我国农地制度演变与农民土地权益

林　卿

(福建师范大学经济学院,福建 福州 350117)



我国农地制度演变与农民土地权益

林卿

(福建师范大学经济学院,福建 福州 350117)

在分析农地制度演变及其过程中农民土地权益与资源配置效率、农村土地集体所有制的产权特征与农地承包权、农村土地资源类型与农民土地权益等联系的基础上，基于公平与效率的视角对农民应有的土地权益进行经济学分析，分析提出农村土地集体所有制产权残缺与农民土地权益问题的根源在于制度本身；农地承包权是按集体成员权均分的农用限制下的农地使用权；近期农民应有的土地权益就是使具有生产资料价值与社会保障功能价值的承包地产权收益最大化，发展后农民应有的土地权益应为农地财产权收益最大化，应包含农地作为生产资料的价值与农地发展权的价值；明晰产权-完善市场交易机制-设立农地发展权-赋予农民完整土地财产权应是我国农地制度改革的渐进过程。

中国;农地制度;农民土地权益

随着我国经济的快速增长，如何进一步改革农地制度，赋予并充分保障农民的土地权益，已成为我国社会稳定和经济可持续发展的关键问题。笔者在分析农地制度演变及其过程中农民土地权益与资源配置效率、农村土地集体所有制的产权特征与农村土地承包权(以下简称“农地承包权”)、农村土地资源类型与农民土地权益等联系的基础上，基于公平与效率的视角对农民应有的土地权益进行经济学分析。

一、农村土地制度演变、农民土地权益与资源配置效率

(一)从土地改革到“三级所有，队为基础”的集体所有制(1949-1978年)

这一时期，土地制度经历了戏剧性的变化，农民土地权益与农业生产效率也随之变动。1949-1952年，政策与法律的主要内容是：改革土地制度，没收地主土地，实现“耕者有其田”。1952年底，除少数民族地区外，土地改革完成，全国有4600多万hm2土地无偿分给无地和少地的3亿农民。与1949年相比，1952年全国农业总产值增加了48.5%，粮食产量增加了42.8%。 1950-1952年，粮食产量平均每年增长12.6%，棉花产量平均每年增长43%[1]。1954年之后的政策和法律开始鼓励和推动农民私有土地转变为集体所有。农业合作化运动从生产互助、初级农业生产合作社、高级农业生产合作社逐步发展到人民公社，最终形成“三级所有，队为基础”的土地集体所有制。到1958年10月底，全国74万多个农业生产合作社改组成2.6万多个人民公社，参加公社的农户有1.2亿户，占全国总农户的99%以上[1]。其中，在生产互助阶段，农民土地私有性质没有改变，农民仍拥有完整的土地权益。在初级农业生产合作社阶段，强调土地集中统一使用，但按生产要素(劳动力、土地及其它生产要素)投入获取报酬的分配方式体现了农民土地的个人所有权利益。到了高级农业生产合作社阶段，农民的土地及其他主要生产资料都转为合作社集体所有，实行按劳分配，强调在国家计划指导下进行生产，对国家履行交纳公粮和交售农产品的义务。在此阶段，农民原有的土地权益均已丧失，农民生产积极性严重受挫，农业生产出现严重衰退。统计资料表明，农业总产值在1959-1961年分别下降了14%、12%、2.5%[1]。为此，政府进行调查与调整，纠正了盲目追求“一大二公”的极端做法，并最终确立了“三级所有，队为基础”的人民公社集体所有制。

“三级所有，队为基础”人民公社制度的确立，意味着土地改革时期形成的农民土地私有制经过合作化运动已彻底改变为国家以“政社合一”的方式可以控制农村经济的集体所有制。在这一制度下农民要按国家计划生产，生产要素供给与产品销售都由国家计划严格控制。由于这种制度安排无法激励生产效率，农业发展缓慢。直到1978年，全国农业人口人均年收入只有70多元，近1/4的生产队社员收入在50元以下[2]。统计资料表明：1955-1979年，粮食增长率仅为2.1%，到1979年，人均占有粮食仅340 kg。同时，除了1952-1957年农业全要素生产率呈现一个增量极小的上升之外，1983年以前的农业集体化生产率明显低于1952年土地农民个体所有时的水平[3]。

综上可知，在计划经济时期的集体所有制下，农村土地与劳动力的资源配置效率较低。然而，国家通过这种农村土地制度安排积聚了农业生产剩余，在牺牲农民部分利益的同时，有效保障了国家重工业优先发展战略的实施。

(二)从集体所有集体经营到集体所有家庭承包经营(1979-1983年)

1979年，我国出现了自下而上的农村土地使用方式的改革，即农村土地由集体经营开始转向家庭承包经营。针对实践中出现的农地使用方式的创新，1979年9月，国家政策强调：“人民公社要继续稳定地实行三级所有、队为基础的制度”，并强调“不许分田单干”“也不要包产到户”。然而，1980年9月到1983年，相关政策对集体土地家庭承包经营逐步给予肯定。1981年底，全国农村已有90%以上的生产队建立了各种不同形式的农业生产责任制，1983年，实行家庭联产承包责任制的农村占比98.3%[4]。

随着集体所有家庭承包经营集体所有制的形成，农民从所有权与使用权的分离中获得了一定程度的土地经营自主权与土地生产剩余索取权。这种农民土地权益的确立大大激发了农民的生产积极性。1978-1984年，我国粮食平均每年增产达4.8%，总产量相比之前的15年，翻了一番，真正解决了我国人口的吃饭问题[5]。

(三)稳定家庭承包经营制度、保障农民土地使用权以及鼓励土地使用权流转(1984-2000年)

土地家庭承包经营调动了农民的生产积极性，但承包权不稳定导致土地经营预期收益不确定，也严重影响了土地生产者的投资积极性与土地资源利用方式的可持续性。因此，稳定土地承包权成为保障农民土地经营收益的重要因素。1984年以后，有关稳定土地承包经营制度的政策不断颁布与实施，随着实践的发展，初步构建了“农村土地集体所有、家庭承包经营、稳定土地承包权、鼓励土地使用权流转”的农村土地制度框架[6]。随着土地产权的增强，农民生产积极性提高，生活水平也迅速提升，统计资料显示：1987-1990年，农民人均消费水平增长速度达5.6%，超出城市水平1.1个百分点[7]。

这一时期，农民土地权益与土地资源配置效率表现出多重性，具体体现为：(1)农民因土地承包权的稳定与可流转而增加土地权益，土地资源配置效率提高。(2)农民的土地权益因承包地的非志愿流转与强制性的农地转为非农地(如土地征收)而严重流失。(3)农地转为建设用地的低成本导致土地利用粗放，降低了土地资源配置效率。如1987-2002年，我国建设占用耕地量为261万hm2，年均16.3万hm2；1990-2004年，全国城镇建设用地面积由130万hm2扩大到340万hm2，同期全国41个城市主城区用地规模平均增长超过50%，人均建设用地达到130多m2，超过经济发达国家城市建设用地人均82.4 m2和发展中国家人均83.3 m2的水平[8]。

(四)市场方式配置土地资源逐渐得到政策的肯定(进入21世纪以来)

土地资源配置效率提升的要求使农村土地制度改革显得更加迫切。随着我国经济的发展，到20世纪末，农民农业以外就业机会逐步增加。同时，提升农业竞争力、实现适度规模经营以及增加农业生产收入的要求，使进一步稳定农地承包权和促进农地使用权以市场方式流转成为保护农民土地权益、提高土地资源配置效率的政策调整方向。

2003年，我国《土地承包法》将一系列政策规定的农民土地权益以法律的形式固定下来，以提高保护农民土地权益的约束力。2006年1月，在我国历史上实行了2600年的农业税赋被彻底取消。据统计，2006年全面取消农业税后，农民共减轻负担1265亿元。2007年，《中华人民共和国物权法》规定承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包，实际上这等于给了农民永久的土地承包经营权。2008年，政策正式提出“建立农村集体经营性建设用地的土地市场”，并强调其“与国有土地享有平等权益”。 2013年，政策强调“全面开展农村土地确权登记颁证工作”，旨在为以市场方式配置土地资源提供明晰的产权基础。2014年，中央一号文件明确规定：“赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能”“允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资”“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度”“改革农村宅基地制度，完善农村宅基地分配政策，在保障农户宅基地用益物权前提下，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”。

进入21世纪以来，政策与法律进一步强化农民土地承包经营权的稳定、持久与可流转。随着实践中土地资源市场配置的不断自发形成，政策逐步对土地资源市场化配置改革方向作出肯定，赋予农民更多的土地权益，但以市场方式提高土地资源配置效率还有待于实践与政策的进一步发展。

二、我国农村土地集体所有制的产权特征与农地承包权

从上述我国农民土地权益演变过程可知，随着改革的推进，虽然农村土地集体所有制的内涵已发生了深刻变化，但始终没有突破我国农村土地集体所有制的产权特征，即农用限制下的土地使用权。因此，在我国农村土地制度的演变中，农地承包权始终是最核心的问题。

(一)农村土地集体所有制的产权特征

依据产权理论，我国农村土地集体所有制中所谓的所有权主体实际上只拥有残缺的产权。作为集体土地所有者的农民只拥有土地农用的权益，国家严格控制土地发展权与土地增值收益。尽管随着改革开放的进一步发展，农民的土地权益逐步增加，但农村土地集体所有制依然没有改变集体所有制下土地仅限于农用的产权残缺特征[10]。集体所有土地转为城市建设用地必须通过国家土地征收这一唯一途径，农民只能得到很低的非市场价的补偿(前3年平均年产值的30倍)；各级地方政府代表国家执行农地所有权权能，获取土地发展权收益，于是，“土地财政”逐渐成为地方财政的重要来源，在“低价征地，高价批租”的巨大利益刺激下，过度征地导致土地资源粗放利用成为必然结果。因此，我国农民的土地权益流失是制度性流失，源于农村土地集体所有制未能有效保障农民所有权的完整性。

(二)农地承包权

改革开放后，我国农村土地集体所有制内涵的演变与农地承包权联系密切。于是，农地承包权逐渐成为我国改革发展进程中农村土地集体所有制变革的核心内容。改革开放后，我国实行渐进式改革模式，家庭联产承包责任制成为对计划经济集体所有制权能组合结构进行调整的第一步。在当时的约束条件下，这既满足了农民生存的需求，又维持了国家对集体经济的控制。由于长期实行城乡差别的二元结构制度安排，在一定程度上影响了农村劳动力在经济发展进程中的有效转移。我国的农村土地既是农民的生产资料，又是农民的就业与社会保障。因此，一方面，经济的发展需要土地资源的产权可以交易，以便流向配置效率更高的资源整合方向；另一方面，土地是农民的就业与社会保障，公平的土地承包经营权是土地资源效率配置的基础。农地承包权的形成与发展就是这种均分产权与效率配置矛盾的产物。

三、农村土地资源类型与农民土地权益

我国土地资源类型按所有制性质，可分为农村集体所有土地和城市国有土地。农村集体所有土地又可分为农业生产用地和农村集体建设用地。农业生产用地指直接用于农业生产的土地。农村集体建设用地指建造建筑物、构筑物的土地，包括农民宅基地、公共设施用地、村办企业用地、交通水利设施用地等。其中，经营性集体建设用地和农民宅基地是集体建设用地的主体。1997年以前，集体农用地转为集体建设用地只要通过一定的审批程序。1997年以后，农用地转为集体建设用地在政策规定上已禁止[11]。

依据农村集体所有土地的类型与现行农村土地制度的规定以及实践的发展，可以将现实中的农民土地权益分为农地农用中的农民土地权益与农地非农化中的农民土地权益。其中，农地非农化中的农民土地权益又可分为征地中的农民土地权益与集体建设用地中的农民土地权益；而集体建设用地中的农民土地权益又可分为经营性集体建设用地中的农民土地权益与宅基地利用中的农民土地权益。实际上，在政策规定中，集体建设用地转为国有建设用地也属于土地征收的范围，只是实践中集体建设用地以市场方式配置使这一类型土地资源配置中农民土地权益状况变得更加复杂，必须进行更具体的分析才能反映真实情况。

(一)农地农用中的农民土地权益

随着我国经济改革与发展，农地农用中的农民土地权益不断扩大。目前，我国农地制度已赋予农民在农用限制下较完整的土地产权，即生产经营与收益权以及流转与流转收益权。其中，生产经营与收益权体现了承包地的使用权权益；流转与流转收益权体现了承包地的所有权权益，如承包权所有者可将承包地的使用权租赁或入股，这种租金和股权的收益体现了承包权的所有权权益；而均分的承包权体现了集体成员权的福利。

我国现行农地制度赋予农民长期的农地使用权，农产品可进行市场交易，农民土地经营的收益权有保障，因此，在农地农用中，农民土地权益问题主要体现在承包地使用权流转过程中，尤其是体现在非自愿的流转中(非自愿的流转实质是对农民土地权益的剥夺)。农地包括耕地、园地、林地、牧草地、养殖水面等，其中，耕地一直是保障国家粮食安全与农民基本生活最重要的土地资源部分。因此，承包耕地使用权的流转是政策和法律阐述的主体，也是实践中承包地使用权流转的主体。笔者以承包耕地使用权流转为例，分析农地农用中农民土地权益流失的现象及根源。

承包耕地使用权流转可分为自愿与非自愿两种方式。自愿流转是随着经济发展进程中农业劳动力的外出务工而自发产生的，是广大农民在现有土地制度框架下对土地资源配置的一种理性经济人选择的结果，有助于提高土地资源的配置效率。自愿流转的特征是耕地使用权的转让主要发生在亲戚和村民之间，相对而言，转让使用权期限短、规模小、范围小，通常没有正式合约，依靠村民之间的诚信和熟悉(知根知底)等非正式制度来制约。随着经济发展，自愿的承包地使用权转让方式更加多样化，部分地方出现了通过地方政府设立的服务性中介组织机构使村民的土地使用权可以在更大范围的市场中交易，使农民的土地权益更有保障[12]。在非志愿的承包耕地使用权流转中，农民土地权益问题突出表现在承包耕地使用权被强制、低价转让，以及迫于无奈的转让。现实中，承包耕地使用权被强制转让，包括以规模经营、农业产业结构调整、项目引资等名义，通过反租倒包或其它形式迫使农民承包耕地使用权流转，尤其是长达10年以上的转让会造成农民土地权益的严重流失。因为租金价格通常是依据现行农产品产出价值来定价(不是以农用地的市场价值来定价)，这种在单个农民生产力水平和承包地用途选择严格限制下(只以承包地转出时的当下种植作物的产值定价，相当于限制了承包地使用的选择权，选择权限制会降低产权市场价值)的租金形成依据不能体现农地使用权应有的市场价值，而且租金通常是一次性界定且被人为压低。因此，强制承包地使用权流转形成了事实上的土地兼并，严重侵害了农民的土地权益。

在承包地使用权强制流转过程中，值得注意的另一个现象是，大规模经营往往是借助外来资本和企业的介入才能实现，这无形中侵占了当地种植大户种植土地的权益。因为随着土地租金的提高，外来资本往往比种植大户有更高的承受力，这种竞争会提高当地种植大户的租地成本，使其无法维持生产，只得无奈被迫放弃。可见，工商资本将农民挤出农业也是农民土地权益流失的一个方面。

在我国城乡二元结构的制度安排下，农地对于农民来说不仅仅是生产资料，均分的农地承包权还担当着就业保障与养老保险的功能。因此，当承包地使用权被低价、强制性、较长时期转让之后，不仅意味着土地作为生产资料的经济利益的损失，也意味着农民失去了土地所内涵的社会保障功能。而农地承包权的这种社会保障权益在今后相当长的一段城乡统筹发展时期对农民的生存与发展至关重要。长期的农地承包权事实上已赋予农民部分所有权权能(在农用限制下的农地所有权)。随着我国城乡一体化经济进程的推进，当农民可以走出承包地时，这份均分的土地承包权就会变成农民的一份财产权，是农民土地权益的一个重要体现。

(二)农地非农化中的农民土地权益

根据制度规定与实践发展，笔者将农地非农化中的农民土地权益从理论上抽象为征地中的农民土地权益与集体建设用地中的农民土地权益。我国土地制度规定，所有的农村集体所有的土地要转为国家所有的城市建设用地都必须通过国家土地征收这个环节，包含现有的农业用地与集体建设用地。实践中，部分集体建设用地配置已出现自发的市场配置趋势，由此形成了与土地强制征收不同的利益分配格局。因此，如何更合理地配置集体建设用地，随着实践的发展，政策表达上已有所突破。而在集体建设用地中，构成其主体的经营性集体建设用地与宅基地由于用途以及与农民个体利益密切程度的差异，导致政策规定上也存在较大差异。为了更真实地反映实际情况，笔者在研究中进一步将集体建设用地中的农民土地权益分为经营性集体建设用地中的农民土地权益与宅基地利用中的农民土地权益。

1.征地中的农民土地权益。 在我国，征地是指国家为了公共利益的需要，可依法强制征收原属于集体所有的土地，并给予一定补偿。我国土地制度特征决定了我国土地征收中存在诸多与一般经济规律不符合的成本与代价。我国征地制度特征可归结为以下4个方面：(1)征地主体与征地对象的唯一性。我国法律规定：我国建设用地的所有权只能属于国家所有，而国有土地包括原来属于国家所有和国家征收的原属于集体所有的土地。集体所有的土地不能直接进入建设用地市场，只能经过国家征收的途径变为国有后才能进入市场。国家是土地征收的唯一主体，享有征收集体所有土地的权利，县级以上的地方政府可代表国家行使土地征收权。我国实行城市土地国家所有与农村土地集体所有两种形式。随着经济发展进程中城市建设用地需求的增加，逐步通过征收农村集体所有的土地来满足该需求。因此，我国土地征收的对象主要是农村集体所有的土地，且农村集体所有的土地没有发展权。(2)征地补偿的非市场性。世界各国征地的共同特征表明，征地是一种有偿的强制性产权交易。征地的补偿价格通常是以当前土地市场价值为基础。我国土地制度的特征决定了被征农地的补偿只是与残缺的集体所有权相对应的一种象征性的补偿。相关制度规定的征地补偿标准是“按土地原用途年产值若干倍数”。新中国成立60多年来，除了征地补偿的额度有所增加外，有关征地依据与征地补偿依据基本没有改变，并且一直有补偿上限的限制。可见，没有农村土地集体所有制制度本身的改革，残缺的集体所有权很难保证农民的土地权益。(3)征地目的的矛盾性。征地是为了公共利益，旨在提高土地资源的配置效率，这是征地的首要特征。然而，在我国的土地制度中，征地目的在法律表达上存在自相矛盾之处，且制度规定不够严谨，从而造成实践中土地征收权滥用，导致农民土地权益受到损害。如《中华人民共和国土地管理法》明确规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿。”但对哪些属于公共利益项目没有作出明确规定。同时又规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；……前款所称依法申请使用的国有土地包括国家所有的土地和国家征收的原属于农民集体所有的土地。”(4)征地程序的不完善性。尽管合理的征地有利于土地资源的社会最优配置，但征地是一种强制性的产权交易，容易造成产权主体利益受损，正当法律程序是制约行政权力滥用的有力武器。我国征地程序不完善可归结为： 其一，违背了征地的公共利益目标。我国法律规定：国家为了公共利益的需要可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿，但实践中建设用地的征收并非都是为了公共利益的目的，如商业用地就违背了征地法律程序中的目标认定原则。其二，征地补偿方式滞后。我国征地补偿依然沿袭计划经济时期形成的征地补偿方式，且规定了最高补偿上限，而不是以市场价值为基础。事实上，征地补偿是对土地产权剥夺的一种赔偿，由于农村土地集体所有权的残缺，实践中征地补偿在被征地者与征地者之间的协商空间不足。其三，农民群体参与权和知情权不足。虽然法律明确规定政府要给予公告以及听取集体经济组织与农民的意见，但并未具体规定对农民的意见应如何解决，实践中征地公告与农民意见反馈常流于形式，且征地过程中存在农地产权所有者知情权、参与权、听证权、司法救济权等不健全的情况，这一定程度上违背了正当法律程序原则的基本要求，未有效保障被征地者及时、充分了解征地过程，以确保他们的土地权益[9]。

征地是促进土地资源优化配置的一种方式，通过土地资源在不同产业间的重新分配增加社会总收益，从而实现资源优化配置的目标。因此，从理论上说，农地被征收后，农民理应得到比经营农业更高收益的补偿，即这种补偿高于其放弃农地经营的机会成本，这样的补偿才能体现土地资源用途结构调整后土地资源配置得到优化，社会总收益得到提升。按照我国《土地承包法》，农民已有了农地长期承包权的权益，因此农地被征收后，农民理应得到农地市场价值的补偿与农地社会保障功能的补偿，可以认为任何低于这个价格的补偿都是对农民土地权益的剥夺。而按照征地制度规定，农地被征收后，被征地者只能得到制度规定的“按原用途产值若干倍的补偿”。 在泛化的土地征收中，一旦土地被征收，农民只能得到大大低于市场价格的征地赔偿。因此，我国征地中农民土地权益的流失是一种制度性流失，征地是导致农民土地权益流失最严重的环节，也是社会矛盾较尖锐的方面[13]。

2.集体建设用地中的农民土地权益。我国的集体建设用地是指土地所有权属于农村集体的建设用地，主体组成部分是乡村工业用地(主要为原乡镇企业用地)和农村宅基地。我国集体建设用地的形成既是我国农村土地集体所有制的产物，也是经济发展的产物。由于我国实行城市土地国有和农村土地集体所有的制度，因此，农地转为建设用地包括转为城市建设用地和农村建设用地两种方式。农地转为城市建设用地一直采用土地强制征收的办法，而转为集体建设用地(1997年后政策规定全部要通过土地征收方式)通常是通过申请、审批和协商调整的方式获得，所有权和使用权仍属于集体[11]。集体建设用地几乎是与农村土地集体所有制一同诞生。 改革开放前，在国家控制的集体所有制下，农业的主要功能是生产和提供农产品，因此，这一时期集体建设用地的主体主要是农村宅基地，其产权随着集体所有制的形成从建国之初的个人所有转变为集体所有。我国集体建设用地的快速增加主要是在改革开放后的20多年，即随着农业经济的增长和农村生活水平的改善，农民对住宅建设的需求逐渐增强，与此同时，农业经济结构与农村经济结构调整、农业劳动力转移以及乡村工业的发展等使以宅基地与乡村工业用地为主体的集体建设用地数量迅速增长。从农村改革开放到1995年这一时期，大量农地被转为农村宅基地和乡村工业用地。土地家庭承包经营与鼓励发展乡村工业的政策供给为这一时期集体建设用地数量增长提供了经济与制度基础。据我国《统计年鉴》计算，2009年，我国集体建设用地存量达1800万hm2，集体建设用地面积是城市建设用地的4.6倍，其中，乡村工业用地(即经营性集体建设用地)和农村居民住宅用地(即宅基地)大约各占一半。

我国正处在工业化与城市化的高速发展时期，土地资源是发展的必要条件，20世纪90年代中期至21世纪初，数量庞大的集体建设用地成为国家工业化与城市化快速发展的重要资源基础，如何有效利用存量集体建设用地对我国社会经济的发展十分重要。与此同时，经济增长导致建设用地价值飙升，如何合理分配土地增值收益也成为十分尖锐的社会问题。在这一过程中，由于集体所有制产权的残缺，各利益集团对土地权益争夺导致农民土地权益流失严重。于是，集体建设用地配置及其利益分配成为农民土地权益问题最突出的方面。在集体建设用地的两大主要类型中，经营性集体建设用地使用权与收益分配对应的主体是全部集体成员，通常由所谓的集体代表来行使土地资源的配置权及收益分配权。它与明晰到农户的宅基地使用权的最大区别在于：经营性集体建设用地配置的权益与农民个体的利益关系没有宅基地表现得那么直接与具体，且宅基地还承载着农户最基本的生存条件。由于这2种类型集体建设用地形成过程和利用功能不同，与农民个体生存条件、经济利益的密切程度不同，政府的政策供给也不同。

(1)经营性集体建设用地配置与农民土地权益。经营性集体建设用地是指20世纪80年代中期至90年代中期形成的乡村工业用地，20世纪90年代后期，乡村工业发展由于规模不经济和产权不明晰等原因失去竞争力，同时，由于政策对农用地转为建设用地的严格限制，乡村工业建设用地已不再形成。因此，所谓的经营性集体建设用地指的是这部分已经是建设用地，但所有权仍属于集体的存量集体建设用地。我国土地制度规定：集体土地转为建设用地都必须通过国家征收这一途径。 集体建设用地也是属于集体所有的土地。显然，对已经是建设用地的集体土地按照农用地的管理方式征为国有，这种土地权益分配不合理将导致社会矛盾尖锐，因为同样是建设用地，从集体所有到国家所有，土地价格差别巨大。为了获取更多土地权益，各地区集体建设用地以市场方式配置进入市场。随着实践中各地层出不穷的集体建设用地以市场方式配置入市的发展，政府的政策也从20世纪末的严格禁止转变到21世纪初的逐步肯定。对于实践中各地区出现的不同方式的集体建设用地的市场配置创新，政府的政策最终将其归结为：出让、租赁和入股。2014年，中央一号文件提出：“在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价，加快建立农村集体经营性建设用地产权流转和增值收益分配制度。”

事实上，我国集体建设用地市场配置的政策始终滞后于实践的发展。学者们将各地区各具特点的集体建设用地自发进入市场的方式总结为广东省的“南海模式”、江苏省的“昆山模式”、浙江省的“湖州模式”、安徽省的“芜湖模式”等。这些模式的共同点都是通过租赁、股份、出让等方式绕过政府的土地征收环节，以土地直接进入市场的方式获得更多的土地权益。区别在于：在不同的模式中，农民个体与集体的土地权益比重不同。如“昆山模式”与“南海模式”的共同点是在不改变集体土地所有权性质的前提下，以集体建设用地长期出租的方式让土地进入市场，让农民分享工业化进程中的土地增值收益；而二者的不同点在于“昆山模式”将集体建设用地使用权在进入租赁市场之前通过集体成员内部“招标”的方式明晰到集体成员，再由集体成员在土地上独立或合作投资(如盖厂房和宿舍)，使土地使用权升值后，将土地使用权以市场方式转让。因此，“昆山模式”增加了集体与农户合约这一环节的做法，将85%的收益分配给农民，使土地产权进一步明晰到出资的集体成员；而“南海模式”将至少50%以上的经营收益归为集体资产，由集体组织管理者支配[14-15]。

在经营性集体建设用地市场化配置中，保护农民土地权益面临着如何保护、谁来代表农民集体与如何代表等问题，这也是我国农村土地集体所有制改革必须面对的问题。同时，在各地区集体建设用地市场配置的实践创新中，其并没有像政策所强调的将经营性集体建设用地与宅基地截然分开。也就是说，尽管政策严格限制宅基地市场交易，但实践中，作为农村集体建设用地重要组成部分的宅基地的市场交易也在不断发展。

(2)宅基地配置与农民土地权益。我国农村宅基地是指作为集体组织成员的农民用于建造自己居住住房的那部分土地，它的所有权属于集体，农民个体有无限期的使用权，它是无偿获得的，体现了集体成员的福利性，是农民生活的重要依赖，也是农民的一项重要财产权。中华人民共和国建立之初，土地改革形成了土地的农民个人所有制，农村宅基地与房屋的产权归属一致，都属于农民私有。后来，通过公社化运动逐渐确立了农村土地集体所有制，农民宅基地也归集体所有，农民只有宅基地的使用权，并且这一使用权不能交易(即不能出租与买卖)。改革开放后，农村住宅可以在集体成员间进行交易(出租或买卖)，宅基地的使用权随住宅所有权与使用权的转变而转变，宅基地在集体之外的市场交易在制度上始终被禁止。如1998年，《中华人民共和国土地管理法》规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”1999年，《国务院办公厅关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》指出：“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅。”2014年，中央一号文件明确指出：“改革农村宅基地制度”“选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让”。由此可见，政策依然限制宅基地以市场方式配置，政策只表述宅基地之上的住房财产权可选择试点进行市场交易的尝试。在经济发展进程中，政府始终强调对农村宅基地加强管理，这与实践中对宅基地以市场方式提高资源配置效率以及保护农民土地权益的要求不相适应。在大量农民离乡进城打工、城市化与工业化快速发展对建设用地需求急剧增长的背景下，提高资源配置效率的经济规律必然会使宅基地的市场交易自发形成。

我国目前实践中农村宅基地流转的方式可归结为国家征收、买卖和出租。显然后两者是属于“违规”的市场交易方式。买卖是指农民将住宅出售时，宅基地使用权被连同售出。根据调查，这种买卖的实质还在于宅基地产权的交易，也就是说，买者的购买动机是想获得原住宅下的那块宅基地。出租是指村民将房屋出租后，宅基地的使用权也连同房屋一起转移，长期出租其实已是变相的买卖。

宅基地与经营性集体建设用地最大的区别在于：它的使用权明晰到农民家庭个体。尽管制度规定农民只有农村宅基地的使用权，但由于宅基地的历史形成过程及宅基地与私有房屋的不可分离性，农民从来就将宅基地视为自己的家产，它与农民个体财产性收入联系密切。一般来说，宅基地的使用权总是与房屋的使用权密切联系在一起，通常土地产权随房屋产权的变更而变更。然而，我国由于制度原因，宅基地属于集体所有，而宅基地之上的住宅则属于农民私有。“一宅两制”成为我国土地制度中最具特色的集体所有制产物。这种“一宅两制”的制度安排，使经济发展进程中宅基地的资源配置与产权保护难度增大。与此同时，宅基地又是集体建设用地配置中增加农民财产性收入最敏感与最有潜力的部分。目前，由于大量农民进城务工，城市房价奇高，因此，对于地处城乡结合部、近郊、城中村的农民，房屋出租和宅基地开发后入股工业项目等成为农民财产性收入的重要来源。而远郊与偏远地区的农民，则可能通过建设用地指标交易实现宅基地财产权收益。但在这一过程中，由于集体所有权的残缺与地方政府的权力控制，农民个人只能得到有限的土地产权收益[16]。

四、农民应有的土地权益经济学分析——基于公平与效率的思考

在我国经济发展进程中农民应有怎样的土地权益？它的依据是什么？笔者认为与经济发展进程相适应的公平与效率是最基本的准则。当土地还是我国众多农民的生存依赖与主要财产时，公平分配农地资源使用权是社会稳定与发展的基础。土地资源的效率配置体现于成本收益的比较，因此，市场依然是提高资源配置效率的有效方式。而土地资源的公平与效率配置需要借助于合理的土地制度安排。我国当前土地制度的不合理表现在：制度不能有效保障农民公平的土地权益和保证稀缺土地资源的效率配置。其具体包括：(1)产权不完整无法保障农民的土地使用权，农民因土地被非公共目的征收、承包地被强制流转等原因导致失地，同时无法得到合理的补偿；(2)由于土地利用成本低，导致土地资源利用粗放和稀缺土地资源浪费；(3)农地非农化的巨大利益刺激“土地财政”与企业“圈地”，加剧农地过度非农化与农民土地权益流失。合理的土地制度能够形成合理的成本与收益，形成有效的约束与激励，从而提高资源配置效率，促进经济可持续发展与社会稳定。因此，笔者从农地价值、农地产权与农地产权收益之间的关系对我国农民应有的土地权益展开分析。

(一)农地价值、产权与收益

土地权益是土地产权所有者的土地产权收益。产权的意义在于它能够给产权所有者带来收益。产权之所以有收益是因为产权对应的资源有价值。对应土地资源的不同价值会形成不同的权利束，不同的权利束对应不同的产权收益构成。笔者用图1描述农地价值、产权与收益之间的关系[17]。

农地价值、产权、收益关系图阐述了资源的权益对应于资源的价值。农地资源的价值体现在可用于经营农业生产以获得收益(可在市场中得到体现)；保留一定数量的农地对于社会可持续发展、生态环境保护具有价值(表现为市场外部性)；农地可以转为非农地，表现为农地发展权的价值(可在市场中得到体现)，而非农地的利用由于资本、技术、劳动力等资源的更加密集投入而使土地价值大大提升。因此，完整的农地产权收益应体现农地农用价值、农地存在价值、农地非农用价值等3个方面。根据产权经济学理论可知，产权的本质是产权所有者可获得产权收益，而产权所对应的资源配置方式和效率会影响产权的价值与收益。

1.农地产权的本质与价值构成。农地产权的收益不仅取决于农地资源的价值，还取决于资源配置方式对资源价值的实现程度。而且，农地资源的价值会随着经济发展进程中土地资源稀缺性和土地资源配置效率的变化而变化。因此，农地产权所对应的农地价值与收益也是经济发展进程的因变量。随着经济发展，产权的完整不仅体现在产权价值的增加，还体现在产权权能的扩展上，如农地生态保育权和农地发展权的形成。这都是经济发展进程中，人们对农地资源利用多重功能与多重价值的更多认知。因此，在当前经济发展进程中，农地资源的价值至少应包含农地农用价值、农地存在价值与农地非农用价值(图1)。根据经济学理论，只有当农地资源配置在各种用途中的边际收益相等时，整个社会的土地资源才能达到最优配置。

2.农地价值、产权、收益关系数理模型表达。在上述农地价值、产权与收益关系分析的基础上，笔者假设现有的农地只有2种利用类型，即留作农用的农业用地和转为建设用地的城市建设用地，建设用地的增加只能通过农业用地的减少来形成，在该假设条件下，可将农地价值、产权与收益之间的关系用数理模型作如下更简洁的表达公式[18]。

(1)

fa(La,A)=faa(La,A)+fae(La,A)

(2)

fn(Ln,B)=faa(Ln,A)+fae(Ln,A)+fni(Ln,A)

(3)

(二)我国农地产权配置与农民土地权益理论分析

根据图1可知，目前，我国与农地农用价值相对应的产权表现为农地承包权。农地承包权赋予农民农地使用权与收益权，同时，均分的农地承包权也赋予农民社会保障功能收益权。与农地非农用价值相对应的产权表现为国家垄断的征地权，即农地的发展权目前由国家垄断。农地被征收后，所谓的集体农地所有者通常只能得到低于市场价值的农地征收补偿费。至于农地的存在价值，由于其公共产品特性，其产权制度安排与管理还处于理论与实践的探索中。为了进一步分析实践中的农民土地权益，笔者用积分方程式表达现实中农地价值与农民土地产权收益。同时，分别从农地保留农用与农地转为建设用地这2个层面来分析。

我国土地制度规定了农民完整的农地农用的使用权与相应的农用限制下的所有权，因此征地中，农民理应得到基于农业用途的当前土地市场价值的价格补偿以及相应的承包地社会保障功能的补偿。任何低于这个价格的补偿都是对农民土地权益的剥夺。但土地制度又规定了农民只能得到小于或等于土地被征收前3年平均年产值30倍的征地补偿。土地制度规定自身的矛盾导致农民土地权益流失，导致权力寻租、稀缺土地资源浪费以及社会矛盾尖锐。因此，我国农民土地权益问题的根源一定程度上在于制度本身。

2.农民应有的土地权益。基于上述分析可知，我国农民应有的土地权益关系到社会稳定、经济效率与可持续发展。在目前的经济发展阶段，农地对农民主要有两大价值，即生产资料价值与社会保障价值。随着我国经济的进一步发展，城乡一体化发展进程的推进促使农地的财产价值不断增强。同时，合理配置农业用地与建设用地的要求使土地发展权成为农地产权权能组合中的一项重要内容；而对于全社会，农地的利用还包括生态功能和生态价值。因此，在我国经济发展进程中农民应有的土地权益应随着土地价值的增加而增加，农民应得到与此相对应的土地权益。本研究将我国农民应有土地权益理论模型表达分为近期和发展后两个阶段。基于上述思考，笔者用以下数理模型表述我国经济发展进程中农民应有的土地权益。

(1)近期农民应有的土地权益。近期农民应有的土地权益就是使具有生产资料价值与社会保障功能价值的承包地产权收益最大化。

满足约束条件：

S.T:

Lt=La+Ln

MRa=MRn

其中，Lt表示原有农地总面积，La表示依然留作农用的土地，Ln表示转为建设用地的农地，MRa表示留作农用的农地边际收益(或农地转为建设用地的边际成本)，MRn表示转为建设用地的农地边际收益。

(2)发展后的农民土地权益。随着经济发展进程的推进，农地转为建设用地会显著提升土地价值，而理性经济人追求个体利益与当前利益的特性往往会使过多的农地非农化。因此，基于优化稀缺土地资源配置和保护一定数量的农地留作农用以利于社会经济可持续发展的考虑，农地发展权成为农地产权束中的一项重要内容。农地发展权的价值至少应相当于放弃农地转为建设用地的机会成本，即相当于农地转为建设用地后的增值部分。农业经营区的农业经营者和农地保留农用的产权所有者可以通过土地发展权的交易来分享整个社会经济发展进步的收益。

土地发展权是经济发展进程的产物，也是土地产权所有者应有的土地权益。当我国经济发展到一定阶段，土地不再是广大农民生存的主要依赖时，土地生产资料价值的重要性会让位于土地财产价值的重要性，农地产权所有者应有的土地权益是获得完整的财产权收益。因此，发展后农民应有的土地权益可表达为农地财产权收益最大化。如果此时农民的土地产权是完整的，农地财产权价值就应该包含农地生产资料价值和农地发展权价值，如下式所表达：

满足约束条件：

S.T：

Lt=La+Ln

MRa=MRn

Ct>Pt>Vt

其中，Lt表示原有农地总面积，La表示依然留作农用的土地，Ln表示转为建设用地的农地，MRa表示留作农用的农地边际收益(或农地转为建设用地的边际成本)，MRn表示转为建设用地的农地边际收益，Ct表示建设用地市场价值，Pt表示农地财产权市场价值，Vt表示农地市场价值。

随着我国土地制度朝着市场化方向改革，农民的土地产权会不断明晰与完善，农地产权最终应成为完整的财产权。在这个发展阶段，对于农民来说，土地不仅是生产资料，也是农民的重要财产。因此，在土地资源实现最优配置的条件下(即满足约束条件：MRa=MRn)，农地转为非农用时，农地产权的价值在市场上体现的不仅是以农地市场价值为基础的价格，而且应该体现以农地财产权价值为基础的价格，这应是一种介于农地市场价值Vt与建设用地市场价值Ct之间的一个价值Pt, 即Ct>Pt>Vt。

五、结论与政策建议

我国农村土地集体所有制是计划经济的产物，这种土地制度的特征是：一方面，它体现国家强大的控制力(国家所有权特征)，另一方面，它又体现出一种很强的福利特征。中华人民共和国建立之初，国家通过户籍制度、农村土地集体所有制等制度安排，将农业积累用于支持重工业优先发展战略目标的实现。同时，在城乡差别的制度安排下，农村土地承担了农民生活与社会保障的功能。改革开放后，农村土地制度改革以均分农地承包权的形式延续着农村土地分配集体成员权的福利特征，与此同时，国家控制的农村集体土地又以提供大量廉价土地资源的方式，为我国经济持续快速增长作出贡献。然而，改革开放后，我国经济的快速增长也促使现行农地制度改革，赋予农民应有的土地权益成为我国社会稳定和经济持续发展必须解决的问题。在我国经济市场化方向的改革进程中，不能没有农村土地资源配置市场化方向的改革，而农村土地资源配置市场化方向的改革必须以土地产权明晰、完整为基础。在我国经济快速增长中，不能没有广大农民对经济进步收益的分享，土地是农民的主要财产，通过赋予农民应有的土地权益让农民分享经济发展进步的收益，是缩小城乡差距与实现社会稳定和经济持续发展的正确与有效途径。因此，我国农村土地制度改革的方向是明确的。我国农村土地制度进一步改革无疑将引起整个社会利益的大调整，如何进一步改革将面临巨大挑战。笔者分析指出明晰产权-完善市场交易机制-设立农地发展权-赋予农民完整土地财产权应是我国农地制度改革的渐进过程。

1.明晰产权。明晰的产权是产权效率的基础。我国农村土地集体所有制产权不明晰表现在诸多层面：(1)所谓的集体所有制的所有权残缺，受到国家权力的高度控制；(2)在农村土地集体所有制中，谁能够成为集体所有土地的代表以及如何代表才能保障农民土地权益等也是进一步改革农村土地制度必须面对的问题；(3)农村土地承包权的确立使大部分集体土地的使用权已明晰到农户，但在这一过程中，由于人口变动、征地、农民占地建房等原因，如何使承包权与实际的承包地对应以及使宅基地使用权的占有体现公平的集体成员权福利等都有待于产权与其对应的土地资源边界的进一步确定。产权明晰是市场交易的基础，否则，在名义产权与实际土地资源没有明确对应的情况下，放开土地市场只会使农民的土地权益受到更多的侵犯，也意味着资源配置效率无法提高。因此，“确权”是农村土地制度进一步改革的一项基础性工作，是我国土地制度改革的近期目标[19]。

2.完善土地市场交易机制和改革征地制度。“确权”的目的在于让明晰的产权能够借助市场机制提高配置效率，保障产权收益。农地交易包含两个方面，即农地农用限制下农地承包权与承包地使用权的交易以及农地转为非农地(建设用地等)的交易。其中，在第一个方面，政府只要提供交易的平台与制度，让市场机制发挥作用；在第二个方面，应改革现有的征地制度，在产权明晰基础上的征地制度改革就是要将征地的目的严格限于公共目的，以市场价格给予征地补偿，使征地程序规范合法。

3.赋予农地产权所有者土地发展权以完善农地财产权。综观国际经验，土地发展权是经济发展到一定阶段的产物，体现经济发展进程中土地价值与功能的增加，也是土地资源进一步优化配置的要求。2013年，中央一号文件提出“改革农村集体产权制度，有效保障农民财产权利”。随着农村集体产权制度的改革，农村土地明晰为农民财产后，土地财产权的完善成为土地制度改革的下一个目标。作为完整的土地财产权，在国家土地利用规划管理下，农地产权所有者至少应拥有完整的农地财产权，即农地生产经营权与农地发展权。其中，农地发展权设置的重要意义在于，通过合理分配社会经济发展的收益使一定数量的农地留作农用，保护农地的存在价值，有利于人类社会经济的可持续发展。如农业区域和边远山区为粮食安全和生态安全作出贡献，这些区域的经济效益通常较差，但可以通过土地发展权交易分享经济发展进程中土地增值的收益[20]。在我国，这种农地发展权的雏形在现实中已表现为建设用地指标交易。通过这种建设用地指标交易，远郊区域可获得更多的农业发展资金的投入，而近效区域则可获得建设所需要的土地[21-22]。这种建设用地指标交易体现了发展权的内涵。因此，笔者认为如果国家用严格的土地利用规划与用途管制来取代农村土地集体所有制的管理，会更有益于以市场的方式保护农民的土地权益，同时有助于提高土地资源的配置效率。

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(责任编辑： 华启清)

The evolution of rural land institutions and the land property rights and interests of farmers in China

LIN Qing

(CollegeofEconomy,FujianNormalUniversity,Fuzhou,Fujian350117,China)

Based on analyzing farmers′ land property rights and the efficiency of rural land resources allocation during the evolution of the rural land institution, the property rights characteristics of collective ownership of rural land, and the property rights nature of land contractual rights of agricultural land, the situation of farmers′ land property rights and interests in different types of land use at present, it analyzed the farmers′ land property rights and interests they should have on the theory of economics based from the perspectives of fairness and efficiency. The paper put forward arguments that the property rights of collective land ownership are incomplete. Thus, the root of the issue of farmers′ land property rights and interests lies in the land institution itself. The "Contractual Land Right" defines the right of farm land use, in which land may only be used for farming and is allocated to farmers according to their share in collective membership. The farmers′ land property rights and interests, at present, should be the maximum of the income from the contractual land rights, this income should be equal to the production value of the contractual land used and the social security value of fulfilling the farmers′ social security needs. The farmers′ land property rights and interests that they should have after further land institution reform and development should be the maximum of the income from farmland property rights, this income should be equal to the value of farmland used for agricultural production, as well as the development right of the farmland. The process of the farmland institution reform is gradual and should be in the following order. First, clarify the scope of property rights, second, improve the market transaction mechanism, third, establish farmland development rights, and finally, endow the farmers with complete land property rights.

China; evolution of rural land institution; farmers′ land property rights and interests

2016-08-01

科技部国家软科学研究项目(2012GXS4D087)；国家社科基金项目(15BJY080)。

林卿(1955-)，教授，博士，博导。研究方向：农业经济。

F301.1

A

1671-6922(2016)05-0001-13

10.13322/j.cnki.fjsk.2016.05.001

编者按：福建农林大学是全国建校最早的农林院校之一，是福建省重点建设的三所高水平大学之一，是农业部、国家林业局与福建省政府共建大学，是全国首批硕士学位授予权单位和全国第二批博士学位授予权单位，教育部本科教学工作水平评估优秀高校，国家首批卓越农林人才教育培养计划改革试点高校。学校前身分别为创办于1936年的私立福建协和大学农科和创办于1940年的福建省立农学院。2000年，由原福建农业大学和原福建林学院合并组建新的福建农林大学。在福建农林大学建校80周年之际，我刊特邀约部分优秀校友共同出版这期校庆专刊以示热烈祝贺。