,管理范围过窄,各个组成部分占比不均衡,税基和国家预算被一些分配不合法不合理的项目所侵蚀和肢解。

(四)监督机制缺失,法制建设滞后。截止到目前,我国尚未建立起一套规范而完整的关于政府非税收入管理的法律法规,着使得政府在进行非税收入管理工作中无法可依、无章可循,面对随意出现的不规范征收等违规行为也难以找到法律依据加以监督和处置,使得多收超支、坐收坐支等违法行为屡禁不止,难以彻底落实各部门的预算和资金支出。

三、对地方政府非税收入存在问题进行原因分析

(一)思想意识层面。 “自收自管理”是政府和相关部门一直以来坚持的理念,在这种理念下政府往往混淆了单位自有资金和政府非税收入的范围,对政府非税收入的资金属性和所有权有片面的认识,比如“毛多肉少”及潜在的财政负担和支出压力,因此对政府非税收入疏于管理以致种种问题的产生。思想意识层面的原因是导致地方政府非税收入管理不力的根本性原因。

(二)公共决策程序方面。公共决策程序分为五个阶段:识别目标、定义问题、制定方案、评估与决策方案和实施并控制。然而在政府非税收入公共决策的实际过程中,这五个阶段并没有被真正贯彻落实到位,还是存在一些不规范的行为,如审批决策程序比较落后、多头审批的弊端显现、对公共决策机制有不够充分的认识和严重的政府非税收入标准制定“垄断定价”。

(三)管理制度层面。管理制度层面的问题包括三个方面。一方面是公共部门多渠道筹资、事业单位创收的方式和分税制财政体制使得政府可支配财力的扩张和非税收入的混乱,第二方面是“多方征收、多头管理”的体制使得政府财政管理职能的弱化和非税收入征管力量的缺失,最后一方面是我国目前尚不合理的政府非税收入管理制度的存在,使得政府在某种程度上无法可依,难以监管得力。

四、关于政府非税收入管理的规范化对策

(一)完善和创新政府非税收入征收。要完善完善和创新政府非税收入征收,必须得健全政府组织体系,对管理基础进行严格规范,对项目目标进行明确的界定,对审批权限和票据管理进行严格规范,强化源头控制,对征管方式进行有效改进,进一步规范执收行为。

(二)改革预算管理,规范会计核算制度。为了改革预算管理,规范会计核算制度,要对部门预算进行深化管理,完善预算管理体系,监督政府和各部门提供准确的会计信息,对会计核算制度进行进一步的完善和改革。

(三)规范政府非税收入的分配和使用。为了对政府非税收入的分配进行规范管理,必须对政府的非税收入管理职责和权限进行明确的规定,有机配置政府间职能,对政府非税收入支出进行分类管理,改变政府政府非税收入资金拨付和使用的方式,实行国库集中支付制,同时规范资金的使用,建立和完善管理激励机制,加强对政府非税收入管理工作的监督和考核。

总的来说,我国目前在政府财政中存在的一个重要问题就是对政府非税收入的规范化管理,但是,针对与我国政府非税收入管理制度体系不够规范、对范围和目的了解不清的现状,我国需要从法律和制度两个层面上对公共财政体制进行改革,完善政府非税收入征收和预算管理制度,创新管理模式,只有这样,才能改善目前我国地方政府非税收入管理制度方面的弊病,为公共财政建设做出应用的贡献。

参考文献:

[1]高梅娥.地方政府非税收入管理的规范策略[J].现代商业,2014,(31):85-86.

[2] 郭金明.地方政府非税收入管理存在的问题及对策研究[J].财经界,2015,(6):259-259.

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