布莱尔工党政府与卡梅伦保守党政府的养老金制度改革之比较

罗雨翔

[摘 要]布莱尔工党政府和卡梅伦保守党政府为保证养老保险制度的可持续性、实现选举或连任的胜利，进行了一系列的改革，试图简化养老金体系，更加强调个人责任。布莱尔政府在“第三条道路”思想指导下的改革更加关注对弱势群体的保障、鼓励私人部门养老储蓄的发展并且加强了养老基金的监管。卡梅伦政府“大社会”思想下的改革主要是简化国家养老金、推迟退休年龄、要求强制加入职业养老金计划和实现养老金自动转移。其改革理念和目标甚至是措施都有值得我国借鉴的地方。

[关键词]布莱尔工党政府；卡梅伦保守党政府；养老金制度改革

[中图分类号] F840.67 [文献标识码] A [文章编号] 1009-928X（2016）10-0055-03

作为老牌资本主义强国的英国，其社会保障制度滥觞于欧洲中世纪，随后历经确立、发展以及数度改革，时间跨度长达几个世纪。但是，随着社会的发展变迁，英国国力逐渐削弱，经济地位开始下降。尤其是20世纪70年代以来，英国社会经济发展受到世界性经济危机的影响而放缓甚至萧条，这使得需要花费巨额财政支出的社会保障制度面临巨大压力，而作为社会保障制度主要构成部分的养老金制度同样面临着巨大考验。因而在这一时期之后，英国的养老保险制度开始进入了一个持续多年的改革时期。“新工党”领袖布莱尔和保守党党魁卡梅伦的改革值得我们关注。

一、两次养老金制度改革的出发点和落脚点

（一）保证养老金制度的可持续性是两届政府改革的出发点。1979年上台的保守党领袖撒切尔夫人对养老金制度进行了非常激进的改革，将国家的养老责任逐渐减少，强调私人市场的作用，此后的梅杰政府延续了撒切尔夫人的改革理念，两届政府的综合改革举措大大减轻了政府的财政负担，英国经济得以纾困。但养老金改革也遗留下一系列问题：一是私有化进程导致部分人的贫困加剧。1981年，20%最穷的养老金领取者其实际收入仅仅上升了20%，而20%最富的养老金领取者其实际收入却上升了60%。[1]二是养老金相关法律没有跟上复杂的养老金体系，使得养老金监管乏力，1991年爆发的“麦克威尔事件”严重损害了职业养老金计划成员的利益，同时也使得英国职业养老金监管体制的弱点和缺陷暴露无遗。

2010年11月上台的英国保守党领袖卡梅伦和自民党组成联合政府，以温和著称的卡梅伦和撒切尔夫人当年一样面临着严峻的经济形势。然而，卡梅伦的使命似乎更为艰巨，受金融危机的影响，英国经济在2009年萎缩了4.9%，为1988年以来最大的降幅。直到2013年，英国经济仍未走出困境。雪上加霜的是，英国政府的财政赤字问题一直都没得到缓解。虽然英国没有加入欧元区，欧债危机没有直接影响到英国经济，但英国和欧元区有着紧密联系，英国在爱尔兰持有的大量债券和投资深受欧债危机影响。而且在这一时期，英国国民的福利依赖仍然十分严重，老龄化问题进一步加剧，家庭结构和人口结构发生不利变化，市场中活跃的劳动力比例进一步降低，移民增加等问题凸显，英国的社会保障制度面临着巨大的压力。养老金制度作为社会保障制度的一部分，不可避免地受到社会保障制度困境的不良影响。为了保证养老金制度的可持续性，布莱尔政府和卡梅伦政府不得不出台各自的改革政策，因而保证养老金制度的可持续性成了养老金制度改革的出发点。

（二）赢得选举或连任是养老金制度改革的落脚点。两届政府在出台养老金改革政策之时，都面临着党派之间的竞争，改革措施的成败皆关乎执政的稳定性和民众的支持率。改革的结果关键取决于到底应该将哪些社会参与者看作是新契约的合法的共同签约人（是“人民”、其他政党还是劳工），也取决于这些参与者是否能够对此类改革成功地进行协商。[2]两届政府不得不在改革措施实施前考虑工会的意见，也要对民众的预期反应做评判。

布莱尔自称自己领导的工党是“新工党”，工党此前经历了四次大选失败，连续18年的政治在野使得布莱尔必须重振工党，改革养老金制度成为了布莱尔政府的一个突破口，也是赢得选民支持的路径。为了使得其提出的养老金制度改革更能得到选民们的支持，布莱尔政府使用了吉登斯·安东尼所创造的“社会投资国家”概念。“社会投资国家”是指国家加强对社会政策领域的积极干预，重视社会福利支出的人力资本投资功能，增加社会福利支出对经济发展的促进作用。布莱尔政府坚决按照“社会投资国家”的理论推进英国福利国家向“社会投资国家”模式的转型。较好地平衡了经济效率与社会公平的关系。[3]

欧债危机爆发以来卡梅伦政府改革力度更是空前，力图使公共部门的养老金计划和私人部门看齐，大大降低了公共部门雇员的养老金水平。英国政府的这一系列举措大大触犯了公共部门员工的利益，引发了2006年、2011年和2012年三次大规模的公共部门罢工，一度使得英国三分之二的公立学校停课、医疗服务几近停滞。卡梅伦政府面临着经济与社会的双重危机。更为雪上加霜的是，保守党与自民党在削减财政赤字的力度、对欧洲关系以及改革选举制度方面存在根本分歧，虽然媒体称两党领导人是“像亲兄弟一样”，卡梅伦和克莱格也都表示愿意将国家利益和民众利益置于党派利益之上，但联合政府的脆弱性却无可避免，卡梅伦在制定养老金改革政策之时无疑会遭遇更大的阻力，联合政府也面临着随时解散的危险。在这样的情况之下，卡梅伦政府实行了养老金制度改革，以维持社会的正常运转。

不管两届政府对养老金制度进行了何种程度的改革，其落脚点总在于通过改革，赢得民心，从而维持本政党的利益。

二、布莱尔政府和卡梅伦政府的养老金制度改革内容

（一）“第三条道路”和布莱尔的养老金制度改革。布莱尔于1998年发表了《第三条道路：新世纪的新政治》，详细阐述了“新工党”的第三条道路思想。强调实行新的混合经济，国家公共事务的透明，坚持经济在前、福利在后。在第三条道路思想的指导下，布莱尔展开了他对英国养老金制度的改革，其改革措施主要包括以下内容：一是更加关注对社会弱势群体的保障。新工党政府1999年颁布的《福利改革和养老金法》中明确规定，在夫妻离婚分割财产时，养老金同财产对待，以保护妇女的养老权益。而布莱尔推出的第二养老金计划也是以中低收入者以及看护长期患病或身体残疾者的从业人员为目标人群，该计划的准入门槛很低，任何已缴纳了国家基本养老金保费同时又没有参加职业养老金或者个人养老及计划的雇员将自动具备享受资格。据测算，根据该养老金计划的规定，年收入在9000英镑的个人，退休后可获得的养老金将是他在国家收入关联计划中的2倍。[4]二是鼓励私人部门养老储蓄的发展。为了减轻国家养老金支出的负担，布莱尔政府推动个人养老金计划和职业养老金计划不断完善，同时改革养老金征税制度，建立养老金预报制度。为了解决销售经纪佣金和管理费过高的问题，吸引更多低收入阶层加入为养老而储蓄的行列，布莱尔政府建立了低管理成本的存托养老金计划。三是加强养老基金的监管。英国养老金体系中第二支柱，也是最重要的部分的职业养老金有着庞大的规模，许多职业养老金积累了巨额资金，参与人数也相当庞大，但是针对这些基金的规范和监管却没跟上来。为了重建人们对职业养老金计划的信心，根据《2004年养老金法案》，布莱尔政府在2005年建立了养老金保护基金，设立养老金监管局，以替代以前的职业养老金监管局。新的监管局摒弃了被动反应式监管方法，采取更加积极主动的监管方式，更加强调收集信息的作用，对职业养老金的监管更加有力。

（二）卡梅伦政府的全方位养老金制度改革。卡梅伦在政治理念上显而易见的传统保守主义倾向直接反映在其政策实施中，其希冀在实现经济、社会预期的同时，通过在自由和保守之间寻求平衡。他的“大社会”政治构想也即其养老金制度改革的指导思想。为了解决英国的社会问题，他主张极力限制国家权力，从“大政府”转向“大社会”，减少政府对公民个人事务的过度干预。从“国家行动”转向“社会行动”是大社会计划的要义，其类似于公共服务外包的理念，他尤其希望社区、志愿者组织和普通民众参与到社会管理中，转变公民福利依赖的思想，承担更多的社会责任。这种思想指导下的卡梅伦的改革之路并不顺利，在改革养老金制度遭遇几次大规模游行之后，卡梅伦政府并没有停止改革的脚步，2014年初，英国财政大臣乔治·奥斯本公布了新一轮的养老金改革措施，被外界称作“近一个世纪以来英国最大的养老金改革”。而在这次大规模改革实施前，现有改革主要包括以下内容：一是简化国家养老金。针对繁复冗杂的英国养老金体系，卡梅伦政府进行了简化的改革。《2013-2014年养老金法案》将现有的国家基本养老金、第二养老金计划以及各种养老补贴合并成一笔数额统一的政府养老金定期发放。二是推迟退休年龄。《2013-2014年养老金法案》规定，参保者领取养老金年龄采取渐进式推迟。自2011年开始，女性领取养老金的年龄推迟，2020年提高至65岁，与男性持平。自2020年起，男女领取养老金的年龄将共同递增，分别于2020年、2035年、2046年达到66、67、68岁。此外，领取政府全额养老金所需缴纳国民保险费的年限也从30年提高到35年。[5]三是要求强制加入职业养老金计划。《2013-2014年养老金法案》规定：对于收入达一定标准的雇员，英国第二支柱职业养老金已成为具有强制性的职业年金。22岁以上、年收入超过9440英镑的劳动者自动被雇主纳入职业养老金计划，该项政策已于2012年7月份从规模最大的企业开始实施，并将于2017年4月份最终完成。四是实现养老金自动转移。在《2013-2014年养老金法案》中提出的养老金“自动转移”的机制下，原有的养老金随个人工作变动自动转移至新的养老金计划，从而尽可能将小账户整合起来，自动转移的流程为：确认账户归属权后确认个人在做出决定前知悉有关信息，随后是从终止账户到接受账户的转移。

三、两次养老金制度改革对我国的启示

2016年6月24日，英国脱欧公投结果公布。脱欧成功让许多人大呼意外，但实际上并非毫无征兆。卡梅伦在其任内的2013年1月23日就曾组织了一次脱欧公投，但结果为英国继续留在欧盟。英国脱欧会间接抑制被“社会福利”馅饼吸引而来的移民潮，从而也会对其饱受压力的福利制度有所缓解。新上任的首相特蕾莎·梅将会对英国的养老保险制度进行怎样的改革，值得我们关注。而布莱尔政府和卡梅伦政府对英国养老金制度的改革都是根据当时的社会经济状况提出来的，其改革理念和目标甚至是改革措施，我们都是可以借鉴的。

（一）对养老金制度进行顶层设计，更加关注对弱势群体的保障，注重效率和公平的并行。英国养老金体系从简单到复杂再到简单的发展路径对我国的启示是，在养老金体系变得十分复杂之前，尽量整合各类养老金碎片化制度，提高养老金体系运行效率，防止反复。同时，要真正实现“破除双轨制”，防止新的不平等的出现，逐步减少机关事业单位和企业之间养老金的差异，扩大养老金保障覆盖面，这也是争取民众支持改革的一种重要途径。

（二）学习英国建立多支柱的养老金体系。老龄化社会会使得完全依赖政府进行养老的方式难以为继，必须大力发展养老金体系的第二和第三支柱。把政府的养老责任更多的放在对贫困老年人口的基本生活保障上。动员社会力量的广泛参与，让职业养老金制度发挥更大作用。推出个人退休金账户制度，通过个人所得税、资本利得税等税收优惠，鼓励个人为养老储蓄，降低社会养老负担。

（三）是运用金融市场实现养老金的保值增值。英国目前的第二、三支柱的养老金都可以投资到股票和债券等资本市场，英国的养老金入市提升了养老金的投资收益率，分散了养老金的投资风险，我国也可借鉴之。同时，可鼓励基金公司发行养老型公募基金产品，并依照企业年金养老金产品给予其税收优惠政策，实现养老金保值增值。

参考文献

[1]刘昕.英国最新福利制度改革评析[J].外国经济与管理，1999（9）.

[2]约翰·迈尔斯，保罗·皮尔逊.养老金改革的比较政治学[A].福利制度的新政治学[C].北京：商务印书馆，2005.440.

[3]胡昌宇，陈晓律.试析布莱尔工党政府的成功之道[J].南京大学学报，2006（2）.

[4]郑秉文，胡云超.英国养老制度改革“市场化”取向的经验与教训[J].辽宁大学学报，2003（4）.

[5]博时基金.英国养老金改革介绍及其对我国的借鉴[EB/OL].http：//www.china.com.cn/opinion/think/2015-04/09/content_35276990.htm.

作者系中共上海市委党校2014级政府管理专业硕士研究生；本文指导老师：周敬青教授

■ 责任编辑：刘 捷