中国自贸区建设与“21世纪海上丝绸之路”

〔摘要〕上海自贸区运行以来，在简政放权、加快政府职能转变、体制机制创新、促进贸易投资便利化以及营造国际化营商环境等方面积极探索，形成一系列可复制可推广的经验，并已有28项改革措施在全国推广。上海自贸区开放的程度前所未有，改革的深度前所未有，面临的机遇前也所未有，真正实现了以改革促开放，以改革谋发展。2015年3月中央又批准广东、福建和天津列入第二批自贸区，至此形成了我国沿海地区全面开放的格局，我国自贸区建设也已形成沿海点状布局的格局。就在建立上海自贸区的同时，习近平总书记提出建立“21世纪海上丝绸之路”的倡议，倡议亚洲国家间加强海上合作并发展好海洋合作伙伴关系。具体内涵包括加强区域联通、贸易畅通、货币流通和民心相通四个方面，是更高级别的全面开放和国际合作。中国自贸区与“21世纪海上丝绸之路”建设是一脉相承，互相促进的，自贸区建设将吸引更多国家参与到“21世纪海上丝绸之路”中，而“21世纪海上丝绸之路”的发展又将促进自贸区更深层次的改革和开放。

〔关键词〕21世纪海上丝绸之路；自贸区建设；区域经济一体化；国际合作

〔中图分类号〕F11441〔文献标识码〕A〔文章编号〕1000-4769（2016）01-0057-10

〔基金项目〕国家社会科学基金重大项目“新型城镇化下我国行政区划优化设置及其评估研究”（15ZDA032）

〔作者简介〕张时立，华东师范大学城市与区域科学学院博士研究生，上海200241。

一、自贸区与“21世纪海上丝绸之路”

（一）自贸区发展的域外经验

自贸区有侠义与广义之分。侠义的自贸区（Free Trade Zone，简称FTZ）指主权国家或地区划出特定的区域，允许外国商品在该区域内豁免关税自由进出，如德国汉堡港自贸区、新加坡樟宜自贸区等。广义的自贸区指自由贸易协定区（Free Trade Agreement，简称FTA），是指两个或以上国家或地区通过协定取消相互之间的关税，如北美自由贸易区、东盟自由贸易区等。从中国（上海）自由贸易试验区的建设情况来看，我国自贸区应属于狭义的自贸区（FTZ）范畴。

全球范围内自贸区建设发展很快，其中美国的自贸区颇为典型。美国的自贸区叫对外贸易区（Foreign Trade Zone）。美国是世界上拥有自贸区最多的国家，至今共批准自贸区270个，现今依旧活跃的自贸区有177个。2013年全美自贸区中的3050家企业共吸纳了39万个工作岗位。全年进入全美自贸区的货物总值8350亿美元，其中65%的货物来自美国国内。全年自贸区内仓储和分销运营产值超过2640亿美元。全国自贸区生产制造产值超过5710亿美元，主要制造业为炼油、汽车、电器、医药和机械/装备。〔1〕美国自贸区政策包括：（1）免税。出口前免除所有税项，也没有配额限制。（2）缓征税款。进口时缓征关税和联邦消费税。（3）关税倒置。通过在自贸区设厂，企业可以自由选择支付原料的税率还是成品的税率，由此可以选择其中税率低的支付（但需要预先核准）。（4）物流优势。自贸区内的企业能享受简化的通关程序（例如“按周申报”或“直接通关”）。（5）其他优势。以出口为目的货物，无论国内国外，都免征州和地方库存税。美国的自贸区根据使用者的不同又分为两类区域，一类叫通用区，另一类叫分区。通用区是不同企业可在其中共同经营的自贸区，例如美国第49号自贸区（纽约和新泽西自贸区）的1号场区。而自贸区分区是专为某个企业所使用的自贸区，例如美国第49号自贸区通用汽车分区，全美现有约500个自贸区分区。

（二）我国自贸区发展

我国自贸区的发展经历了出口加工区、保税区、保税港区（综合保税区）等三个阶段后，于2013年终于建成了我国历史上第一个真正意义的自贸区——中国（上海）自由贸易试验区。就目前而言，上海自贸区几乎没有税收优惠措施，更多侧重于改革和试验。上海自贸区的主要目标是为我国加快对外开放开展制度创新和试验，经过努力实践，形成了以负面清单为核心的投资管理制度、以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务业开放为目标的金融创新制度和以政府职能转变为导向的事中事后监管制度，并在制度创新方面推出一系列新举措，例如在贸易监管领域已推出了40余项制度创新，在投资监管领域推出了10余项，在金融监管领域推出了50多项。以上这些制度中的28项已经国务院批准在全国推广实施。

（三） “21世纪海上丝绸之路”基本内容

1.“21世纪海上丝绸之路”战略构想

“21世纪海上丝绸之路”建设是我国在面临国内产能过剩、人口红利衰退、经济结构转变、海上危机加剧、对外开放迫切的形势下提出的重大战略构想。它与陆上“丝绸之路经济带”建设既一脉相承又各具特色，更与我国自贸区的建设和发展密不可分。“21世纪海上丝绸之路”目标在于联通我国对外海上贸易，通常将其视为三个发展阶段：第一阶段是要加强我国与东南亚和南亚国家之间的货物贸易；第二阶段是要拓展我国至中东的海上贸易空间；第三阶段是要布局我国至欧洲和非洲的海上贸易路线。

2.“21世纪海上丝绸之路”四项功能

“21世纪海上丝绸之路”具有四项基本功能，即加强道路联通功能、加强贸易畅通功能、加强货币流通功能和加强民心相通功能。

加强道路联通，就是要加强丝路经济带上国家和地区间港口、公路、铁路等基础设施建设，加强区域内的互联互通。具体来说有两大抓手，一是亚洲基础设施投资银行，二是丝路基金。亚洲基础设施投资银行法定资本为1000亿美元，初始认缴资本目标为500亿美元，目前已有一些中东产油国参与。〔2〕中国并出资400亿美元成立丝路基金，以交通基础设施为突破，优先部署与邻国的铁路、公路项目。目前建设的重点包括巴基斯坦瓜达尔港项目、斯里兰卡汉班托塔港、孟加拉吉大港等。通过基础设施的建设进一步促进贸易畅通。

加强贸易畅通，就是要消除贸易壁垒，构建海上经济走廊，使全球采购、全球生产、全球流通和全球消费融为一体。当前我国海上贸易的通道主要有三个方向：一是向东跨太平洋贸易通道，涵盖日本、韩国、北美洲和中美洲国家，贸易内容以工业制成品为主；二是南向通道，涵盖澳洲、南美洲和非洲西部地区，是中国的原材料、能源等大宗商品的主要通道；三是西向通道，涵盖东南亚、南亚、中东、非洲和欧洲，是我国重要的能源进口通道，同时也是我国重要的商品出口通道。〔3〕要在继续维持以上三条贸易通道的基础上，积极采取贸易畅通措施，争取与“21世纪海上丝绸之路”周边国家签订自由贸易协定，通过消除关税壁垒、提高通关效率、开放金融市场等形式，实现国际贸易的互联互通。

加强货币流通，就是要形成区域金融圈。与“21世纪海上丝绸之路”沿线国家开展货币互换，试点用人民币进行贸易结算，扩大人民币跨境使用制度创新，互相开放金融市场。以对外贸易加快推动人民币国际化，以人民币国际化为基础逐步放开国内金融市场，并开展更多的金融创新。

加强民心相通，就是要加强人文交流，促进不同国家间文化交流，为开展区域合作奠定民意和社会基础，使得“21世纪海上丝绸之路”成为传播我国文化软实力的重要渠道，丰富和发展我国有影响力的核心价值体系。

（四）自贸区与“21世纪海上丝绸之路”内在联系

自贸区与“21世纪海上丝绸之路”建设相互促进，共同打造我国全面对外开放的新格局。自贸区建设将推动“21世纪海上丝绸之路”发展，吸引更多的国家加入到丝路经济。而“21世纪海上丝绸之路”的不断扩大又将推动自贸区开展更深入的改革以实现更广泛的开放和合作。两者就好比火车与铁轨的关系，没有铁轨火车无法运行，光有铁轨车头不行也跑不快。没有自贸区带来的贸易和投资便利，“21世纪海上丝绸之路”对周边国家吸引力不大；但是离开“21世纪海上丝绸之路”的基础设施建设，也难以打造真正意义上的自贸区，更难以实现自贸区的升级与发展。

1.自贸区助推“21世纪海上丝绸之路”发展

上海自贸区运行以来最显著的成效是海关进出口程序的简化、外商投资限制的减少、贸易便利化的提升。从我国建设“21世纪海上丝绸之路”第一阶段的目标来看，主要是加强与东南亚和南亚国家间的贸易联通。2014年我国对东盟进出口总额达4804亿美元，占我国进出口总值26430万亿美元的182%，更与2014年中美5551亿美元的贸易额和中欧6151亿美元的贸易额相当。东盟国家中马来西亚、越南、新加坡、泰国、印度尼西亚与中国的贸易最为密切，我国向这5个国家的出口总额占向东盟10国出口总额的84%。从2014年我国海关进出口数据来看，中国的纺织原料及纺织制品、钢铁及其制品、机电设备及其零部件、化学工业及其产品以及汽车在东南亚地区有着巨大的需求。我国自贸区建设使得与东盟国家间进出口贸易更加畅通，“21世纪海上丝绸之路”巨大的基础设施建设需求将消化掉我国过剩的钢铁产能，我国机电、化工、汽车等具有一定技术含量的产品也将更多实现出口。海上丝路国家也将搭载上我国经济发展的快速列车，既能从我国获取成本更低的消费品，又能利用我国资金完善本国的基础设施，同时还能向我国出口更多的生产资料以获取更多外汇。

2.“21世纪海上丝绸之路”有助于促进自贸区升级

“21世纪海上丝绸之路”的重点在于沿海各国港口、码头等基础设施建设和贸易相通措施，这将有助于我国自贸区的升级发展，有助于升级版自贸区——区域自由贸易协定的建立。当前上海自贸区面临着加快政府职能转变、扩大投资领域的开放、推进贸易发展方式的转变、深化金融领域的开放创新和完善法制领域的制度保障五项基本任务。从目前实践效果来看，最直接的效应是海关通关效率得到了提高，对外资的限制逐步取消，人民币对外开放度得到提升，负面清单模式得到了实践。党的十八届三中全会提出，要在推进现有试点基础上，选择若干具备条件的地方发展自由贸易园（港）区。广东、天津、福建设立自贸区，将来必然会有更多的自由贸易园（港）区在全国落地。

但是，目前我国自贸区的建设仍处在初级阶段，上海自贸区虽然将继续承担改革试验的任务，未来其他地区的自贸区重点在于具体的贸易和生产，与美国、新加坡自贸区并无二异。随着经济全球化、贸易一体化、世界制造业分工协作的发展，简单的自由贸易园区已不能满足世界经济发展的需要，国与国之间的自贸协定将是自贸区未来的发展趋势。目前较为著名的国与国之间的自贸区包括“北美自由贸易区”、“东盟自贸区”以及美国着力推进的“跨太平洋伙伴关系协议（TPP）”。未来中国自贸区的发展方向就是要建立类似东亚或亚洲的自由贸易体系，使得亚洲地区经济合作更加紧密、人员往来更加便捷、货物和服务贸易更加互补，真正实现区域的一体化。而“21世纪海上丝绸之路”将在基础设施上给予保障，在规则和制度制定上给予更多的实践和探索。

3.自贸区与“21世纪海上丝绸之路”将共同促进国际航运中心东移

目前国际海运业呈现国际航运中心逐渐东移的趋势。从港口吞吐量来看，2013年全球10大港口吞吐量排名中，亚洲占得9席；2013年全球10大港口集装箱吞吐量排名中，全部为亚洲国家（见附表）。在海运贸易规则指定方面，虽然伦敦仍是业界翘楚，但亚洲也不甘示弱，2012年全球最大的航运组织——波罗的海国际航运理事会将新加坡列为继伦敦、纽约之后的第三个国际海事仲裁地。同时随着亚洲航运保险市场和航运金融市场的不断扩大，国际航运中心东移的趋势已较为明显。我国自贸区的建设和“21世纪海上丝绸之路”战略的实施，将促进亚洲国家间贸易的增长，形成亚洲国家间的港口群，带动亚洲地区金融系统的发展，进而在航运领域形成一套新的定价、法律、仲裁规则体系，最终实现国际航运中心的东移。

4.自贸区和“21世纪海上丝绸之路”将共同驱动人民币金融贸易圈的形成

随着基础设施互联互通和贸易便利化的进行，我国与“21世纪海上丝绸之路”国家间贸易规模将不断扩大，由此通过人民币进行贸易结算的需求也在不断增加。通过人民币进行外贸结算不仅能减少汇兑风险和汇兑费用，更是人民币国际化重要的一环。通过海外人民币的自由结算，推动国内人民币资本项下的自由兑换，进一步推动人民币汇率和利率的改革，丰富人民币金融产品市场，使得人民币深刻融入周边国家贸易体系中，形成以人民币为基础的金融贸易圈。

二、中国自贸区发展建设面临的问题

尽管上海自贸区运行以来，已有多项创新与经验，但综观世界主要国家自贸区的发展经验，我国自贸区发展还存在几大不足。

（一）自贸区数量有待增加

从世界自贸区的发展经验来看，许多国家都建立数量众多的自贸区。世界头号经济体美国自贸区数量为270个；阿联酋拥有39个自贸区；菲律宾拥有27个自贸区；韩国拥有14个自贸区；英国拥有5个自贸区。我国国土面积与美国相近，经济总量世界第二，但自贸区明显偏少。

（二）自贸区空间格局有待优化

目前我国已建和正在筹建的四个自贸区都位于东部沿海。从南北纵向来看，南部地区有3个自贸区，北部地区只有1个。因此我国自贸区设置明显出现东重西轻、南重北轻的格局。不仅如此，我国几条重要的战略线路上，自贸区的分布也极不平衡，在长江经济带上也只有上海一个自贸区，在丝绸之路经济带上没有自贸区。边境地区是对外贸易频繁地区，但我国暂未在这一区域设置自贸区。当前四个自贸区的设置固然与这一地区的经济基础、通商条件、开放程度、人才优势等有关，但更多是由于我国仍处在自贸区的初级发展阶段，相信随着我国对外开放的进一步扩大，未来我国自贸区的布局会更加合理。

（三）自贸区功能有待提升

目前我国自贸区在海关通关、外资准入、破除垄断方面取得较大进步。自贸区货物入区通关时间平均缩短2至3天，平均节约物流成本10%左右，进出口平均通关时间比区外分别减少413%和368%；负面清单逐渐缩短，从2013年的190条特别监管措施降低至2014年的139条，预计2015版负面清单将进一步扩大开放度和透明度；汽车平行进口将打破单一的进口渠道，逐渐打破垄断，使得进口汽车市场定价更趋合理。但是在金融放开和对外投资方面仍有不足。自由贸易账户开通至今，区内企业人民币境外借款累计发生120笔，金额仅为197亿元，虽然融资成本低至42%，但是融资规模还是太小，其他金融产品的创新也较少。

（四）自贸区贸易额增长不显著

上海自贸区在挂牌后的13个月内，港口集装箱吞吐量和货物吞吐量均未出现大幅度的波动。除2014年2-3月份外高桥港区的货物吞吐量增长率和总集装箱货物吞吐量增长率有较大波动外，其余时间增长率普遍在正负10%范围内。从数据上看，当前自贸区对贸易的推动作用不大。

（五）自贸区与国家战略结合不够

当前我国自贸区建设与“21世纪海上丝绸之路”、“丝绸之路经济带”及“长江经济带”战略结合不够紧密，缺乏与以上战略区间的衔接和呼应。例如上海位于东海之滨、我国海岸线的居中点、长江的出海口，又是我国开放程度最高、对外贸易最发达、经济实力最强的城市，因此上海自贸区的建设理应与“21世纪海上丝绸之路”和 “长江经济带”战略结合起来，应当积极参与、积极引导以上两项战略的实施。再比如广东省地域上紧邻东盟国家，且省内纺织、服装、食品、建科、电子、电器产业发达，又具有良好的交通设施和港口条件，自贸区建设与“21世纪海上丝绸之路”战略结合具有先天优势。包括未来应当在“丝绸之路经济带”沿线设立自贸区，例如重庆、四川等地都良好的备选地点。

（六）自贸区法律不够完善

美国自贸区是按照1934年自贸区法案（Foreign-Trade Zone Act of 1934）建立的，并由19U.S.C. 81a-81u进行修正，其日常管理受自贸区管理委员会条例的约束。美国自贸区法案涵盖了自贸区定义、自贸区的建立、对海关规定的免除、海关机构和管制、货物进出自贸区和沿岸贸易、建立或扩大自贸区的申请、申请的批准、自贸区规则、自贸区管理委员会与其他机构的协调、土地使用、需提供和维护的设施、其他个人和企业对自贸区的使用、自贸区的公共属性、自贸区内的居住、账目记录、专有权的转让、专有权的撤回、惩罚措施等21章内容。从美国自贸区建设的经验看，首先需要建立一部统一的自贸区管理法律。而我国目前与自贸区相关的法律仅限于暂停相关法律法规在自贸区内的实施，包括2013年8月26日全国人大关于暂停在上海自贸区实施《中外合资经营企业法》《中外合作经营企业法》《外资企业法》和《文物保护法》有关规定的决定，以及2014年9月28日国务院暂停在上海实施《中华人民共和国国际海运条例》《中华人民共和国认证认可条例》《盐业管理条例》《外商投资产业指导目录》《汽车产业发展政策》《外商投资民用航空业规定》等的有关资质要求、股比限制、经营范围等准入特别管理措施的决定。目前我国缺乏一部涉及自贸区定义、内容、管理、自贸权限的法律。

（七）自贸区要尽快实现升级

当前我国自贸区的建设仍处于实践和探索阶段，对区域经济的影响有限。随着我国自贸区的不断扩张与对外开放程度的提高，对外经贸会更加活跃，一些欠发达地区对外的交往也会愈加频繁，此时依靠单一圈地式的自贸区将难以满足国际贸易的需求。因此当前国际上主流的自贸区是通过签订自由贸易协定来实现的。早在1985年美国就与以色列签订了自贸协定，至今已与20个国家签订了自贸协定。在美国的牵头下形成了北美自由贸易区，主要内容包括货物贸易免除关税、消除贸易技术壁垒、政府采购准入、开放投资和服务、知识产权保护。美国并在积极推广跨太平洋合作伙伴关系和跨大西洋合作伙伴关系，意图在世界范围内建立新的贸易体系。美国以外，亚洲国家自贸协定的发展也很迅速，截至2010年，我国共签订了12个自贸协定。因此中国的自贸区建设应加快实现功能升级，在我国自贸区和自贸协定共同发展的基础上，加快实现亚太地区的自贸协定。

三、发展“21世纪海上丝绸之路”存在的困难

（一）区域一体化合作的困境

区域合作是当前国际关系的重要内容，但是国际区域合作呈现出合作机制多元化、合作组织多样化、利益矛盾交叉化的特点。因此大多数区域合作没有完全的约束力，更多的区域合作流于区域论坛和形式。目前亚洲地区正在或已经谈判的自贸协定有300多个，中国参与的“21世纪海上丝绸之路”沿线较为著名的国际合作组织包括上海合作组织（SCO）、中国—东盟（“10+1”）、亚太经合组织（APEC）、亚欧会议（ASEM）、亚洲合作对话 （ACD）、亚信会议（CICA）、中阿合作论坛、中国—海合会战略对话、大湄公河次区域（GMS）经济合作、中亚区域经济合作（CAREC）等。在复杂的区域合作环境中，发展“21世纪海上丝绸之路”面临着以下区域一体化合作的困境。

1.多边谈判的困境

目前声明参与“一带一路”的国家已超过60多个，其中大多数是“21世纪海上丝绸之路”沿线国家。中国要与“21世纪海上丝绸之路”沿线诸多国家进行政治、基础设施、贸易、金融、文化合作等不同领域的谈判，其难度可想而知。不同国家间有着不同的利益需求，有着不同的文化背景和观点，其中有些矛盾甚至是无法调和的。将来如何调和不同的矛盾，形成统一的区域合作体系，将是对“21世纪海上丝绸之路”战略的一大考验。需要与这些周边国家进行长期而复杂的谈判，如何协调国与国之间的不同利益，统一区域间的基础设施、金融、服务、海关等政府管理规则，将会是一个巨大的难题。

2.统一标准的困境

“21世纪海上丝绸之路”的一大目标就是要在沿线海关合作、检验检疫、认证认可、标准计量、统计信息、基础设施规格等各方面形成统一的标准。但是沿线各国有着不同的经济发展基础和标准规范，首先，如何达成一致标准是一个难题；其次，推进统一标准的实施又是一个漫长的过程。

3.内部协调的困境

当前“21世纪海上丝绸之路”仍处于倡议阶段，其中亚洲基础设施开发银行的建立是实质性的第一步。目前全世界40余个国家作为意向创始成员国申请加入亚投行，其中包括英国、德国、法国、俄罗斯等世界主要发达国家。如此多的国家参与到亚投行中，未来必然需要一套能协调各方利益的议事规则。因此中国既要体现亚投行的国际性以吸引更多的国家来参与和投资，又要在其中维持着主导作用，还要协调各方利益并处理分歧，这在未来将是一个不小的挑战。亚投行尚且如此，推动“21世纪海上丝绸之路”就更加需要政治、外交和经济智慧。

（二）潜在的外交风险

目前国际社会对“21世纪海上丝绸之路”积极回应 ，当前正在进行的“21世纪海上丝绸之路”合作包括巴基斯坦瓜达尔港项目、斯里兰卡科伦坡港口城和汉班托塔港项目、孟加拉吉大港项目等。但就在2015年3月，科伦坡港项目因斯里兰卡政权更迭导致中方项目被迫暂停的情况，虽经协调事件最终出现转机，但“21世纪海上丝绸之路”建设中的外交风险仍值得警惕。这些风险主要是：（1）相关国家政权更迭的风险，（2）印度的怀疑态度，（3）美日潜藏的危机，（4）南海问题的不确定性。

（三）国外国内的协调

1.避免新型殖民主义

当前我国“一带一路”的建设面临新型殖民主义的批评，认为我国“一带一路”建设是为了掠夺沿线国家自然资源并转移国内过剩产能。未来“21世纪海上丝绸之路”将通过在境外国家设立经贸合作区的方式开展合作，这就更容易引起“新型租界”的批评。因此在建设“21世纪海上丝绸之路”过程中必须注重与周边国家的互惠互利，特别是在产业转移中，要转移邻国需要发展的产业。以缅甸为例，2014年中国对缅甸出口前五的商品分别为机电音像设备及其零件26亿美元、金属及其制品15亿美元、纺织原料及纺织制品10亿美元、车辆航空器船舶及运输设备10亿美元、化学工业及其相关工业产品039亿美元。结合缅甸产业发展水平来看，其中机电、汽车和钢铁属于消费型进口，纺织原料属于生产型进口；从产业结构角度来看缅甸的纺织业与我国联系紧密，需要我国为其提供纺织原料；再从产业结构演进的角度分析，缅甸在纺织业发展到一定规模后将向重工业进行产业演替。因此我国向缅甸的产业转移可先从纺织业开始，再逐步将钢铁工业进行转移。总的来说建设“21世纪海上丝绸之路”必须要注重与周边国家互惠互利的原则。

2.避免地方政府乱规划乱建设，造成新一轮产能过剩

当前各地方政府积极投入“21世纪海上丝绸之路”，纷纷将自己规划为“一带一路”的桥头堡、重要节点城市，并规划了一大批的基础设施建设。例如江苏省致力于将连云港市打造成“一带一路”的桥头堡，将通过港口基础设施和高速公路网络建设，把连云港建设为长三角北翼国际航运中心，具体包括建设连云港30万吨级深水航道、连云港区旗台作业区防波堤工程、徐圩港区防波堤工程、30万吨矿石原油液化天然气大型深水化泊位、徐圩港区赣榆港区铁路支线、金港湾物流园区铁路专线、大陆桥（朝阳）铁路集装箱物流园区、连霍高速墟沟互通工程、临海高等级公路连云港段、连沐和徐新一级公路、连申线和盐河航道整治工程、连宿运河工程、连云港白塔埠机场扩建等。〔4〕但是目前“一带一路”缺乏统一的规划和协调，如何协调中央与地方关系，地方之间又如何协调和错位发展，是必须要处理的一大难题。要避免地方政府借“一带一路”乱规划、大上项目，造成新一轮的产能过剩。

（四）战略的可持续性

1.金融封闭的困境

我国金融体系目前较为封闭，外资进入国内有限制、国内资本出境限制重重、金融监管过于严格。虽然我国通过与境外政府签订货币互换协议、建立人民币离岸中心、自贸区“自由贸易账户”制度探索等方式加快金融制度改革，但我国金融市场的开放度仍很低。“21世纪海上丝绸之路”强调基础设施联通、贸易的互通、金融相通，都离不开灵活而开放的金融市场。在“21世纪海上丝绸之路”基础设施建设中，一是境内资本需要更灵活的渠道投向国外，二是要做好境外融资拓展基础建设的资金来源。同样的在贸易互通中，交易、结算、融资、信用等就更需要金融的支撑。要成功建设“21世纪海上丝绸之路”，就必须建成我国开放灵活的金融体系。

2.资金渠道过于分散

多渠道的资金投入有利于“21世纪海上丝绸之路”建设，但过多的资金渠道将会导致沟通不畅、重复建设、丧失机会成本等问题。根据我国发布的《推动共建丝绸之路经济带和21世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，参与到“21世纪海上丝绸之路”建设的金融机构将包括亚洲基础设施投资银行、金砖国家开发银行、上海合作组织融资机构、丝路基金、中国—东盟银行联合体、上合组织银行联合体等共6家机构，除丝路基金外其他5家均为国际机构，未来运行中必然面临着利益协调的问题，在此背景下如何保持“21世纪海上丝绸之路”目标的一致性是一个巨大的难题。

3.吸引社会资本的困境

“21世纪海上丝绸之路”建设离不开亚洲基础设施投资银行、丝路基金等金融机构，但是这些金融机构本身资本容量有限。亚洲基础设施投资银行法定资本1000亿美元，丝路基金400亿美元，但是根据2009年亚洲开发银行（下称亚行）与亚行学院联合发布的《亚洲基础设施建设》报告，2010-2020年亚洲基础设施投资总需求预计为828万亿美元，因此“21世纪海上丝绸之路”建设必然要求引导商业性股权投资基金和社会资金共同参与“一带一路”重点项目建设。社会资本参与是“21世纪海上丝绸之路”可持续发展的基础。但只有当“21世纪海上丝绸之路”建设呈现低风险、高收益特点时才能吸引到社会资本的参与。由于“21世纪海上丝绸之路”建设主要是支援发展中国家建设，贷款利率不会太高，项目建成后的收益也要经过一段时间才能显现，因此吸引社会资本参与同样困难重重。

四、自贸区建设推动“21世纪海上丝绸之路”发展的措施与建议

（一）增加自贸区数量，优化自贸区空间格局

1.中美自贸区数量与分布情况比较

中国与美国在地理位置、国土面积、经济规模、人口总量上有着较强的相似性。美国目前共有自贸区270个，另有约500个自贸区分区。中国目前有4个自贸区，自贸区分区16个。从美国自贸易区的分布特点来看，呈现以下特点：

（1）美国自贸区呈现沿海和沿河分布特点。沿海、沿河、沿五大湖和外海地区分布的自贸区为193个，占总数的715%，而不沿海不沿河的内陆地区自贸区为77个，占总数的285%。显示出自贸区的建立与航运有着显著的正相关。同时美国自贸区分布具有多重地理要素交叉的特点。美国的自贸区中，18个既沿海又沿河分布，23个既沿海又靠州界分布，14个既沿海又靠国境分布，74个既沿河又靠州界分布，10个既沿河又靠国境分布，并有 10个同时沿海、沿河和靠州界分布。特别是既沿河又靠州界的自贸区数量占总数的274%，显示出沿河和靠近州界是设立自贸区的重要因素。

（2）美国商贸型自贸区主要分布在东部，制造型自贸区主要分布在墨西哥湾。根据2013年美国仓储分销类活动进出口额最大的前25个自贸区（通用区）的分布特征，发现进口额最大的前25个自贸区中17个分布在东部地区，占总数的68%；而出口额最大的前25个自贸区中15个位于东海岸，占总数的60%。相比较而言西部地区自贸区数量虽然不多，但更为集聚，主要集聚在洛杉矶、西雅图和德克萨斯州。从制造业角度来看，进口额最大的前25名自贸区中有18个分布在墨西哥湾，占总数的72%；而出口额最大的前25名自贸区中有16个分布在墨西哥湾，占总数的64%，且产业类型以炼油为主。进口前25名的自贸区中除78A自贸区是汽车制造外全部都由炼油企业所使用，出口前25名的自贸区中炼油企业也占据了16家。在出口额最大的25个自贸区（分区）中，16家为炼油企业，5家为汽车制造企业，2家为生物医药企业，2家为装备制造企业。

（3）总部经济与自贸区互补效应显著。2013年美国第77号自贸区成为全美仓储分销类进口额最大的自贸区，同时也是出口额第22位的自贸区，而77号自贸区所在地孟菲斯正是联邦快递总部所在地。同样的亚特兰大也因作为UPS总部所在地，使得其26号自贸区成为2013年全美仓储分销类自贸区进口额的第16位和出口额的第5位。因此企业总部尤其是运输企业的总部，对自贸区的进出口额有显著的影响。

（4）我国自贸区分布情况。我国4个自贸区全部分布在东部沿海地区，其中有3个在大河流域内（天津在黄河流域内、上海在长江流域内，广州在珠江流域内），不存在多重地理要素交叉的情况，总部经济与自贸区关系不密切。我国4个自贸区中又分为不同的片区，上海和天津是直辖市，片区之间的地理距离很小。福建自贸区分为平潭、福州和厦门三个片区，广东自贸区分为深圳、广州和珠海三个片区。从自贸区功能来看，上海自贸区未来面向全球致力于金融中心建设，天津自贸区面向东北亚侧重京津冀制造业升级，福建自贸区面向台湾侧重两岸经贸合作，广东自贸区面向港澳侧重服务贸易自由化。

2.我国自贸区空间格局优化建议

虽然上海自贸区承担了一系列改革和试验的任务，但自贸区的主要功能是贸易和制造，我国自贸区空间布局严重不合理，应当在以下几方面加以调整。（1）应在西部地区开辟自贸区。当前我国自贸区分布东重西无，分布极不合理，要在西部地区特别是“一带一路”沿线建立自贸区发展高附加值制造业。（2）在国境（边境）地区建立自贸区。在我国边境地区建立自贸区开展与邻国间的贸易，并建立工业园区发展跨国制造业。特别是在图们江联合俄罗斯和朝鲜开辟国际海港，以打通东北三省到日本海的出海口。再如在“丝绸之路经济带”沿线阿拉山口地区开辟主要面向中哈贸易的自贸区，在中缅铁路始发地昆明建立自贸区等。（3）加快建立自贸区经济圈（带）。在长江流域建立一系列自贸区，实现自贸区间货物的自由转运，例如在苏、锡、常等制造业发达地区建立自贸区承接上海的进口原材料并开展高附加值电子产品等制造。（4）与周边国家探索建立联合自贸区。例如联合“21世纪海上丝绸之路”沿线国家选择交通设施较好、具有一定制造业基础的港口城市建立自由贸易园区，建立起环南海、环东海的自贸区。

（二）丰富自贸区功能，实现自贸区升级

我国自贸区建设要不断丰富自贸区功能。从当前上海自贸区建设的情况来看，改革主要聚焦于海关通关程序简化、负面清单的实行、外资限制的取消、审批程序的简化。金融改革、服务贸易对外开放的步伐依然缓慢。天津、福建、广东自贸区获批后，自贸区试验范围进一步扩大，自贸区功能也将不断完善，最终实现自贸区的升级。从当前发展情况来看，我国自贸区的升级应分三步走战略。

1.加快中美BIT谈判

自贸区与中美BIT谈判互为支撑。〔5〕上海自贸区推行的负面清单制度和正在试验的准入前国民待遇制度，也恰恰是中美BIT未来谈判的关键问题。上海自贸区服务业市场准入负面清单以及先行先试过程中形成的新的投资管理体系一旦实现可复制可推广，势必成为中美BIT谈判中的宝贵经验和出价砝码；而随着中美BIT谈判的深入，在不断完善上海自贸区负面清单的同时，又将借助中美BIT谈判的契机，触动中央部委的事权改革和审批下放，实现上海自贸区更广泛、更深入的改革。BIT又称双边投资保护协定，指的是东道国与投资国之间订立的，以鼓励和保护本国公民在东道国境内的投资为目的而签署的双边条约。其内容主要涉及投资保护的范围和待遇、政府征收与补偿、货币汇兑、投资收益自由汇出及争端解决等内容。〔6〕中美BIT谈判始于1982年，期间由于种种原因搁置，后于2007年重启谈判，中美BIT谈判的核心问题是负面清单和准入前国民待遇谈判，双方诉求集中在“开放行业、贸易争端解决机制、投资者对政府起诉及补偿的界定、知识产权保护、国有企业竞争中性等”。同时我方希望保护在美投资中国企业的安全与利益、美国扩大产业对外开放等。一旦中美BIT达成一致，意味着中国已经融入了以美国为主导的世界经济体系。

2.扩大东盟自贸区内合作

由于中美BIT签订过程中美方过高的标准，未来该协定的谈判前途未卜，因此我国自贸区应同时聚焦东盟，力图加强与东盟自贸区内的合作。我国与东盟国家全面合作源于2002年我国与东盟10国签订的《中国与东盟全面经济合作框架协议》，标志着中国东盟自贸区建设正式启动，2004年签订《货物贸易协议》和《争端解决机制》，2007年签订《服务贸易协议》，2009年《投资协议》的签署标志着中国东盟自贸区正式成立。在中国东盟互相逐步削减关税的同时，要进一步扩大服务贸易领域合作，吸引更多东盟新成员国参与，投资领域要致力于消除投资壁垒，加强货币互换规模，提高法律法规透明度。

3.打造亚洲自贸协定

在逐步扩大自贸区试点的基础上，在亚洲推动建立新型自由贸易体。借助APEC论坛、上海合作组织的平台宣传亚洲地区的自由贸易区，通过“21世纪海上丝绸之路”和“丝绸之路经济带”建设为亚洲地区自贸区提供基础，利用金砖国家开发银行、亚洲基础设施投资银行、丝路基金等金融机构推广亚洲地区自贸区规则，最终实现亚洲地区贸易、金融、投资一体化。

（三）打造航运枢纽，提高贸易能级

未来沿海自贸区要积极打造为区域重要航运枢纽，上海自贸区要建成为国际航运中心。

1.要加快航运要素集聚，提高集疏运水平。上海自贸区要继续努力建设国际航运中心，一是要加快航运企业的集聚，利用好中转集拼和沿海捎带业务放开的优势吸引货运代理、船舶代理的集聚，为国际贸易提供揽货、承运、分拣、装箱等服务；二是要加强支援功能的集聚，包括船只维修保养、燃料补给、废料处理、船员服务等；三是要吸引监管机构的集聚，包括船级社、交易所、劳合社、海事法律服务、海事仲裁组织、船舶检验机构等。不断提高航运集疏运水平，要加快水水中转、海铁中转、海空中转的效率，提高货物运输效能，加快自贸区与“长江经济带战略”的结合、充分利用流域优势降低货物运输成本、提高货物运输效率。同时长三角、珠三角和京津冀地区自贸区要做好协调发展，明确自身定位，避免重复建设，从全国的视野来布局区域的集疏运系统。

2.建设科学的轴辐式的物流系统，提高贸易能级。要发展“干线-支线-港口-腹地”式的轴辐式物流系统。一是建立海上轴辐式物流系统。以上海自贸区为例要积极联动周边南京、连云港、镇江、苏州、无锡、嘉兴等喂给港，形成海上干线-支线网络。二是建立陆上轴辐式物流网络。内陆要形成港口-腹地型的轴辐式网络，以洋山深水港为轴，铁路运输、自贸区保税仓库、主城区物流仓库为辐，发展对外辐射的物流网络。三是继续打造洋山深水港这一航运主轴，吸引各类航运、货代企业在港城集聚。四是选择体积小、价值高的商品，在港口区域建设不同类型的次级物流基地，形成层层对外辐射的物流网络。通过轴辐式的物流系统，不断深化与“21世纪海上丝绸之路”周边国家的贸易互联互通，承接不断增长的货物贸易量，提高贸易能级。

（四）国内外统筹协调，形成金融贸易圈

1.国内国外统筹发展

我国自贸区的发展不仅要加快贸易、投资、金融等方面的开放措施，同时要注重国内国外的统筹协调。一是外资民营一视同仁，在向外资开放商品市场、金融市场和服务市场的同时，要同时释放民营企业的活力，引导民营企业与国有企业联合参与到国际竞争中。二是鼓励国内资本走出去。在对外开放我国资本市场的同时，要鼓励国内资本走向国外投资，鼓励通过收购、兼并等方式获取欧美高新技术，鼓励向东南亚等国家进行劳动密集型产业转移，鼓励向巴西、澳大利亚、中东等资源大国进行石油和矿产投资，鼓励向发展中国家进行基础设施建设投资等。三是注重与“21世纪海上丝绸之路”和“长江经济带”等国家战略的结合。根据自贸区发展特点和阶段，布局自贸区圈或自贸区带，以上海为龙头在“长江经济带”沿岸布局生产制造型自贸区，以天津自贸区为核心带动京津冀地区自贸区的发展，通过广东自贸区与港澳的良性互动拓展南部地区自贸区空间，以福建自贸区为起点建设“21世纪海上丝绸之路”核心区。

2.区内区外联动发展

自贸区区内区外联动发展将在带动经济增长和促进就业上作用巨大。以上海自贸区为例，有些只能在自贸区内实施，有些可以延伸到区外。例如货物贸易只有在自贸区内才能享受免除关税的政策，境外机构提供的医疗和娱乐服务只能在自贸区内进行。但是更多活动并不限于在自贸区内开展，例如金融、增值电信业务、外资游艺机销售等。因此我国自贸区建设在发挥区内自贸效应的同时，更要做好区内区外的联动，发挥自贸区辐射效应。一是自贸区区内区外联动发展能带动经济发展。根据韩国自贸区的经验，港口业、交运运输业、港口腹地各产业创造的产值比分别为：415100。2014年1-6月上海自贸区航运物流服务收入535亿元，如果按照以上产值估算自贸区腹地将产生3567亿元的产值，占到2013全市国民生产总值约165%。二是自贸区区内区外联动可促进就业。2013年全美自贸区（包括177个活跃的通用型自贸区和289个活跃的自贸区分区）共创造就业39万人。〔7〕从韩国的经验来看自贸区也创造了大量就业，2011年韩国光阳自贸区和釜山自贸区创造就业人数分别为37万和54万。且港口业、航运业和港口腹地各产业创造就业的比例为21100。因此未来中国自贸区的发展必须注重区内区外联动发展。

3.统筹亚洲欧洲和美洲

目前欧洲是我国第一大贸易伙伴，美国次之，东盟第三。因此在我国自贸区和“21世纪海上丝绸之路”建设过程中 ，要各有侧重兼顾好相互关系。自贸区建设更多侧重欧美，目标是要熟悉并融入欧美主导的世界经济体系。“21世纪海上丝绸之路”建设要更侧重东亚，目的是要建立亚洲统一市场、统一贸易规则 、统一标准和统一金融圈，为将来影响世界经济格局打好基础。

4.大力发展航运金融业

航运金融是当前自贸区金融改革最有力的抓手，也是实现亚洲金融圈最基础的一步。航运金融是融资、保险、货币保管、兑换、结算等经济活动而产生的一系列相关业务的总称，可分为船舶融资、船运保险、资金结算和航运价格衍生品四大类型。自贸区的建立将吸引更多航运融资、保险企业的入驻，航运衍生品交易也将放开限制，而航运资金结算中心的确立是国际航运中心的重要标志。目前上海自贸区对航运金融的开放主要体现在四方面，一是对外资股比限制的逐步取消，二是融资租赁的放开，三是鼓励发展航运运价衍生品交易业务，四是中转集拼和沿海捎带业务的放开。其未来效应将体现在四个方面：（1）航运管理和航运金融企业集聚。随着外资限制的取消，越来越多的外资船舶管理公司开始入驻自贸区，并发现运营成本大幅降低。润元船舶管理公司入驻自贸区后，初步估算运营成本下降20%左右。同样随着外资限制的放开，越来越多的航运金融企业（特别是航运保险公司）将入驻自贸区。（2）航运金融市场的扩大。航运保险是航运金融重要的一支，伦敦2007年保险市场总保费收入245亿英镑，其中仅劳合社的收益就达164亿英镑。随着人民币国际化和利率汇率逐步放开，以及自贸区内金融管制的松动，航运保险业将在自贸区迎来春天。目前上海保监局成立了保险创新业务监管领导小组，负责对航运保险和自贸区保险的监管工作，旨在探索保险创新业务监管的思路、制度和方法。而《上海自贸区总体方案》对运价指数衍生交易的鼓励，也将推动衍生品类航运金融产品的发展。目前上海航运交易所已经因应自贸区政策，推出了南北线煤炭运力衍生品运价合同，公司还计划推出基于国际干散货的衍生品。（3）中转集拼和沿海捎带提高航运中转比率。中转集拼和沿海捎带将吸引更多原本经韩国日本中转的业务在上海落地。虽然近几年来上海港国际中转量增长较快，但与国际主要港口差距还较大，2004年上海港国际中转箱量占194%，2005年增长到223%，2008年达到5%，而新加坡2008年国际中转箱量高达85%，香港达到60%，釜山也达到45%。同时随着中转业务的增加，将吸引货主将加工、物流等延伸业务向自贸区所在地区集聚。（4）船舶融资租赁业务前景广阔。截至2014年1月底，上海自贸试验区共新设外商投资融资租赁企业38家，占上海全市同期新设融资租赁企业总数的81%。2014年5月28日上海自贸试验区融资租赁产权交易平台正式启动，这是国内首个标准化的、面向境内外的融资租赁产权交易专业平台，旨在开展涵盖境内、跨境乃至离岸的融资租赁资产的物权、债权和股权交易。上海自贸区方案中明确将试验区内注册的融资租赁企业或金融租赁公司在试验区内设立的项目子公司纳入融资租赁出口退税试点范围。同时，融资租赁公司在试验区内设立的单机、单船子公司不设最低注册资本限制，并允许融资租赁公司兼营与主营业务相关的商业保理业务。这将对当前正蓬勃发展的融资租赁行业具有极大吸引力。因此我国自贸区建设应以航运金融为突破口，并在区域内推进人民币国际化进程，最终在亚洲地区建立人民币金融贸易圈。

〔参考文献〕

〔1〕〔7〕Foreign Trade Zones Board.75th Annual Report of the Foreign-Trade Zones Board to the Congress of the United States〔Z〕.2014.

〔2〕孙兴杰.丝绸之路的地缘政治学〔J〕.中国经济和信息化，2014（19）.

〔3〕李英.新丝路中的新思路〔J〕.中国远洋航务，2014（8）.

〔4〕古龙高，仲其庄，古璇.丝绸之路经济带建设：实践与探索〔J〕.大陆桥视野，2014（5）.

〔5〕黄鹏，梅盛军.上海自贸试验区负面清单制定与中美BIT谈判联动性研究〔J〕.国际商务研究，2014（5）.

〔6〕郑彪.中美双边投资保护协定谈判探究〔J〕.时代金融，2012（2）.

（责任编辑：谢科）