社会治理视域下基层党组织的行动方向及建设策略

[摘 要]在当代中国政治发展中，党与社会治理存在内生关系。这种关系在基层社会治理中具体表现为，党是通过基层党组织的活动，领导和参与社会治理的。新时期的基层社会治理环境发生深刻变化，要求党的基层党组织功用做出相应调整，努力成为服务型党组织，才能适应变革社会的发展，才能实现基层党建的战略推进和党的社会治理能力的有效提升。

[关键词]社会治理；基层党建；创新；行为逻辑

[中图分类号] D267 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）10-0047-03

新时期的基层社会治理环境发生深刻变化，要求基层党组织在发挥传统政治优势的同时，要根据新的社会治理需要，加大与基层社会的广泛联系，拓展其社会服务性与社会公共性范围，才能推进基层党组织领导基层社会治理方式的根本转变，最终实现基层党建的战略推进和党的基层社会治理能力的有效提升。

一、社会治理创新要求

基层党组织功能做出适应性调整

改革开放后，中国社会发生了深刻的变迁，传统的人际关系裂变带来的新社会形态以及由此导致的阶层结构变化和复杂的社会问题等，使党领导社会治理模式受到了前所未有的挑战，客观上要求转变党的领导方式，将民主、平等、法治、透明、参与等现代治理理念嵌入到基层社会管理体系中，以整合多元、复杂的社会。而兴起于20世纪80年代末的西方治理理论与改革开放后的复杂社会治理需求相契合，为基层社会治理创新提供了有益的思想资源。因此，新形势下的基层社会治理开始从理论认知层面走向具体实践中的多元参与、协商沟通、民主平等、合作共治。这一现象符合马克思关于经济基础决定上层建筑的一般原理。因为，随着物质财富的增长和生活水平的提高，人们自然地开始关注上层建筑领域里的政治生活。譬如，不同利益主体参与公共事务的要求在增强，渴望通过协商和讨论的办法去平衡各方利益，在处理公共事务的过程中希望通过民主的方法解决问题，在必要情况下各社会主体愿意通过合作的形式来应对公共危机问题等。主体意识的多元化既有经济的、政治的原因，也有文化的原因，归根到底还是由人们赖以生存的物质生活条件的改善所引起的。这种由物质财富的增长和生活水平提高带来的新社会变革必然要求执政的中国共产党的功能做出适应性调整，才能适应变革社会的发展。

二、基层党组织功能调整的具体表现

基层社会多元治理格局的形成，推动了基层社会经济、政治等各领域的发展。但这一切终究离不开中国共产党的领导、引导和推动。因为，在当代中国，“集领导党与执政党于一体的政治制度具有优势，它使中国共产党在社会治理中扮演着重要的角色”。[1]作为党的力量在基层的延伸，基层党组织在基层社会治理中的角色定位与作用发挥也如此。

（一）基层党组织是领导者。在当前的社会治理研究中，尤其关注政府的作用，大多疏忽了执政党作为最重要行动主体的现实，以致无法真正解释中国语境下的现实基层治理。在中国政治体制下，政党在政府公共治理背后扮演更重要的角色，即“中国共产党仍旧是中国政治发展中最为重要的行动者”。[2]这是由“中国共产党所承担的中国社会全面实现现代化的历史使命所决定的，而且也是以社会主义民主建设为核心的中国现代国家建设的本质要求”。[3]“作为执政党，中国共产党在制定实施各项路线、方针和政策时，的确有扩大执政基础、巩固执政地位的考量，但其执政的目的亦绝非只是‘为了执政而执政。经济的发展、民生的改善和对社会的有效治理是其重要的目标追求，也是其合法性的重要来源。”[4]可以说，中国共产党不但在宏观上领导并规制着基层社会治理的方向，而且在微观上整合着多元社会力量以形成有效的治理结构。

（二）基层党组织是服务者。邓小平早就说过，领导就是服务。[5]这一观点适用于各个领域和各级领导。之所以这样说，是因为，作为上层建筑的内容，党的领导是为经济基础服务的；作为生产关系的内容，党的领导又是为劳动者和广大人民群众服务的。所以，领导者只有坚持这个根本原则，才符合社会基本矛盾运动规律的要求，才能推动社会不断向前发展。作为执政的中国共产党，其基层的领导地位主要是通过基层党组织的作用来发挥和巩固的。在基层社会，基层党组织既是社会治理的领导者，也是社会治理的服务者。因为，单位制的解体使越来越多的社会成员进入社会，出现了层次性、流动性、多样性、开放性的社会形态。在复杂的社会形态中，社会流动和社会分层的影响因素是多样性的，性质是不平衡性的，既造成利益分化，又造成社会认识的分化，以及利益格局的多样化和价值观的多元化，由此引发的社会矛盾也很多，给基层党组织的传统功能发挥造成重要影响。这就要求党的基层组织要以服务社会为根本旨向，把代表社会利益、整合社会诉求、服务社会大众、引领社会发展有机统一起来，以实现政党对社会的科学领导。具体来说，一方面要运用政策、法律、技术、经济等多种手段和教育、协商、调节、动员等多种方法，建立像民意咨询制度、信息公开制度、听证会制度、平等协商制度、法律援助制度等诉求和表达制度，依法、及时、合理地处理群众反映的突出问题，把人民群众的利益诉求和表达纳入制度化、规范化、法制化的轨道，保障人民群众利益的实现。另一方面在发挥基层组织的社会性作用中凸显服务功能。政党是一种社会组织，但不是一般的社会组织。用列宁的话说，它是社会组织中最高级、最规整的政治组织。作为最高级的政治组织，它担负着强大的政治使命。为了实现政治使命，政党对其基层组织的活动轨迹进行了规制——是社会矛盾的化解者、社会稳定的维护者、社会活力的激发者、诚实守信文化的塑造者、不同类型社会组织的协调者。如基层党组织既要发挥社会主义核心价值体系的批判作用，又要颂扬和提倡真的、善的、美的东西，不断提高自己的鉴别力、说服力、吸引力和感召力；基层党组织既要帮助松散的社会群体和个人建立社会组织或社会团体，支持社会组织及成员依法活动，又要在组织化中培养社会自治力；既要提供资源供给和公共服务，又要在吸纳、综合民意，代表、保障民利中，实现党的基层组织和外围组织的功能转型和功能提升；还可以通过自身建设推动基层政权建设，逐步克服基层政权机关或准政权机构的行政性工作方式，以党内治理推动国家治理能力提升。这一切服务行为来自于党组织的社会性作用。正如林尚立教授所说的：“加强党的基层组织与社会的联系，拓展其社会公共性和公益服务性，就要让基层组织的活动与党员的道德实践联系起来，从而使基层组织成为党员服务社会、实践道德、净化自身的组织。”[6]

三、建设服务型党组织有益于推动基层社会治理创新

基层社会治理环境发生的变化，要求执政党寻求新的路径来维系党在基层的政治影响力。具体来说，就是要围绕基层治理能力提升这条主线，加强以服务为导向的基层党组织建设，进而影响、带动多元治理主体的服务意识以及由此形成的主体互动的治理格局，推动基层社会治理创新。

（一）扩大组织覆盖面，提升服务效率。多元化社会扩大了党的社会基础，但给党的执政生态带来变化，给党的有效领导带来挑战。基层党组织有效领导社会依靠的是其结构和功能。就结构来说，强调的是党员干部的优化，既包括内部优化，也包括外部优秀分子的融入。就功能来说，强调的是具体的工作形态，或者说是党的群众工作。社会变迁中党的群众工作环境、工作对象发生复杂而深刻的变化，而基层党组织的功能和组织架构还未适应基层社会的发展变化，出现脱节和空转现象。面对这种情况，党的组织架构只有从理念上更新，树立区域大党建思路，才能应对社会分化、社会流动加剧、社会阶层重组等现实。如一些地区在基层党组织设置上探索采取的“打破区域联合建、突出产业整合建、拓展覆盖延伸建、加强管理流动建”[7]组织设置方式等。这些做法扩大了组织覆盖面，为基层党组织整合各类组织，服务各类组织和团体、个人，提供了有利条件。

（二）建立基层党组织服务社会制度机制，提高服务水平。服务型党组织建设是一项长期工作，不仅仅是为群众做几件好事，就能冠以服务实名，而是服务群众、做群众工作要一以贯之。这就需要制度做保障，才能克服服务“一阵风”现象，实现服务的常态化、长期化。在具体工作中，首先要建立联系服务群众机制。包括联系群众制度、服务规范制度、民主协商议事会议制度、矛盾纠纷化解制度、利益诉求制度、权利保障制度等。其次要建立服务群众考核评价机制。包括解决问题和回应群众意见制度、跟踪式督办制度、参与式考核制度、量化式评价制度、党组织和党员服务群众的激励表彰制度以及评价结果的运用等。在制度机制的规约下，避免“以党代政”或“以政代党”等情况的出现，既履职到位又不越权行事，而是“以服务的方式参与社会问题解决和良好社会秩序建构，从而实践着服务型治理”。[8]

（三）构建党组织和党员发挥作用新平台，提高服务能力。服务平台是服务型党组织建设的重要支撑，通过一定的平台，基层党组织和党员干部才能将服务落到实处。对于服务平台的建设，学者有不同见解。杨蕾认为，通过建立便捷高效的党员服务站点、开展党员志愿者服务活动、创建综合性信息化服务平台等方式，为群众提供更加主动、实效、便捷的服务[9]。钟龙彪认为，服务平台建设要“便民”，要积极构建乡（镇）、街道、村（居）服务阵地网络。既要改善服务中心（站、点）的硬件条件，也要重视软件建设（服务态度），以提高服务效率和质量[10]。范盈茹认为，要“加大服务中心、便民服务站建设力度、推广区域化党建、网格化管理、组团式服务等有效做法，整合服务资源、丰富服务内容、提高服务质量，做到哪里有党员群众哪里就有党组织的贴心服务，党组织建到哪里，服务就跟进到哪里”[11]。秦剑锋总结北京叶氏企业集团服务型党组织建设经验时提出了四个平台，即人才服务平台、政策服务平台、文化服务平台、合作共赢服务平台[12]。总的来说，学者对服务平台的探索很多，既有城乡服务平台、企业服务平台，还有社会组织服务平台，的的确确为各阶层群众提供了便民、主动、实效、便捷的服务。但是，随着公共事务的日益多样和复杂，探索建立政策咨询类、技术培训类、养老服务类、为民解忧类、信息致富类等平台，将更加符合未来基层社会发展的需要。

（四）开展多样性的服务群众活动，丰富服务内容。从当前社会发展状况看，基层党组织的服务对象趋于多元化，不同的群体、不同社会阶层的民众，诉求差异很大，想法也各不相同。在这种情况下，必须要用一把钥匙开一把锁。为此，提供针对性服务。面向不同的对象，提供“适销对路”的服务；提供业务性服务。考虑服务对象的需要，提供技术、人力、培训、政策、信息等服务；提供引导性服务。发挥社会主义核心价值体系的主导、批判和创新作用，把各个阶级、各种团体和力量聚合起来，实现中国梦；提供应急性服务。面对突发性事件，准确判断并采取果断措施，解决社会力量自身发展中面对的风险，保护人民群众生命财产安全；提供志愿者服务。激活社会资源，为群众提供形式多样的如法律、医疗、家政等专业化服务；等等。随着经济增长和民生条件的改善，在输入性服务的基础上，还要组织群众自我服务。因为人民群众追求美好生活的过程中会产生极大的积极性和主动性，基层党组织要适时把人民群众组织起来，进行自我服务、自我管理，解决自己生产生活中的问题，将是服务型党组织建设的新思路。譬如在城乡的社区治理、基层公共事业、社会公益事业等方面，通过协商、讨论的方式理顺社会关系，不但促进人民群众自我管理、自我教育、自我监督、自我服务，而是解决了民众靠政府和党组织不能解决的许多难题。

参考文献

[1]齐卫平.论党的领导与多元社会治理结构[J].探索与争鸣，2012（6）.

[2]李景治.新时期中国共产党与社会关系的调整[J].马克思主义与现实，2011（6）.

[3]林尚立.有序民主化：论党在中国政治发展中的重要作用[J].吉林大学社会科学学报，2004（6）.

[4]孙柏瑛，邓顺平.以执政党为核心的基层社会治理机制研究[J].教学与研究，2015（3）.

[5]邓小平.邓小平文选（第3卷）[M].北京：人民出版社，1993.121.

[6]林尚立.基层组织：执政能力与和谐社会建设的战略资源[J].理论前沿，2006（9）.

[7]杨新红.优化组织设置：创新基层组织建设新举措[J].云南行政学院学报，2011（4）.

[8]王思斌.做好服务就是参与社会治理[N].人民日报，2015-02-27.

[9]杨蕾，等.基层服务型党组织建设的路径探析[J].中州学刊，2013（3）.

[10]钟龙彪.试述服务型基层党组织的内涵及建设要求[J].福建党史月刊，2014（8）.

[11]范盈茹.新形势下推进服务型党组织建设的路径探析[J].党史文苑，2014（10）.

[12]秦剑锋.构建服务型党组织科学发展模式[J].思想政治工作研究，2014（5）.

本文系2012年度国家社科基金重大项目《保持党的纯洁性研究》（批准号：12&ZD076）的阶段性成果。

作者系中共浙江省宁波市委党校副教授、博士

■ 责任编辑：刘 捷