合法性视角下印度国大党丧失执政地位的原因探析

徐帅

[摘 要]凭借着雄厚的政治资本和广泛的社会基础，印度国大党主导的联合进步联盟取得了2004到2014年10年的执政地位。但是在第二个执政周期内（2009年至2014年），由于经济发展缺乏绩效、印度国内贫富差距扩大和国大党及其领导的政府腐败盛行引发了民众的不满，再加上家族政治吸引力的下降和国大党组织建设的不健全，使得国大党在2014年的印度大选中惨败而归。作为一个在印度有着极大影响力的百年老党，国大党丧失执政地位的原因和教训值得总结和反思。

[关键词]国大党；丧失执政权；合法性

[中图分类号] D564 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）10-0058-03

民主制度下的选举是最能反映民意的风向标，近来印度国民大会党（以下简称国大党）的选举失利很大程度上源于其执政的合法性危机。难以让民众满意的政绩、对政治腐败的忽视以及家族政治“神话”的破灭是国大党丧失执政地位的根本和主要原因。

一、经济发展缺乏绩效，陷入合法性困境

在2014年4月7日至5月12日的印度议会下院选举中，印度的老牌执政党——国大党惨败于印度人民党，除去由总统任命的两个席位，国大党在其余的543个议席中仅获44席，比上届少了162席。在2014年5月以来的邦议会选举中，国大党先是分别于哈里亚纳邦和马哈拉施特拉邦丧失执政权，又在2015年2月，丢失了自己的老牌“根据地”——在曾经连续执政15届的德里的立法院选举中竟一席未得。目前，在印度的29个邦中，国大党掌权的邦只有10个，其中在4个邦里国大党仅仅是执政联盟中的一员。在北方邦、比哈尔邦、泰米尔纳杜和西孟加拉等重要的人口大邦，国大党的影响力已经趋于边缘化。[1]国大党在全国和地方上的选举失利表明印度人民撤销了对国大党统治的支持，这种支持的撤销意味着国大党失去了执政合法性。

政治合法性主要指政府与法律的权威为民众所认可的程度。政党、政府的统治合法性同它们承担的政治责任和所做出的政治判断密切相关，政党执政的关键在于取得人民的支持，人民的认同和支持为政党执政提供了合法性。经济绩效、廉政表现、权威模式等是影响合法性的重要因素，印度国大党执政合法性的丧失同这些因素的影响密切相关。

经济发展是政治统治最主要的绩效表现，然而，经济对合法性而言是一把双刃剑，经济增长和经济衰败都可能会导致合法性危机，这在国大党的两段执政期间表现得非常明显，2004—2009年，以国大党为首的联合进步联盟第一届执政期间，印度经济平均增速高达9%，外资大量涌入，进出口总额均大幅增长，印度的经济实力快速上升，按照印度的标准，印度已经拥有大约3亿中产阶级。[2]这段时期的高速经济发展增强了国大党政府的合法性，但在印度民众的物质利益普遍增加之后，社会和经济中存在的不平等日益为被社会动员起来的人们所认知。在2009—2014年联合进步联盟的第二次执政时期，国大党推行的经济政策使这种不平等更加恶化了，零售领域的外商直接投资、保险和养老金的自由化等商业驱动的发展模式加剧了经济发展的不平等和贫富差距的扩大。2010年4月，印度政府统计数据显示，全国贫困人口总数达3.72亿（印度人口约11.6亿），除了财富分配不均，印度社会根深蒂固的种姓制度还进一步加深了社会分化。[3]据印度时报报道，2012年印度城市中最富的人口平均花费（或收入）是最穷的人口的15倍，在农村，富人与穷人之间的这个差距为9倍。2012—2013财年，印度经济增速跌破4.5%。与此同时，通货膨胀严重，印度政府财政赤字问题突出。此间，政府决定减少粮油补贴等缩减公共开支的政策行为，甚至引发了首都新德里和金融中心孟买等几座大城市民众的抗议。最终，不断恶化的经济形势和进一步扩大的社会不公造成了国大党执政合法性的丧失。

二、腐败盛行，侵蚀了执政的合法性基础

高度腐败现象往往是一个政权岌岌可危的征兆，印度国大党执政地位的丧失就伴随着一系列广泛的腐败行为。腐败程度与公众不信任度之间存在着明显的相关关系，腐败是民众深恶痛绝的政治现象，会极大地破坏公众对政府的信任感。2009年至2014年，第二次联合进步联盟政府任内曾接连曝光英联邦运动会腐败案、煤炭门丑闻、高官亲属“卖官”等多起贪腐丑闻，高发的腐败案件严重侵蚀了国大党政府统治的合法性基础。

印度2010年举办第19届英联邦运动会，耗资60亿美元，却不断曝光场馆建设一再拖延、安全许可证系伪造、多种物品高价采购、组委会收回扣等丑闻，最后导致多名官员落马。[4]印度审计部门2012年调查发现，印度地方政府自2004年7月起不经过招标竞争、向一些私人企业贱卖煤矿，给国库构成大约330亿美元损失，即煤炭门丑闻。[5]以印度人民党为首的反对派对此大加指责，并要求时任总理的辛格辞职，给国大党政府造成了重压。2013年，印度铁道部长帕万·库马尔·班萨尔的侄子被曝光收受铁道部职员1亿卢比（约合192万美元）贿赂，许诺为那名职员谋求更高职位。受侄子“卖官”丑闻影响，班萨尔被迫于当年5月辞去铁道部长一职。[6]高通货膨胀和低经济增长再加上这些严重的腐败案件的打击，印度国大党的执政合法性几乎荡然无存。受印度本身政党政治体制的影响，作为执政联盟领袖的国大党出于政党利益的平衡考虑，不得不将内政外交的重大部门交由一些并不具备资质的地方党派控制，以争取支持，稳固执政基础，由此造就了印度的腐败泛滥。而面对国内腐败分子猖獗和党内腐败积重难返的情形，国大党并没有给予足够的重视和采取强有力的应对举措，因此，印度选民们选择了承诺将从严治理腐败的印度人民党。

凭借着雄厚的政治资本和广泛的社会基础，印度国大党取得了2004年和2009年两次大选的胜利。但是，在2014年印度大选中国大党的惨败表明，一个有着深厚历史传统的老党仅仅依靠崇高的理想和诱人的承诺是远远不够的，群众对执政党的选择最终要看政治实践的兑现程度。经济增长往往伴随着社会利益的分化，在这一过程中，既得利益者的腐败行为会引发底层群众的不满情绪，大量不满情绪的累积一旦爆发，政权的更替就几乎不可避免。党内积重难返的贪污腐败情况和政府频发的腐败案件是国大党失掉执政地位的重要教训之一。因此，执政党务必把腐败遏制在萌芽状态，否则腐败的蔓延将会使执政党面临重大的合法性危机；执政党反腐败不仅要加强党内的廉政建设，更要从经济体制和政治体制的改革着手，构建一个不敢腐、不能腐、不想腐的制度体系和社会环境。

三、家族政治式微，执政合法性走向衰落

印度国大党具有浓厚的家族色彩，一直领导着国大党的尼赫鲁·甘地家族对独立后的印度做出了巨大贡献，尼赫鲁家族秉持超越宗教、种姓和地方主义的态度，使得其容易为全印度人民所接受，这为国大党执政提供了强大的合法性资源。但是，过度依赖于尼赫鲁家族和党主席索尼娅·甘地（Sonia Gandhi）的个人权威，造成了国大党内部缺乏正常的党内民主和领袖更替机制。尼赫鲁·甘地家族的第四代继承人拉胡尔在其母亲的影响下于2013年被任命为国大党副主席，被认为是国大党未来的领导人。但是，拉胡尔的政治资质和政治能力尚未完全得到国大党党内元老的认可，国大党的最高领导层仍处于代际更替和权力转移的过渡期。

在2014年的印度大选之时，由于索尼娅·甘地的健康出现问题以及拉胡尔影响力有限，国大党建立在尼赫鲁家族政治基础上的合法性虚弱不堪。在本次大选中，拉胡尔·甘地领衔的国大党只收获了44席，可以说是印度国大党执政以来最大的一次惨败。这是因为随着现代政治的发展和民主原则的不断扩散，家族政治的吸引力正在下降，而且印度的一些家族对权力的垄断已经部分引起了印度人民的不满。印度政治中底层民众的觉醒，使得以地方权贵人物或政治家族为核心的庇护政治不足以应对各级政府面临的大众需求。国大党党内高度的权力集中和领袖更替的家族式传承，影响了国大党的组织建设和长远发展。

国大党依赖的家族政治的合法性不断地衰落及其组织建设上的缺陷和社会渗透能力的弱化，是国大党发展的瓶颈也是其在选举中失利的内在原因。组织制度是一个政党运行的基础，是政党功能得以发挥的关键所在。党的组织建设是一个政党工作的核心，加强党的组织建设是扩大党员队伍和吸纳优秀人才的根本保证。党内民主与权力集中之间始终存在着张力，党内个人权力的高度集中以及领导更替机制的不健全是国大党组织建设中存在的严重问题。作为政党执政的支柱，没有良好组织建设的政党是一个不健全和不完善的政党。国大党丧失执政权的教训表明，仅仅依靠家族政治的传统型合法权威是不足以长期保持执政地位的。因此，政党要不断促进、提升党内民主和规范党内权力的有效运转与更替，加强党的组织建设，树立执政的多元合法性基础。

四、现实意义

中国和印度同属新兴经济体，汲取印度国大党的深刻教训，对于中国共产党具有一定的借鉴意义。

（一）要通过发展经济来不断满足民众的需求，推动社会的进步，执政党必须根据形势的变化不断适时地调整目标和策略、制定切实合理的政策。经济的发展可能会增加或加大经济的不平等，当不平等或不公平达到一定程度时， 必然会影响到公共权力的合道德性， 合法性危机也会因此而发生。效率与公平的矛盾造成的合法性困境是包括印度在内的许多发展中国家面临的共同问题，民众要求国家和政府实施倾向于公平的分配政策，然而，普遍的福利必须建立在经济增长和就业的基础上。发展经济是当今世界各国政府塑造合法性的一个重要基础，执政党和政府在追求经济效率的过程中需要努力保障公平正义的实现以及设法避免促进社会公平的福利制度拖累经济增长，这是印度国大党丧失执政地位留下的一个重要教训。当前，中国社会还存在着一定程度的分配不公问题，居民之间的收入差距、城乡区域公共服务水平差距还比较大。对此，中国共产党的十八届五中全会把“协调、共享”列入引领国家发展的五大理念之中，努力补齐发展短板，解决发展不平衡问题，回应社会关切和促进全社会公平正义的实现，将对我国的经济发展和政治稳定产生重要影响和发挥重大作用。

（二）必须重视党自身的建设，注意维护党的团结，警防家族统治和个人集权，建立有效的人才吸纳制度和领袖培养机制。就此而言，中国共产党加强执政党建设：第一，要坚持从思想教育和制度两个方面来加强党的建设。第二，要坚持民主集中制，坚持党的集体领导，反对个人崇拜和个人专断。第三，要加强对党和政府的监督。中国共产党不仅需要推进权力依法规范运行、强化权力运行的监督制约，还要不断推进积极预防腐败战略。第四，要加强干部队伍建设。党的干部是党组织的骨干，是党的路线、方针、政策的主要贯彻执行者，是实现党的领导的决定性力量。因此，党的领导干部特别是党的领袖作为政党治理的“关键少数”，需要形成良好的培养和更替机制。民主集中制作为中国共产党组织建设的重要指导原则，对正确处理党的领导者和被领导者、党的上级组织同下级组织、党员个人同党组织的关系发挥着至关重要的作用。因此，中国共产党应当从严执行民主集中制，健全集体领导与个人分工负责相结合的工作机制，避免党内权力的高度集中和领导个人专断现象的出现，发挥党组织集体领导和每一个班子成员在全局决策中的作用，竭力减少发生重大决策偏差、失误和政策贯彻执行不力的可能。

（三）执政党如何看待和使用手中的权力至关重要，如果放任腐败肆虐，必然会侵蚀政府的统治基础，损害党的形象，最后丧失民众的信任与支持，从而动摇执政党的合法地位。对于中国共产党而言，党的性质和宗旨决定了党和腐败水火不容。就中国当下的政治生态来看，反腐已经成为不可逆转的大趋势；对中国共产党而言，反腐败是一场输不起的斗争。中国的反腐正在不断地走向制度化和法治化，今年六月，中共中央颁布了《中国共产党问责条例》，是继2015年修改《中国共产党廉洁自律准则》、修订《中国共产党纪律处分条例》、《中国共产党巡视工作条例（试行）》之后，党制定的又一部重要党内法规。全国人大也已明确将加快推进反腐败国家立法，因此，不断促进党员干部廉洁自律，进一步加强反腐倡廉制度建设、推动完善惩治和预防腐败体系应当成为中国共产党狠抓反腐工作的重中之重。

参考文献

[1]陈金英.印度国大党的当下处境与未来复兴[J].当代世界，2016（2）.

[2]党建军.印度经济：神话正在破灭[N].广州日报，2012-07-01.

[3]印度的贫富差距[N].羊城晚报，2011-07-19.

[4][5][6] 杨舒怡.印度：“一次关于腐败的全民公决”[N].中国纪检监察报，2014-05-29.

作者系中共上海市委党校2014级硕士研究生

本文指导老师：周敬青教授

■ 责任编辑：刘 捷