构建自主性与制度化的平衡：执政党治理改革的新议程

〔摘要〕在执政党全面推进从严治党的过程中，强化自主性和加强制度化是两个重要的战略部署。从打虎拍蝇的反腐败运动，到整治作风的群众路线教育活动，再到强化思想建党的“三严三实”，执政党从廉政、组织、作风、思想等多层面强化整党治党的力度，体现出较强的自主性。与此同时，执政党也强调制度化对于全面从严治党的重要意义，要求全方位扎紧制度笼子，用制度治党、管权、治吏，坚决维护制度的严肃性和权威性。如何加强这两个战略间的动态平衡和协同推进，是执政党治理改革的重要任务。

〔关键词〕从严治党；政党自主性；政党制度化；制度治党

〔中图分类号〕D261〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）01-0074-06

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“国外长期执政政党的制度建设研究”（118ZD020）

〔作者简介〕陈家喜，深圳大学当代中国政治研究所教授，广东深圳518060。

十八大以来，执政党治理进入了一个“全面从严”的阶段。从“打虎拍蝇”到“猎狐套狼”，从八项规定到四风整治，从反腐风暴到作风建设，执政党从廉政、作风、组织和思想等全方位从严推进党的建设，抓好党建成为“最大的政绩”。上述行动体现了中央对于清除党内痼疾的坚定决心，也体现了中央决策层的高度自主性，通过自上而下的组织动员全面推进执政党改革。与此同时，执政党也强调制度化在全面从严治党中的重要作用，推进党的建设制度改革，实现思想建党和制度治党的结合，维护制度的严肃性和权威性，把权力关进制度的笼子，用制度治党、管权、治吏。因此，提升自主性和加强制度化可以看成执政党全面从严治党的两大战略，如何加强这两个战略间的动态平衡和协同推进，是执政党治理改革的重要任务。

一、理解政党自主性与政党制度化

政党制度化理论可以看成是新制度主义在政党研究中的应用。新制度主义被认为有两大理论基石：一是制度至关重要，它影响规则、概念、行为，进而决定着结果。二是制度是内生的，它们的构成与作用发挥又受制于其生成的环境。〔1〕政党制度化（Party Institutionalization）理论也将制度作为分析的中心，同时又拓展了制度的外延，制度化被分解为内部与外部、结构与价值、稳定性与适应性等多个维度。从一般意义上理解，政党制度化是一个政党获得内部认同与外部支持的整体性过程；这一过程往往伴随着内部的组织体制化（structural systematizaton）与价值扩散性（value infusion），也伴随着外部的政党自主性（party autonomy）和社会渗透性（reification）。〔2〕

在政党制度化的理论脉络中，组织的体制化和外部的自主性是重要的解释维度。政党制度化的过程首先是政党组织规范化和运行程序化的过程，是党内精英和普通党员对于党内规则、制度、程序、规范的普遍认同，也就是体制化的过程。亨廷顿认为，政党制度化就是组织和程序获得价值和稳定性的过程，能够得到党内成员普遍认可的过程。〔3〕兰德和萨维达（Vicky Randall & Lars Svaosand）认为，政党制度化是政党根据行为、概念和文化的整合模式的建立过程。这一过程伴随着体制化的过程，即提高各政党互动的规模、频率和规律性的过程。〔4〕利维斯基（Steven Levitsky）认为，制度化的内涵之一是行为的稳定性和程序化，政党的规则、程序、角色和其他行为规范被制度化之后，它们就会重复出现并被视为理所当然，进而被个体行动者视为恒定的结构。〔5〕综合上述的理论阐释我们不难看出，政党制度化的基本含义是政党组织程序上保持稳定性，而不再是一个相对松散的利益集团，或者类似于暂时性的政治运动组织。正是在这一意义上看，政党制度化还被看作是衡量一个政党能力大小、先进与落后的重要标志。

广义的制度化还包括政党面对外部环境变化的自主性和调适性。亨廷顿将自主性理解为政党与其他社会组织和行为模式的区分程度。〔6〕潘尼比艾科（Angelo Panebianco）认为自主性是相对于政党所处的外部环境而言的，由于政党需要与外部环境进行物质和人力资源的交换，因而也需要向外部支持者给予激励，自主性就是指政党组织可以直接控制与外部环境的交换关系，用于满足自身需求的能力。〔7〕利维斯基（Steven Levitsky）使用调适性（party adaptation）来表述政党与外部环境的关系。他指出，政党行为离开环境要素无法得到解释，那些对外部环境变化无动于衷的政党往往会出现党员流失，资源匮乏以及选举支持率下降的后果。在外部环境中，选举环境和经济环境是两个最大的影响要素。但他同时也提出，成功的政党调适性，取决于政党领袖选择适宜的战略，并且赢得党内外的支持来推动战略的实施。〔8〕在政党制度化的理论体系中，政党自主性（或者调适性）着重强调一个政党应对外部环境的资源汲取和对于社会组织的驾驭能力。也就是说，在西方政党制度化理论脉络中，政党自主性只关注政党相对于外部环境的自主性，并不承认政党精英和决策层超脱于政党组织和党员的自主性。

尽管政党制度化理论试图摆脱西方中心主义的理论色彩，构建更具解释力和包容性的理论框架，使之应用于发展中国家的政党分析。〔9〕但事实上，这一理论不可避免地带有理论生成的地域限制。比如曼沃林和德科（Scott Mainwaring & Mariano Torcal）直接将制度化程度的高低作为区分发达国家与发展中国家政党体制的重要依据，并直接将发展中国家归入低度制度化的行列。他们认为，萨托利（Giovanni Sartori）只关注政党数量和意识形态作为政党分类标准重要性，但却忽略了发达国家与发展中国家政党体制的差异性，包括在选举稳定性、政党与选民的联系纽带，以及候选人与投票人的关系等等；并且政党制度化的内在维度并不是十分紧密，甚至存在一定的冲突关系，例如自主性与体制化，政党制度化与政党体制的制度化等。〔10〕

在中国情境下理解政党自主性与政党制度化，不仅需要将二者作适度的区分，而且还应当做出语义上的重新界定。就政党自主性而言，主要是指执政党组织内部自上而下的独立性，可以从中央推进党内改革的统筹驾驭和决断执行能力加以衡量。苏东剧变的研究显示，共产党执政权力的旁落大多归咎于内部衰变而非外部压力，包括如民主集中制逐渐演变成领袖个人专断与个人崇拜，党内冲突演化为党内清洗，公共权力演变为干部特权、党员干部也演变成权贵阶层，干部选拔制度蜕变为任人唯亲与裙带关系，以及派系林立直至党内分裂等。〔11〕最终执政的共产党失去了内部的活力和改革的动力，导致内在意识形态、组织、制度的异化，丧失了人民的信任、领导国家和社会前进的能力。因此，在一党执政体制下，政党自主性重心不是政党对外部环境的回应性，而是克服自身沉疴旧疾的自觉性和超脱性。

就政党制度化而言，一党执政条件下其重心不在于政党竞争关系的制度化问题，而在于执政党内部运行的程序化和体制化问题。就中国共产党而言，组织的严密性和运行的弱制度化形成一定的吊诡关系，加强政党制度化的任务也更为突出。中国共产党坚持列宁主义的建党要求，遵循民主集中制的组织原则，并强调严格的组织纪律要求党员干部。长期以来，执政党也将制度作为自身建设的重要维度。文革结束初期，领导人权力过于集中以及制度约束乏力，曾经被作为造成重大决策失误的深刻教训加以认识，“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性……关系到党和国家是否改变颜色，必须引起全党的高度重视。”〔12〕改革时期，强化制度建设被作为治理腐败的重要工具。最近以来，制度又被上升到政党治理的重要形式，通过制度治党克服人治化运行的各种弊端，把制度建设贯穿党的思想建设、组织建设、作风建设和反腐倡廉建设之中，形成内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的制度体系；增强党内生活和党的建设制度的严密性和科学性；坚持思想建党和制度治党紧密结合，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏。〔13〕

然而，与此形成鲜明对照的是，党内运行机制的个人化和非制度化现象却屡屡发生。一是党内潜规则的盛行将党章党规架空，导致制度执行不认真，有令不行、有禁不止，上有政策、下有对策；不是按制度办事，而习惯于按领导“指示”办事；制度“被挂在墙上，写在纸上，说在嘴上，却不落实到行动上”；违反和规避制度的行为缺乏严肃追究问责。一方面是制度体系纷繁庞杂，制度内容密密麻麻；另一方面是“严格立法，普遍违法，选择执法，谁也没法”，制度流于形式、人治强于法治的现象屡见不鲜。二是党的一把手权力约束过低，往往成为带头破坏制度的“关键少数”，导致腐败高发频发。中纪委统计显示，十八大以来受过纪律处分的党政机关县处级以上干部，一把手占了30%以上。在35位省部级落马高官中，超过60%的人担任过党政领导干部正职。〔14〕2014年400起因涉嫌严重违纪的案件中，有近四成属于一把手。〔15〕由于一把手的任性权力，制度被随意更改、人治代替制度，制度被象征性执行、消极性执行、替代性执行、选择性执行、抗拒不执行的现象屡屡发生。正如习近平同志所指出的，一些领导干部权力过大约束过低，成为违反党纪国法的“关键少数”，有法不依、执法不严甚至徇私枉法等问题，影响了党和国家的形象和威信。〔16〕执政党的制度化建设仍然任重道远。

二、提升自主性：全面从严治党背景下的政党治理

党的十八大以来，政党治理被提上前所未有的高度，从极速的反腐败运动，到整治作风的群众路线教育活动，再到强化思想建党的“三严三实”，执政党进入了全面从严治党的新常态。而从严治党的战略又来自于党对执政风险的自我感知和自我防范，这一点与前苏东国家的共产党形成鲜明对比。早在建国前夕，面对即将到来的革命胜利和执政使命，毛泽东就深刻地警醒全党，“夺取全国胜利，这只是万里长征走完了第一步……革命以后的路程更长，工作更伟大，更艰苦……务必使同志们继续地保持谦虚、谨慎、不骄、不躁的作风，务必使同志们继续地保持艰苦奋斗的作风。”〔17〕党的十六届四中全会明确提出，“党的执政地位不是与生俱来的，也不是一劳永逸的。我们必须居安思危，增强忧患意识，深刻汲取世界上一些执政党兴衰成败的经验教训，更加自觉地加强执政能力建设，始终为人民执好政、掌好权。”〔18〕 2011年，胡锦涛同志更为深刻地提出执政党面临“执政考验、改革开放考验、市场经济考验、外部环境考验……精神懈怠的危险，能力不足的危险，脱离群众的危险，消极腐败的危险。”这四大考验和四大风险是对新时期执政党危机意识的全面总结。

党的十八大以来，在对执政风险深刻把握的基础上，中央把从严治党作为提升政党执政能力的重要战略。习近平同志提出，“如果管党不力、治党不严，人民群众反映强烈的党内突出问题得不到解决，那我们党迟早会失去执政资格，不可避免被历史淘汰。”〔19〕在应对执政风险提升执政能力的从严治党过程中，中央采取自上而下的政治动员，推进改革的顶层设计、反腐败运动、干部作风建设、净化意识形态作风，体现出高度的自主性。

其一，强化执政党改革的顶层设计。“中央党的建设工作小组”于1988年7月成立，1992年更名为“中央党的建设工作领导小组”。作为党建工作的议事协调机构，该机构的秘书组挂靠在中央政策研究室。它由主管党建工作的中央政治局常委、分管有关党务工作的中央政治局委员、书记处书记和党务机构部长等成员组成，负责对党建工作领域的重大问题作出决策。2012年12月，换届完成的中央党的建设工作领导小组明确了其在推进党建工作中的重要使命，包括研究党的十八大关于党的建设部署和任务的分解落实，研究党的建设工作贯彻落实中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众“八项规定”的措施办法。

其二，加速推进反腐败运动，净化党的组织肌体。党的十八大以来，执政党反腐败运动进入了前所未有的轨道，从数量、层级、幅度以及影响等方面都成为新中国成立以来最剧烈的时期。2013年，全国有18万以上的党员干部因违法违纪被处分〔20〕；2014年，全国查处涉嫌职务犯罪人数达51306人，其中厅局级253人、省部级8人；审结官员贪污贿赂、渎职侵权犯罪案件29万件，判处罪犯31万人。〔21〕截至2014年11月17日，“猎狐2014”专项行动从56个国家和地区抓获在逃经济犯罪嫌疑人288名，缉捕数远超2013年全年的数据。〔22〕除了“打虎”“拍蝇”“猎狐”“套狼”等暴风骤雨式的反腐运动外，中纪委还进行体制机制的改革创新，加强对于执纪办案部门的设置，强化对执纪力量的投入，回归主业和主责，强化纪检监察机关的相对独立性，推进财产申报，述职述廉、主体责任与监督责任等措施，强调纪严于法，把执纪作为防范重大腐败的前置手段。

其三，持续开展作风建设，密切党群干群关系。密切联系群众是党的优良传统，也是革命时期的重要遗产。随着执政环境的转换，阶层结构、利益关系、社会构成和价值观念也随之发生深刻变化，党群关系出现呈现复杂化、疏离化甚至冲突化的现象。党群相互依赖性减弱，党员干部密切联系群众的主动性下降，一些党员干部滋生官僚主义、形式主义，出现脱离群众、侵害群众利益等不良现象。〔23〕基于这一现实，执政党重启作风建设，2012年12月中央出台“关于改进工作作风密切联系群众的八项规定”，以良好党风带动政风民风，要求切实解决群众反映强烈的问题，始终保持同人民群众的血肉联系。“八项规定”实施以来，全国共查处违反中央八项规定精神的问题73332起，处理党员干部96788人，其中，给予党纪政纪处分29026人。〔24〕2013年4月以来，中央又开展了“党的群众路线教育实践活动”，着力解决人民群众反映强烈的突出问题，提高做好新形势下群众工作的能力，保持党同人民群众的血肉联系，发挥党密切联系群众的优势。

其四，加强思想建党，突出党员干部的信念教育。从思想上建设党是马克思主义建党学说的重要原则。作为政治色彩鲜明的政党，共产党历来强调保持马克思主义在意识形态领域的主导地位，保证党员的思想纯洁性和政治坚定性。面对市场经济和长期执政所带来的观念冲击，中央把思想建党重新提到重要的议事日程。“坚持思想建党和制度治党紧密结合……，加强党性和道德教育，引导党员、干部坚定理想信念，坚守共产党人精神追求。”〔25〕 2015年4月开始，中央办公厅印发《关于在县处级以上领导干部中开展“三严三实”专题教育方案》（以下简称《方案》），要求县处级以上领导干部对照“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”的要求，着力解决理想信念动摇、精神迷失，宗旨意识淡薄、党性修养缺失等问题；着力解决滥用权力、设租寻租，不敢担当，顶风违纪等问题；着力解决无视党的政治纪律和政治规矩，对党不忠诚、心中无党纪、眼里无国法等问题。习近平同志强调指出，“践行‘三严三实，要立根固本，挺起精神脊梁……我们共产党人的根本，就是对马克思主义的信仰，对共产主义和社会主义的信念，对党和人民的忠诚。”〔26〕

中央在对执政风险深入把握的基础上，明确了全面从严治党的总目标，开展一系列整党治党的新举措，对于打破固化的利益格局、清除日趋恶化的党内腐败，密切干群关系以及提振意识形态，具有十分积极的意义。从比较前苏东共产党应对危机的行动来看，上述行动也充分展现了党在应对执政风险的自主性，它能够通过自上而下地组织动员、挺纪于前的反腐运动、持续不断的作风建设，以及注重严实的思想建设，不断强化党建工作责任制，凸显党建作为最大政绩的重要性。

三、推进制度化：执政党治理改革的新方向

在执政党全面推进从严治党的过程中，强化自主性和加强制度化是两个重要的战略部署。如果说提升政党自主性是化解执政危机和风险的需要，那么推进制度化则是实现从严治党常态化的保障。“全面从严治党，……关键是要抓住领导干部这个‘关键少数，全方位扎紧制度笼子，更多用制度治党、管权、治吏……制度面前人人平等、执行制度没有例外，不留‘暗门、不开‘天窗，坚决维护制度的严肃性和权威性。”〔27〕

然而，提升自主性和加强制度化之间存在一定的张力。从理论上看，政党制度化的价值在于通过加强组织运行的程序化，强调制度规则不随意更改变动，成为政党上下包括党的领导层共同遵从的行为规范，进而确保政党治理的稳定性。政党自主性解决的是危机与风险问题，通过自上而下地强力动员，短时间内涤荡党内的陈规陋习、尘土杂质，提升政党的适应性和生命力。如果说增强中央全面从严治党的自主性，通过自上而下的动员方式解决党内腐败、干部作风、思想意识形态等问题，具有充分的合理性和必要性；那么推进政党治理的制度化转向，构建反腐败的长效机制，实现干部作风建设的常态化以及政党认同的程序化，则难以通过自主性的动员方式加以实现。

政党制度化的水平是检验政党生命力的重要指标。高度制度化的政党具有更强的组织稳定性和政治合法性、与民众联系更为紧密，党员对党的意识形态的认同度也更高。弱制度化的政党更容易出现领袖争端、内部冲突、党内分裂，也更容易被外部环境所冲击。推进全面从严治党的进程需要把握自主性与制度化的平衡，适时推进从动员式治理向制度化治党的转型，真正建立制度治党的框架体系、原则要求和组织氛围，需要完成三项基本的任务：

一是推进制度体系的建构过程。党内生活制度化的前提是建立一套成熟配套的制度规范体系，而非变动性大的指示和文件。这就要求执政党首先善于将从严治党的成熟做法制度化，包括将反腐败的经验做法上升为党的纪律，将作风建设固化为党员干部的行为规范，将党建责任分解为各级党组织的职责，将思想建设上升到党内法规，进而实现自主性向制度化的转向。其次，执政党要善于把基本制度、具体制度与实施细则协调起来，达到彼此契合、互为补充、运转协调的效果。通过增强制度设计的严密性科学性，把制度的合法性和有效性结合起来，确保每一个党内法规都能成为“良法”，使党内制度能够做到内容完备、结构合理、功能齐全，为制度的贯彻执行奠定可操作性的基础。最后，还要加强党的制度与国家法律的衔接与遵从，让党的制度与国家法律相互促进、相互强化而非相互抵牾相互消解。执政党应当善于将自己的执政纲领、战略与理念转换为具体的法律。这样既确保党在国家法律制度内运行，又确保党的依法执政和依法执纪的行动。

二是落实制度执行的刚性原则。制度的刚性要求制度没有例外，不能允许政党组织中的任何人越红线，开天窗，留后门。这就要求把握两个关键：首先是严格“一把手”的制度监督。研究显示，党内一把手位居领导班子的首位，享有最终“拍板权（决定权和选择权）”，对同级班子成员的支配权，以及班子集体或整体权力负总责。〔28〕这一制度设计也形成了“一把手”高度集中的权力，在用人上易“一言九鼎”，“程序空转”让用人制度形同虚设；在决策上易“一锤定音”，“一把手”“想管多少管多少，想管多深管多深”，制度在他们面前成了“橡皮泥”。〔29〕要构建制度监督的封闭循环，即每一层级党组织和组织中的每一个党员都处于监督和被监督的地位，确保位于“关键少数”的“一把手”也处于被监督的行列，把“一把手”的权力关进制度的笼子。其次是把科学的制度设计、严格的制度执行、有力的检查惩处结合起来，坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外，切实维护制度的严肃性权威性。强化刚性执行，要求严格控制制度执行中的自由裁量空间，违者严惩，小错重罚，遏制违反制度的行为。

三是培育制度遵从的规则意识。如何让执政党的制度成为管党、治吏、用权的最高规范，避免出现制度被随意更改、制度被空置虚置、制度流于形式、制度随领导人的意志转移而转移的情况，是实现政党制度化的关键环节，也是难点环节。制度规则意识的确立需要做到：一是有赖于党内自上而下地垂范动员。从政党组织的内在结构出发，一个政党大体上是由政党精英、组织和党员三个主体所构成。制度规则意识的确立先从中央到地方，再从一把手到党员干部再到普通党员，逐级要求逐级约束，最终形成上下一体地遵照制度规则的党内氛围。二是压缩党内潜规则和隐规则的运行空间。党内制度不仅包括正式制度，也包括非正式制度。要消除潜规则对正式制度的破坏作用，让制度成为整党治党的基本规范。三是长期保持严格的、刚性的制度执行。制度规则意识的形成需要较长的时间周期，甚至还需要与党外社会规则形成相互促进强化的效应。为此，在执行党内纪律时，要强化对细微违反制度行为的严厉处分，让制度规则深入人心，内化为党员干部的道德自律和行为规范。要保持较长的从严治党、从严执纪行为，要让制度规则深入人心，形成制度运行的自我强化，最终形成遵从制度的政党文化。

结论

党的十八大以来，在对执政风险和执政危机深刻把握的基础上，执政党进入了全面从严治党的新常态。从反腐运动到作风建设，从思想建党到制度治党，抓好党建也成为高于其他各项工作的“最大政绩”。执政党在短时间内通过动员式的方式推进领导、组织、作风、思想、制度等各项建设，在处置风险和革除痼疾上体现出高度的自主性。这一政党自主性有别于竞争性政党体制下的外部自主性，以及对外部环境的适应能力和驾驭能力；而更侧重于长期执政条件下的内部自主性，即党对于执政风险的自我识别和克服风险的自我纠错、自我诊治和自我修复的能力。

治党务必从严，从严有赖法度。政党制度化的要义之一是政党内部运行的程序化和体制化。从这一内涵出发，政党制度化也是执政党推进全面从严治党的重要部署；借助于制度的力量来治党、管权、治吏，实现政党治理的规范化和程序化，这必然要求适时地实现动员式治党向制度化治党的转型。相对于动员式治理而言，政党制度化的过程任重道远。要实现这一目标，当下就需要解决三个任务：首先要加强处于“关键少数”的“一把手”权力监督，构建约束权力的封闭制度体系，防范其带头破坏制度；同时确保制度的有效贯彻执行，而非潜规则和非正式制度替代执行；最后是培育制度遵从的组织气氛，不因领导人的改变而改变，也不因领导人的注意力改变而改变，让刚性的制度成为全党上下遵从的普遍规则。因此，如何构建自主性与制度化之间的平衡，是执政党推进自身改革的重要日程。

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（责任编辑：周中举）