以郑州市为例论创新型城市建设中的政府职能问题

张祝平

(中共河南省委党校 科技文化教研部　河南　郑州：450002)



以郑州市为例论创新型城市建设中的政府职能问题

张祝平

(中共河南省委党校 科技文化教研部河南郑州：450002)

采用文献资料法等研究方法，以郑州市为例对创新型城市进程中的政府职能问题进行了系统阐析，研究认为：虽然郑州市在创新型城市建设中取得了一系列的成绩，但仍然在一定程度上存在着越位、缺位和失位的问题，进而提出了营造良好的外部环境和进一步改善公共服务职能等建议。

郑州市；创新型城市；政府职能

习近平总书记在总结我国经济发展时指出“我国经济主要依靠资源投入等要素推动经济增长和规模扩张的粗放型发展方式是不可持续的”。他提到，“既然按照老路已经无法前进，就应当积极探索新的道路”。这新的道路，也就是科学技术的创新，即将过去依靠资源及资金投入的模式转变为以技术创新为主。坚持创新驱动已成为我国经济社会发展的客观要求，成为实现中华民族伟大复兴的战略抉择。

郑州市作为河南省的省会城市，中原经济区建设的龙头，始终把创新作为城市发展的重点战略，并且陆续颁布和实施一系列战略计划，如《加快郑州都市区建设的意见》、《郑州市创新创业综合体建设管理办法》等一系列政策意见，全力推进科技创新体系建设。同时，积极推动形成具有创新和示范带动作用的区域性创新平台建设，研究制定了《郑州市建设自主创新示范区方案》，打造“一区多园”的全新战略格局，重新构建一个完善的创新体系，营造良好的创新环境，逐步提升创新的能力，创新驱动发展态势不断向好。根据清华大学发布的2014中国城市创新创业环境评价研究报告显示，郑州市在154个城市(不含直辖市)中位居第11位，排名比上年度前移了5位[2]。在肯定成绩的同时，我们也应该清醒地认识到，郑州城市创新建设与深圳、广州、杭州、武汉、成都、苏州、西安、南京、大连和宁波相比仍有不小的差距，如何缩小差距，提升郑州城市创新建设水平，是当务之急。

1　创新型城市内涵

和传统城市最大的不同在于，创新城市发展的动力源于科技、人才、文化以及体制等方面的变革与创新，因此，创新城市的辐射能力及引领力量均在其他类型城市之上。其内涵主要可以通过模式创新、观念创新、体制创新、管理创新等方面得以体现。因此，创新城市不仅覆盖范围广，并且需要社会各个方面参与，是一种整体性的创新。创新城市的构成要素主要有：创新的资源，创新资源是整个城市创新的基础，具体包括人才、信息、知识以及经费等；创新的具体负责单位，也就是开展创新活动的主体，具体包括企业、各个科研机构以及行政单位；创新机制，其作用在于确保整体体系正常运转，具体可分为激励机制、竞争机制、评价机制以及监督管理机制；创新环境，也就是为创新所提供的保障，具体可分为由政策法规及文化等构成的软环境，基础设施及信息网络等硬环境，以及参与国际竞争的外部环境[1]。

2　郑州市在创新型城市建设中的政府职能分析

十八大等党和国家的重要会议中都提到了要增强自主创新能力，建设创新型国家的问题，怎么样来建设？由谁来建设？首先就在于政府的引领问题。北京、深圳、广州、武汉等城市也相继提出建设创新型城市的目标，并制定了具体的政策措施，在城市创新建设的具体实践过程中，郑州市充分发挥政府作用，由政府主导所有的创新活动，从而提升城市的创新能力和创新水平。

2.1创新型城市建设中的政府职能定位

一个高效运转的服务型政府主要体现在三个方面，第一，注重解决好公共问题，从整体上讲，发展创新型城市，其实也就是提高整个城市的经济水平，提升城市核心竞争能力。城市发展很大程度上依赖于政府。对任何一个城市而言，市场方面的微观作用和政府方面的宏观调控同样重要。尤其现阶段正处于城市转型期，政府的职能日益重要。由于政府最大的职能在于为社会服务，所以在城市建设中政府必须承担起属于自己的责任。就创新型城市建设而言，起主要作用的是企业、高校及各个研究机构，为适应形势发展，政府必须转变职能，从原来的控制型政府转变成为服务型政府。在创新型城市发展及建设的过程中，政府应当重新对自身职能进行定位，确定为营造良好环境，为社会提供更加优质的服务。政府应当集中所有的力量，解决城市建设的重点和难点问题，为城市发展提供坚实保障。第二，积极引导和鼓励各种创新。创新所面临的风险大，并且需要投入较高，需要雄厚的资金和优秀人才，同时涉及的环节也比较多，具体包括人才培养、研究开发、成果转化以及产品消费等。通常情况下，如果无法看到预期效果，或者证明创新是成功的，出于风险因素考虑，投资者都不会主动进行投资。无论是生产还是经营，企业都需要大量资金，因此，许多企业在生产经营的同时，往往没有足够的力量进行技术或者产品的研发，从而失去对市场的控制。创新是企业生存与发展的动力。由于市场竞争激烈，为谋求生存，企业往往会集中所有的力量，去把握市场，打通销售渠道，因此关注的重点往往放在销售业绩上，而很少研究新的技术和新的产品。要想解决上述问题，最为稳妥的做法就是充分发挥政府的力量，引导企业发展，政府可以运用政策工具，积极出台各种政策，引导企业创新，全面推动城市发展。第三，可以采用先进的信息技术来管理城市。城市建设创新涉及的环节较多，耗费的资源也多，且资源掌握在不同的主体手中，因此，在进行创新的过程中必须要不断整合各个方面的资源，从而形成一种全新的社会结构，同时控制权力也相对分散，不再是全部由政府控制，而是应当注重和各个不同的利益主体进行配合，从而使整个发展过程呈现出网络化特征。所有参与城市创新的利益主体均包括在其中，彼此之间的利益关系错综复杂并且互为依赖，从而积极寻求集体合作的方式和途径。所以，新时期政府实施网络化管理最为重要的一点就在于协调各个方面的方面，使不同方面的动作保持一致[2]。

2.2郑州市在创新型城市建设中取得的显著成效

郑州市将城市未来发展的目标设定为创建新型城市，持续加大资金投入，不断开展各种创新活动，经历多年发展，郑州市创新型城市建设取得了一定成效。

2.2.1郑州市自主创新能力显著增强

近年来，郑州市持续的加大了创新型城市建设的投入力度，尤其是在科技创新方面，投入资金保持着较高的增长率，为科技自主创新工程地实施提供保障，从而全面推动郑州市城市建设发展。2015年，郑州市研发(R&D)经费初步数据达到117亿元，比上年增长10.7%，按研发经费统计数据来源分，统计部门统计的企(事)业单位研发经费达到95.0亿元，增长10.0%，其中规模以上工业企业研发经费达到89.5亿元，增长10.7%；科技部门研发经费达到5.1亿元，增长22.7%；教育部门研发经费达到7.6亿元，增长21.4%；国防研究机构研发经费达到9亿元，增长3.6%(见表1)。

表1　郑州市2014年2015年研发经费数据来源情况　(单位：亿元)

2.2.2郑州市创新平台建设有了新的进展。

国家级、省级创新平台拥有数量的多少是一个城市创新能力的体现。2015年，郑州市已拥有国家级创新平台35家，比上年增长2.9%；省级创新平台604家，比上年增长7.1%。在2014年与中部六省会城市的国家级和省级创新平台比较中，郑州市省级创新平台居中部之首，但国家级创新平台数量并不占优势(见表2、表3)。

2.2.3创新企业已初具规模

为全面反映企业创新进展状况，于2014年开展了专项调查。郑州市此次共调查企业4910家，其中：工业企业2766家，建筑业企业245家，各类服务业企业1899家。根据此次调查结果汇总显示，在此次调查中，开展产品创新工艺创新、组织创新和营销创新活动的企业达2034家，占全部企业比重41.5%，高于全省平均水平3.9个百分点，高于国家平均水平0.2个百分点。

表2　2014年中部省会城市国家级创新平台情况

表3　2014年中部省会城市省级创新平台情况

表4　分行业开展创新活动情况

2.2.4科技创新产出成果丰硕

2015年，我市有一批重大科技成果达到国际、国内先进水平。全市完成科技成果576项，增长12.7%。其中：达到国际水平46项，达到国内先进或国内领先水平530项。2015年，全市共受理专利申请2.6万件，增长7.2%；其中：发明专利申请8452件，增长2.2%。全市专利授权1.6万件，增长17.1%；其中：发明专利授权1869件，增长47.7%。2015年，全市每万人发明专利拥有量达到6.87件，位居全国27个省会城市第8位。全年全市技术合同成交额达到130.12亿元，位居中部6个省会城市第2位、全国27个省会城市第7位[3]。

2.2.5郑州市自主创新环境进一步优化

城市创新环境不断优化。其一，不断补充完善有关科技创新的各项法律法规，为推动城市创新，提升城市创新能力，郑州市相继颁布系列文件并实施，具体包括《关于加强科技创新体系建设的决定》等。同时对各个高新技术项目给予财政支持，重点扶持具有发展潜力的企业，尤其是对于一些省市重点关注的企业，无论是资金上，还是立顶上，都给予充分地支持。建立健全科研机构、学校服务机制，创建和各个科研单位、高级研究人员之间的联动机制。其二，加大科技创新方面的投入。当前，郑州市50%的科技经费均用于各种创新工程。同时还针各种创新活动创立相应的基金，重点支持高新技术项目，加快成果转化速度。其三，为科技创新营造良好的社会氛围。郑州市充分发挥各种教育场所的功能，例如图书馆、博物馆、科技馆等，采用各种形式，通过多种渠道宣传有关科学创新的知识、理念，培养民众科技创新的意识，提升民众科学技术创新的素养[4]。除此之外，由郑州市委、市政府发起的大型创新工程及中介服务也获得长足发展。

3　郑州市在推进创新型城市建设中存在的问题

通过一段时间的努力，郑州市城市创新水平越来越高，整体经济水平上升。可以说，郑州市的发展与政府主导关系密切，是不断树立创新理念、更新创新思路、推广创新方法、推进创新工作的结果。但是，郑州市在创新型城市建设中取得了一系列成绩的同时，其在政府职能方面发挥还存在一些问题。

3.1政府职能的错位问题

建设创新型城市是一项系统而复杂的工程，不可能一蹴而就，而需要长期规划，而规划的作用在于为城市发展指明未来的道路。在城市发展的过程中，政府所扮演的角色是规划者、实施者以及推动者，同时还必须担负起监督及引领的责任。但在计划实施的过程中，政府工作重心却偏离了原定计划，政府虽然制定了系列关于城市建设的目标，并且采取系列措施推动城市发展。但下属区县负责人在落实计划的过程中，却因为受到政绩及考核指标限制，在履行职能时往往只注重短期效益，注重经济数据，过多干预创新主体的活动，使得城市建设偏离之前制定的计划，科学性降低，同时发展的指标及行政任务还极大地打击了各个创新主体的积极性，使其单纯成为政府工具。创新是一项长期而复杂的活动，不仅需要较大的资金及人力投入，并且在短时间内很难收到效果，部分领导人为了突出自己的政绩，不顾事情客观发展的规律，单纯以经济指标要求各个创新主体，不仅极大地干扰了其运行秩序，还导致各个主体原本制定的计划无法落实。另外，创新型城市建设远远不是局限于科技创新能力，而是紧密结合本地区的历史文化等因素构建适合的创新体系，不能一味地模仿、照抄其他地区的发展模式。

3.2政府职能的越位问题

首先，政府对于事关经济社会发展的国有科技型创新企业，既当运动员，又当裁判员，可以说事无巨细，从企业的采购、生产到销售，到企业的人事、财务、物资，该管的管，不该管的也越位涉及。当前，市场经济已经经历了多年的发展，应当给企业以市场的发展权利，由政府指导，将所有的经营权都交给企业，同时由企业承担全部的风险。同时，由企业创新而获得的所有利润，也应当归企业所有。而企业无需事事向政府请求汇报，以免对企业决策力造成影响。第二，对于科技创新，政府最大的作用在于引进先进技术，而非干预本土企业的技术创新和技术升级。第三，以科技中介机构为例的科技流通领域也频频收到政府部门的越位干预。科技中介就应当与其他中介同质的性质，而不是属于政府下属的机构，有了政府层面的干预，科技中介就不能客观的依靠市场，依靠公平的竞争，而是成为一些部门牟利的工具。

3.3政府职能的缺位问题

首先是对于人才的引进与培养问题。当今世界的竞争，归根结底是人才的竞争。郑州市创新型城市建设进程中，引进和培养大批的创新型人才是当务之急。应当给企业灵活的人才政策，允许人才能够以知识、以技能、以创意的形式来体现自己的价值，在股权等方面给予特殊人才以特殊的待遇，既要引得进人才，又要留得住人才，形成以人才带动人才的团队发展态势。其次是财政对于创新的支持问题，研究与试验发展经费占GDP的比重，即研发投入强度，被视为衡量一个地区科技投入水平最为重要的指标，也是比较地区间研发投入的主要指标。2015年郑州市研发经费投入强度1.6%，低于全国平均2.04%的水平。在非工单位方面，郑州市的科研院所、高等院校和国防军工单位研发费用比重仅占全社会研发经费的23.4%，在中部六省会城市排名倒数第一，而北京市的非工企业研发费用比重高达81.6%。在工业研发费用方面同样偏低，就2014年郑州市全社会及规模以上工业研发经费资金来源构成来看，规上工业研发费用中政府资金仅占3.5%，远低于全社会研发费用中政府资金15.6%比重。郑州市规模以上工业研发费用占全社会研发费用比重最大，理应得到政府最强大的支持。

4　完善政府职能推进郑州市创新型城市建设的对策建议

4.1切实纠正政府职能错位问题

要妥善处理好政府职能错位问题，必须要突出政府的主要职能，分清主次，抓大放小，掌握好、运用好、处理好在创新型城市建设中政府的主要职能，尤其是政府的组织职能及统筹协调职能。要建立创新型城市建设领导协调小组，充实和加强领导小组的宏观管理职能和综合协调职能，创建专门的领导小组，负责城市创新工作，同时创建一套行之有效的政府职能管理机制，保持好与上级的省政府、下级的县区政府的沟通与交流，做好上传下达工作的同时，积极向上级政府反馈实际工作中出现的问题。成立专门的协调机构，具体包括各个科研机构、各个高校以及各个金融机构和中介机构，从科学预测、产品分析以及技术预见等多个方面，制定技术发展路线，指导未来的技术发展，使科技界和产业界无论是在理念上，还是在实践上，始终保持高度的协调，进而引导更多的机构参与城市建设，全面推动城市发展。创建一套科学的评价机制。制定科学详细的评估机制，改变单纯的以经济指标为考核考评机制的政绩考核方式，使考核评估活动更加科学规范，创立专门的机构负责监督评价工作；创建信息交流机制，及时发布评价结果，并且将评估结果和事前制订的规划结合起来。加强行政方面的管理，加快政府职能转变的速度。根据创新型城市发展的需求，加强决策程序的科学性、执行系统的整体效率、以及监管体系的力度，使整个行政体系的效率得以提高，创建完善的政府评价机制。改革行政审批体制，逐步清理具体的审批程序及审批事项，精简审批的程序及环节，提升审批效率，减少企业的创新成本，积极推行与审批相关的各项制度，比如限时审批、全程代办制等，尤其是政府所倡导的重大项目，应当给予一定的优惠。强化政府行政职能，将责任落实到每个环节，以及具体负责人身上。对于政府的投资行为必须加强管理，推行项目公示制以及代建制度。完善财政体系以及具体的支付方式，不断简化公共服务的程序。

4.2坚决杜绝政府职能越位问题

要充分认可企业的市场主体，政府不要过多的进行干预，倡导各个企业从观念、模式等多个方面着手创新，使主体的活力得以提升。创新资源管理体制，不断创新国企改革的理念及方式，始终围绕产权制度改革，通过多种形式加快国有企业改革的速度，具体包括上市、引入其他投资者等，创建完善的市场化机制，补充与完善企业法人制度，促进科技企业发展，制定培育计划并付诸实践，完善相关评价体系，鼓励各个企业改变过去的体制，探索如何引导和使用社会资金，为科技创新企业的发展营造良好的环境，探索科学技术创新的要求，以及具体的改革模式，合理运用社会资金资源，使其成为企业资本。不断创新产业发展的机制，延长产业链，尤其注重提升支柱产业生产企业的创新能力，比如设备制造、生物医药、汽车制造等，加快新兴产业发展的速度，加快成果转化速度，提升服务业的整体质量，以优势农产品为核心，发展新型农业，促使养殖业朝着规模化方向发展，在农业领域，注重培养与发展优势产业，改革园区发展的模式，创建符合市场经济规律的园区管理体制，增强管理、发展以及服务方面的功能，注重改变发展的模式，整合资源，同时探索新的、更为科学的发展模式，注重节约土地资源，拓展发展的空间，同时对园区进行规划，促进开发区再次创业，缩小基地与国际水平间的差距。创建生产和研究相结合的机制，不断完善技术体系，以优势产业为中心，不断研发新的技术，加强各个科研机构的建设，不断推进重点技术创新，尤其是汽车、工程机械、智能制造等领域，充分发挥大型企业的领头作用，集中行业优势资源及力量，研发自有技术以及关键元器件，提升技术创新水平，抢占行业领先地位。对产学研结合的模式进行创新，支持各个企业与国内外高校及科研机构合作，采用多种形式共谋发展，加快成果转化速度，扩大应用的范围，将更多的资源引入企业创新领域。

注重保护知识产权，对知识产权交易行为加强管理。加强公共服务体系及服务设施建设。针对科技创新活动创建服务中心，充分发挥政府的服务职能，将企业创新的成本降到最低。扶持重点产业，通过创建相应的中介机构，协调各个单位间的关系，重点培育能够提供孵化服务、成果交易服务以及风险投资服务的机构，积极引进国外知名企业入驻郑州，通过多种形式和郑州本地企业创建合作关系，进一步形成能够加快成果转化速度的服务体系。提升资源整合机制的灵活性、开放性以及协作性，从而形成一批共享平台，能够提供资源、技术、设备以及信息方面的共享服务。完善各个项目之间的协调机制，创建良好的招商平台，通过创建高效的评估体系，科学评价转化成果。创建外包试点机制并付诸实践，颁布和实施系列市场准入机制及协调机制。建立健全促进机制及应对机制，充分调动政府、中介机构及企业三方面的力量。

4.3有效解决政府职能缺位问题

首先，在加强对技术引进和创新的同时，更要注重加强对人才工作的创新和培育，积极和国外、省外的科研机构合作，创立新的研发机构，对人才管理体制进行创新，积极引进新型人才，充分挖掘人才的潜能，注重整合各方面的教育资源，充分发挥各个高校、科研基地及产业基地的教育职能，培养大批综合型人才，培养具有管理能力的复合型人才、高技术素养的技术人才，以及学术方面的带头人。积极探索如何引进优秀人才，以及如何将人才与项目结合起来，引入当前最为需要的人才，丰富人才引进的形式，比如团队整体引进、重点人才引进、根据项目引进等，重点引进行业优秀人才，鼓励各个单位采用多种方式引进人才，并充分发挥人才的作用，例如技术合作、短期聘用等。创新激励机制，积极探索生产要素的分配形式，使资源分配更加合理，避免资源的浪费，对于管理人员，应当依据管理要素进行分配，而技术人员则应当依据每个项目对于技术的要求进行分配。制定详细的分配政策，不断补充和完善激励体制。城市创新和城市建设都离不开人才，甚至可以说，人才是一个城市发展的根本与关键所在，因此，出于未来的发展考虑，城市必须积极引进各种类型的人才，同时拓宽人才引进的渠道，尤其是对于行业优质人才，可考虑给予丰厚待遇，留住人才，以提升人才的积极性。

其次是要加强政府的大局观念和服务意识。完善各种合作机制，尤其是在金融服务和信息服务平台建设方面，保持信息流通，鼓励各个金融机构积极为创新型企业提供服务；积极探索如何使用新的金融工具，解决中小企业所面临的筹资困境，通过创建基金的方式为各个企业的创新活动提供保障；不断创新融资担保的方式，充分运用社会资金；创建完善的征信体系；创建准备金制度，完善与担保代偿有关的机制，创建由财政代偿的风险机制；尝试开展科技保险，探索新的发展模式。鼓励各个企业通过各种方式进行融资，吸引各种金融机构入驻郑州，创设良好的金融环境，积极与各个外资银行合作，创建证券交易所，扩大郑州在国际金融界中的影响力，与具有实力的外资银行建立战略合作关系，引导中小企业在海外上市。深化开放的程度，加强地区间的互动，尽快融入“一带一路”国家战略，加快建设郑州航空港经济综合实验区，提高中欧班列运营水平；不断创新合作的方式，拓宽合作的渠道，创建互动机制，加大资源共享程度、促进信息交流和人才交流，确保郑州和其他各个区域之间的科技活动交流。加强企业间资源与成果共享，改革各个科研机构的管理体制，加强与国家相关部门之间的沟通与交流，加快应用技术与市场接轨的速度，对于各个机构的科研成果给予积极的支持和引导，促使郑州市科技水平不断提升。

最后，积极推进各个方面的体制改革，使之符合社会发展。注重推进素质教育，倡导终身教育，并不断完善相关的硬件和软件设施，注重开展继续教育，创建层次丰富的继续教育体系。推进职业教育发展，创新培训的机制及理念，改变培训的方式，比如可以采取政府购买的方式，促进各种职业培训机构发展。注重文化领域的创新，营造良好的社会创新氛围，培养各行各业的创新意识。通过各种渠道对公众进行科普教育，提升公众整体素养，整合各个方面的资源，营造良好的人文环境，引导各个方面的资本积极参与文化创新活动，推动文化产业发展。完善社会保障体系及就业机制，整合社会就业资源，完善相关体系及与就业相关的各项机制，为社会公众提供高质量的就业服务，消除城乡之间的就业差别，创建统一的市场体系，通过市场机制协调劳动力资源，使城乡居民可以享受到同等的就业服务待遇[5]。从外部环境中营造创新的氛围，塑造创新的风气。

[1]谢俊.什么叫创新型城市[EB/OL]. http://www.xmnn.cn/llzx/7788/201003/t20100311_1354157.htm.

[2]顾玲琍,李雪艳.创新型城市建设中的政府职能定位[J].管理观察,2014，(6)：25-29.

[3]冯晋东.科技创新助力郑州社会经济更好更快发展[EB/OL]. http://www.zzstjj.gov.cn/zztj/tjfx/tjfx/webinfo/2016/07/1462247201153115.htm.

[4]张献英.创新型城市建设的研究[D].西安：西北大学硕士论文，2008.

[5]王聿然.合肥创新型城市建设中的政府职能研究[D].合肥：安徽大学硕士论文,2007.

(责任编辑：李文英)

On Some Problems of Government Function in the Construction of Innovative City——Taking Zhengzhou City as an Example

Zhang Zhuping

(Teaching and Research Department of Sci-tech Culture of Henan Provincial Party Institute of CPC ， Zhengzhou 450002, Henan)

This paper systematically explains some problems in carrying out government function in the construction of innovative city in Zhengzhou City after studying abundant documents. The author draws the conclusion that problems like offside and absence of governments function in the process of constructing innovative city are obvious although some fruits were achieved. And proposals like setting good exterior environment and further improving public service function of the government are put forward.

Zhengzhou City; innovative city; government function

2016-07-31

郑州市软科学研究项目“郑州市创新型城市建设中政府职能问题研究”(153PRKXF211)的阶段性成果

张祝平(1979～)，男，硕士，讲师，硕士生导师.E-mail：634583904@qq.com

D630.1

A

1671-3524(2016)03-0035-06