彩票公益金挪用调查

霍思伊

在公益金频遭挪用的背后，有相关部门的监管不力，公示制度

的不健全，以及由利益博弈导致的相关法律制度的“部门化”

2016年8月28日，民政部向社会公布十八届中央第九轮巡视整改情况。其中，18省份彩票公益金被套取、挪用的整改情况尤其引人关注。

通报称，2012年至2014年10月，部分省（市）通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取、挤占挪用、违规改变福利彩票公益性用途资金。对此，民政部督促接受专项审计的18个省（市）开展专项审计整改“回头看”。目前，问题资金整改率已达97.2%。对涉及虚报套取、挤占挪用资金尚未整改到位的个别问题，再通过法律途径等手段确保整改到位。

事实上，就在一年前的2015年6月25日，国家审计署发布了中国建国以来首次对彩票行业资金状况的大规模审计报告。此次审计涉及18个省，228个省市级彩票销售机构，以及4965个彩票公益金资助项目。共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的25.73%。

其中，在彩票公益金的使用方面，有73个单位通过编造虚假项目、提供虚假资料等方式，套取彩票资金5.96亿元。有23个彩票公益金资助项目被违规改变公益性用途，涉及金额3.61亿元。

审计报告公布后，社会各界一片哗然。

2015年12月27日，十二届全国人大常委会第十八次会议举行联组会议，就国务院关于2014年度中央预算执行和其他财政收支审计查出问题整改情况的报告进行专题询问。在本次会议上，全国人大常委会委员、财经委员会副主任尹中卿针对审计报告中存在的彩票资金管理不严格、公益金频遭挪用等问题表达了抗议。

“对这些问题，全国人大常委会委员在审议中都表示很愤怒，社会公众特别是广大彩民也非常关注。”尹中卿认为，彩票实际上是由国家出面组织的公募、公益基金，不仅涉及社会大众的切身利益，更影响各级政府的形象和公信力。

彩票公益金频遭挪用

彩票公益金是政府非税收入形式之一，指按照国家规定发行彩票取得销售收入扣除返奖奖金、发行经费后的净收入，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金，不用于平衡财政一般预算，逾期未兑奖的奖金纳入彩票公益金。

根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50：50的比例分配。中央集中彩票公益金在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和体育总局之间分别按60%、30%、5%和5%的比例分配。地方留成彩票公益金，由省级财政部门商民政、体育等有关部门研究确定分配原则。

近年来，彩票公益金被挪用的新闻频频登上头条。

2015年，陕西省民政厅被发现违反福利彩票公益金专款专用规定，2006年至2011年间变相挪用彩票公益金6000万元，将救灾中心大楼先后向两家公司出租用于酒店经营，占项目总面积近一半。

2013年，山东省审计报告显示，山东体彩公益金管理使用上存在不规范现象，山东省及下属8个市、62个县体育部门将应用于资助开展全民健身活动、整修和增建体育设施的体彩公益金3447.28万元人民币，用于办公经费、办公楼维修及车辆购置等。

2009年，上海市用于场馆改造公益金共计1643万元，但有543万元用在场馆办公房改造及场馆出租房屋的修缮、办公设备购置等方面，超范围使用。

2003年，财政部门派出的检查组发现，乌鲁木齐市民政局从1998年开始，打着修建“军供大厦老年公寓”的名义，向市财政局申请下拨公益金，资金拨到市募委办的账户后，该办根据市民政局指示，将资金全部转给了市民政局的下属单位军供大厦，用于宾馆的基本建设支出，宾馆建成后，主要用于对外经营。4年时间共向军供大厦提供工程建设资金1197.5万元，其中1998年380万元，1999年27.5万元，2000年560万元，2001年230万元。

考察历年来违规使用公益金的现象可知，公益金被挪用的方式分为直接挪用和间接挪用两种。直接挪用表现为直接将公益金作为他用，如建楼、购车、支付员工出国旅游费用、补偿拆迁、租房、公务接待、发工资，支付互联网彩票销售佣金，甚至直接将公益金拨给地方企业，如温州市财政局将彩票公益金1亿元用于增加温州农业发展投资集团等企业的实收资本。

间接挪用则表现为私自改变公益金支持项目的公益性用途，转为商业经营。如扬州市社会福利中心以解决“三无”孤老、低收入老人以及失能半失能老人的养老问题为名义实施的改扩建工程，使用彩票公益金2662.49万元，实际被改扩建成面向中高端老年客户群的老年公寓。

而在公益金违规使用上，不仅存在没有将公益性项目落实的情况，还存在申报初期就通过虚假申报套取公益金的现象。2015年的审计报告显示，山西、辽宁、吉林、河南、湖南、重庆、陕西等7个省、市的几十个地方行政部门，均以不符合条件的申报资料，获取“示范性综合实践基地项目”中央公益金各3000万元，共涉及17个项目，共计5.1亿元。

在2015年底的十二届全国人大常委会第十八次会议上，面对人大代表和广大彩民的愤怒和质疑，国家体育总局局长刘鹏承认，一方面，有的制度执行得不好;另外一方面，监管制度确实比较薄弱。

监管漏洞

中国现有的彩票管理架构，由2009年出台的《彩票管理条例》确定。国务院负责彩票发行审批。财政部门作为监管单位，主要负责彩票政策制定及彩票市场监管。彩票的主管单位是民政部门和体育部门，分别负责福利彩票、体育彩票的管理和销售工作。其中，彩票的具体销售工作分别由民政部门下属的福利彩票中心和体育部门下属的体育彩票中心负责。

在这起案件中，“勒索者”精心设计步步为营，

而“被勒索者”到底在害怕什么

河南省舞钢市位于豫中，隶属于平顶山市。

2016年8月底以来，一起“法院副院长敲诈市委书记”的新闻，让这个人口不足32万的县级市声名远播。

该事件主要涉及三人：当了近10年的分管刑事审判工作的舞钢市人民法院原副院长王跃、该法院执行局原执行员（干警）魏德明、舞钢市原市委书记祝义方。三人中，王和魏是法院的同事，又是私交很深的朋友。

目前，上述三人均已获刑。

今年7月12日，因犯敲诈勒索罪、贪污罪、受贿罪，王跃被平顶山市石龙区人民法院判处有期徒刑11年，并处罚金30万元。王跃不服判决，提出上诉。

《中国新闻周刊》获取的平顶山中院关于王跃案的二审刑事裁定书显示，该院认为原审判决认定事实清楚，证据确实、充分，定罪准确，量刑适当，审判程序合法。8月25日，该院驳回上诉，维持原判。

2013年底，魏德明获刑8年半;2013年4月，祝义方被判处无期徒刑。

王跃的上述刑事裁定书显示，王跃和魏德明还在另一起敲诈官员的案件中，指示他人给时任漯河市舞阳县县委书记秦建忠、县长刘国勤、时任漯河市委书记靳克文等发过勒索短信。

法院认定，在这两起案件中，王、魏等人通过发送威胁短信、寄送控告信、到北京上访等手段，对舞钢、舞阳多名党政一把手敲诈金额达410万元。

但《中国新闻周刊》在采访中了解到，王跃和魏德明对自己的行为被判定为敲诈勒索，均有异议。

蹊跷的拍卖

王跃案二审刑事裁定书显示，魏、王二人涉及的第一起敲诈事实，发生在7年前，被敲诈的主角是时任舞钢市委书记祝义方。

判决书认定，2008年7月，舞钢市国土资源局对舞储（2008）-51号土地挂牌出让。被告人王跃、魏德明假借赵兰的名义，由魏德明出面，委托韩斌参与该块土地的竞拍，魏德明向韩斌提供了赵兰委托其参与竞拍的委托书等手续。

2008年8月8日，舞钢市国土资源局中止了该土地的挂牌出让工作，并向竞买各方退还了保证金。

魏德明以赵兰在此次竞买中遭受损失为由，让时任舞钢市市委书记祝义方赔偿损失，经常发威胁短信给祝。

魏德明的一位直系亲属告诉《中国新闻周刊》，当时，舞钢市国土局对外公告，表示任何自然人都可以参与竞拍，魏德明的姑姑赵兰看上了这块地的商业价值，有意竞拍。但是，当赵兰书面委托其朋友韩斌参与竞拍时，拍卖现场有人阻挠韩斌报价。“局面一度失控，而舞钢国土局却放任这种非法阻挠行为。”

最后，韩斌只好直接喊价，并把报价单留置于国土部门后离开。报价单最终显示，赵兰所报的价格为169.7万元，远远高出对方何某报出的51.1万元。

接下来，舞钢国土局中止了该块土地的竞拍，退回了赵兰竞拍土地的保证金10万元。“他们称，中止原因是因政府工作疏忽，在拍卖公告中没有写明竞拍者要一起购买该宗土地上依法没收的违章建筑，拍卖公告另行发布。”魏德明的这位亲属告诉《中国新闻周刊》。

2013年7月24日，舞钢市国土局局长郑建华在接受平顶山警方询问时，称在该土地竞拍过程中，村民与韩斌等人发生冲突，场面非常混乱，还有人拨打了110报警，垭口派出所赶到现场才维持了秩序。

魏德明的上述直系亲属说，魏只是帮亲戚维权。“毕竟，舞钢市政府中止招拍挂是违约行为，给他的姑姑赵兰造成了很大的损失。”

魏德明在找舞钢市国土局交涉的同时，还将矛头指向了时任舞钢市委书记祝义方。

《中国新闻周刊》获得了一份2013年8月23日警方对祝义方的询问笔录。

在该笔录中，祝义方称，2008年，他在任舞钢市委书记期间，收到一条短信，内容是：“我是舞钢法院的魏德明，土地的招拍挂你们不依规办理，违法程序，你作为市委书记一定要把这件事处理好。”

祝义方称自己看到该短信后，给分管城建的时任副市长孙希德和时任舞钢国土局局长郑建华联系，了解情况，两人都说魏德明所指的那块土地拍卖程序合法，现在已拍卖中止。

“之后这件事，我就没有再问过，后来魏德明还是不断发短信给我，内容越来越不客气。说要把我在舞钢市长、书记期间的问题反映到上级纪检部门，同时放到网上，要把我搞臭，（让我）滚出舞钢。”在询问笔录中，祝义方这样说。

就该土地在招拍挂时被中止拍卖的原因，以及是否符合程序的问题，《中国新闻周刊》多次联系郑建华和孙希德进行求证。郑在电话中以“我已不在舞钢国土局任职和正在外地出差”为由，对该问题未予回应。孙希德始终未接电话，也未回短信。

时任舞钢市市长王新伟在接受警方询问时称：“2008年8月，在教育局办公室，祝义方跟我说他经常受到魏德明敲诈。当时祝说的时候气得浑身发抖。祝跟我说，你来舞钢时间短，对你没什么，我在这时间长了，经常有人发短信威胁我，现在信访稳定压力大。”

说客

《中国新闻周刊》梳理相关笔录时发现，面对魏德明的短信骚扰，祝义方没有选择报警，而是不停地物色中间人去扮演“和事佬”，试图去说服魏德明。

祝义方在笔录中称，他曾找到了魏德明的顶头上司，时任舞钢法院院长刘士浩，希望刘出面“做好魏德明的稳控工作”。“但是刘士浩回复我说，不行，魏德明这个人当面一套背后一套，当时答应得可好，之后该怎么干就怎么干，刘士浩做工作没效果。”

祝义方还找了魏德明的同学、舞钢市时任政协副主席李凯，希望他出面，劝魏德明“不要再告了”。

李凯在接受警方询问时称，他和魏见了面，但是魏不承认在告祝义方的状。“我把这情况给祝义方回话了，以后祝义方也就没再找过我。”

不久，在一次开会时，祝义方遇到时任舞钢市长王新伟。“王也说他收到过魏德明的短信，内容也是说土地的问题政府没有按规矩办好。”

王新伟的笔录称，他曾把魏德明叫到自己的办公室，说：“你是公职人员，参与企业经营是要受党纪政纪处分的，如果无理鼓动上访要严肃处理。这块土地也没有造成损失，政府没有理由赔偿。”但王新伟表示没有说服魏德明。

王新伟的笔录还显示，他在不久之后约见了王跃，让他做魏德明的工作。但王跃称，如果政府不赔偿魏德明，魏德明不会罢休。“我说政府不会赔偿，非经法院判决和有关部门裁定怎么赔偿？这块土地实际上也没有给对方造成损失。”

几经周转，祝义方最终想到了一个合适的调解人选——现年62岁的舞钢市人大原主任杨森。

杨森在接受警方询问时回忆，2008年奥运期间的一个下午，市里召开四大班子会议，他的手机收到一条祝义方发来的短信，内容是“你的问题我已经向中纪委省纪委反映了，不久将有上级部门对你的问题进行查实，你如果不将我的事情处理好，我还会一直告下去，让你官当不成”。

“会后，祝义方告诉我，这个短信是魏德明发给他的，他转发给我了。说魏德明经常发短信威胁他，搞得他很发愁。”杨森说。

谈到请杨森出马的原因，祝义方在笔录上解释称，杨森是舞钢本地人，威望较高，所以让他帮忙做魏的工作。

杨森找到了魏德明的上司王跃。王跃在自辩词中称：“祝义方听说我和魏德明是朋友，派杨森主任找我。众所周知，法院官员由人大任命，受其监督，我不敢也不愿得罪杨森，只得答应杨森的哀求劝劝德明。”

王跃在庭审中称，王新伟和杨森找了他七八次，说“那块地，舞钢市政府因为不便说明的原因，市政府不能卖给赵兰”。

王跃在笔录中称，“我就很纳闷，（那块地）卖给赵兰还能增加财政收入，杨森和王新伟说确实有不便之处，请赵兰体谅市政府苦衷。因为赵兰是魏德明的姑姑，我和魏是朋友，所以让我做魏工作。我开始不愿意管这事，但是经不住他们的软磨硬泡，就答应了。”

王跃称，他曾直接找赵兰做思想工作，但被赵兰拒绝。“杨森和王新伟后来表示，市政府愿意做出赔偿和道歉。”

赵兰曾向王跃表示，因为那块地位置好，如果当初竞拍成功，可以改成二层门面房，至少能赚1000万。她提出至少应赔偿其400万的损失。

王跃把赵兰的诉求告诉杨森。过了几天，杨说400万太多了，市财政紧张，最多出250万。后来，赵兰让步到350万，杨森说最多260万。

王跃在笔录中称，自己随后又找到魏德明，让其做姑姑的工作，赵兰终于同意赔偿的数目，但表示要签一个赔偿协议。“王市长不让签，说传出去太丢人，之后赔偿协议没有签。”

王跃称，赵兰给他一个账户，让他转交给杨森。“之后的事情我就不知道了。”

起诉书显示，2008年9月11日，祝义方通过舞钢市某钢铁有限公司，向魏德明提供的赵兰农行账户上转款260万元，2008年9月16日被魏德明取现50万元，交给王跃的弟弟王某甲，让其交给王跃。余下的210万元，被魏分三次转到自己账户上。之后王跃让魏德明将其账户上的210万元中的90万元，分两次转到王某甲的账户，供自己使用。

王跃的律师宋杰夫告诉《中国新闻周刊》，因政府不能直接走账，舞钢市政府通过赵兰的账户支付给魏德明的260万元，是通过舞钢中加钢铁公司的账户转给魏的。“先由这家公司把钱给魏德明，后来，财政上又以科技经费的名义，把260万给了中加公司。”

祝义方在笔录中称，他认为魏德明利用这块土地向他敲诈。“我之所以答应给魏德明钱，是害怕他闹起来，影响我的政治前途。”

发给书记的短信

平顶山中院关于王跃案的二审刑事裁定书显示，2008年，王、魏二人还跨市参与了一起民告官的事件。

当年，漯河市舞阳县曾发生一起因征用土地引发的民告官事件。在这起事件中，魏德明与王跃为上访户编写举报短信，修改举报信。在访民进京时，为了让人数达到群访要求，王跃还让自己的一个亲戚加入上访队伍。

平顶山石龙区法院对魏德明做出的刑事判决书显示：2008年4月，舞阳县政府为建设盐化工厂，决定将舞泉镇的一个行政村，整体搬迁到舞阳县辛安镇的老蔡村，遂征用老蔡村180亩土地用于建设安置新村，土地补偿标准是每亩土地3.7万元。老蔡村村民蔡国卿一家有五亩五分地，在征用土地的过程中，他们一家不满补偿款标准，进而赴京上访。

一位知情者告诉《中国新闻周刊》，蔡国卿的女儿蔡艳芳曾经给王跃女儿当过辅导老师，由此认识王跃。2006年，蔡艳芳在郑州某司法考试培训班上又认识魏德明，互留了电话，与魏德明也拉近了关系。“在没有就补偿款达成协议的情况下，蔡国卿一家的土地被强征。蔡艳芳便联系到魏德明求助。”

《中国新闻周刊》查阅相关卷宗时，发现一份2013年9月12日，平顶山公安局刑侦支队对蔡艳芳的询问笔录。其中有蔡艳芳找到魏德明求助的详细表述。

该询问笔录显示，2008年6月，蔡艳芳联系上魏德明，魏认为当地政府在没有土地征用文件，也违反征收程序的前提下强征土地，属于坑农事件，便鼓励蔡艳芳去维权，并建议她去告舞阳县政府。同时，魏还让蔡艳芳写了一份详细的书面情况给他。

大约两个月后，蔡艳芳与其父母和弟弟一家四口去国家信访局。“反映完情况后，舞阳县辛安镇和老蔡村领导就把我们接回去了，然后镇里和村里的人就到我家做工作。”

回家后过了一段时间，仍没有见到相关领导来找蔡家谈补偿事宜，蔡艳芳就又打电话请教魏德明。

魏德明跟她说，“乡镇里的人不当家”，让她直接给时任舞阳县委书记秦建忠发短信。蔡艳芳找人打听到秦建忠手机号后给他发短信。“大意是说，你们这些贪官违法占用耕田，我还要向上级告。”