中国西部地区基本公共服务水平与空间格局研究

王路云+王崇举+邓琳

摘 要：从教育和文化服务、基本医疗服务、社会保障服务、生态环境服务、公共基础设施服务、信息化服务6个方面构建基本公共服务综合评价指标体系，测度2005—2014年西部地区12个省级区域基本公共服务水平及其差异，并对其空间格局进行分析。研究表明：西部地区基本公共服务水平有所提升，但也存在波动；各省区市公共服务水平差异显著，可划分为高、中、低3个层级，各层级内部的差距也较大，并呈现“从北向南递减”的态势；经济发展水平高低决定基本公共服务提供能力的强弱，但并不直接决定基本公共服务水平；基本公共服务水平主要受投入力度和投入效率的影响，并与区域人口及人力资源状况、中央政府的财政转移支付强度等有关。

关键词：基本公共服务；教育和文化服务；基本医疗服务；社会保障服务；生态环境服务；公共基础设施服务；信息化服务；西部地区

中图分类号：F294；F127文献标志码：A文章编号：1674-8131（2016）05-0051-10

一、引言

基本公共服务是一种为了维持社会的基本正义和经济社会稳定，保护个人最基本的生存权和发展权，由国家向全体公民提供的社会条件；它包含保障公民基本生存权的就业、最低生活水平、最低社会保险等保障，满足公民基本尊严和基本能力需要的教育和文化及环境服务，满足公民基本健康需要的社会医疗保障等三个层面的服务。一个国家或地区基本公共服务的范围和水平，与它的经济社会发展和公共财政水平密切相关，并随其进步而变化。

随着我国经济社会的全面快速发展，全社会对基本公共服务的需求不断提升，这种需求水平的提升不仅体现为力求公平（即服务均等化），更是对基本公共服务质量水平不断提升提出了更高要求。面对新的发展阶段、全社会对基本公共服务水平及质量的新要求，以及基本公共服务水平在区域间、城乡间、不同社会群体间非均等化日益突出的新现象，党的十七大、十八大报告中相继强调基本公共服务水平的提升及其均等化对缩小区域及城乡发展差距的重要作用，并在全面建成小康社会的目标中将基本公共服务水平的提升和均等化作为关键要素。党的十八届五中全会提出五大发展理念中的“共享发展”更体现出在新的历史时期和转型升级的关键时期，要使全体人民在经济社会的发展中有更多获得感，使发展成果由人民共享。因此，积极推进基本公共服务水平的提升已成为缩小地区差距、缩小城乡差距、缩小贫富差距的重要路径和举措。

我国国土按区域可划分为东、中、西和东北部地区。其中，西部地区一直是我国经济发展最为落后的区域，也是少数民族聚集、自然及生态资源最丰富的区域。西部地区幅员占全国国土面积71.5%；2014年末，总人口数为36 839万人，占全国总人口的26.93%；国内生产总值为138 099.79亿元，占全国总量的21.71%。可见西部地区整体经济社会发展水平较低，落后于东部地区。尽管我国自实施西部大开发战略以来，政府在政策上和资金投入上对西部地区大力扶持，但由于经济基础的薄弱、财政供给能力有限，西部地区整体基本公共服务水平仍然不高；且西部地区内各省份间经济社会发展水平的差异也较大，基本公共服务水平的区域差异也十分明显。

目前，国外学者对基本公共服务问题的研究主要集中在现状分析、理论研究、水平测度、供给模式、制度保障等方面（Massey et al，1988；Kim et al，2013；Jian Zhao et al，2013；Riccardo et al，2004；Chang，2012）。而国内对于基本公共服务问题的研究则主要从财政学和政治经济学角度进行分析（石光，2011；曾红颖，2012；宋小宁，2012；袁媛，2014）。安体富从教育、公共卫生、社会保障和社会福利等方面分析了我国公共服务供给不足的体制性原因，探讨了地区公共服务水平差距扩大的原因，并提出改革建议；常修泽（2007）指出，在实现基本公共服务均等化过程中需要有公共财政制度、收入分配制度、城乡协调发展制度、公共服务型政府制度等作为保障；贾康和孙洁（2006）认为应该在制度安排、机制设计层面正确区分公共产品的提供者、生产者和消费者，这将有利于我们对于不同的公共产品合理选择不同的提供方式。

但国内学者从区域差异角度对基本公共服务问题的研究，尤其是对西部地区内部的区域差异的实证研究尚不充分。王晓玲（2013）从六个方面构建基本公共服务综合评价指标体系，利用熵值法分析测算了2011年我国31个省份的基本公共服务水平，并探讨其区域格局和区域差异，但1年的数据不足以分析基本公共服务水平的变化趋势；杨颖和穆荣平（2012）构建了一个测度基本公共服务综合水平的指标体系，并以实际GDP作为经济增长指标，对基本公共服务与经济增长的关系进行了实证检验，但对于影响基本公共服务水平的其他因素，如财政投入力度和利用效率等未做探讨；蓝相洁和文旗（2015）分析了财政支出力度、城镇化程度、居民收入水平三个因素与基本公共服务水平的内在关系，并对2006—2013年的样本数据进行了面板检验；刘斌等（2010）选取10个综合指标对西部12省区市2007年的公共服务水平进行测度，但从指标覆盖范围的广泛度及时间序列上可做更深入的研究和分析；曾国平等（2010）采用2009年和2000年的截面数据，运用多元统计因子分析法研究了我国西部基本公共服务的水平及其地区差异。

西部地区自然及生态资源丰富，但由于长期受到经济发展水平的制约，基本公共服务水平较低。鉴于相关研究的不足，本文基于已有成果，以西部地区12个省级单位为研究单元即重庆、四川、贵州、云南、广西、陕西、甘肃、青海、宁夏、西藏、新疆、内蒙古十二个省、直辖市和自治区。，分析2005—2014年西部地区内部各省域的基本公共服务综合水平及其差异，并探究差异形成的原因。本文根据基本公共服务本身具有的福利性、对经济发展水平的依赖性和实现过程的渐进性等特点，在分析西部地区各个省域基本公共服务综合水平演变轨迹及空间分布特征的基础上，找出影响区域基本公共服务水平的关键因素，以期能够为西部地区提升整体基本公共服务水平提供新的政策思考。endprint

二、指标数据与研究方法

1.指标体系与数据来源

本文通过借鉴众多研究成果（王晓玲，2013；蓝相洁 等，2015；韩增林 等，2015；史卫东 等，2015年；赵林 等，2015；马慧强 等，2011），依据《国家基本公共服务体系“十二五”规划》对基本公共服务范围的界定，遵循侧重评价省域间均等性、指标数据可获得性和针对性等原则，在众多指标中选取并构建了西部地区基本公共服务水平综合测度指标体系。其中，一级评价指标包括教育和文化服务、基本医疗服务、社会保障服务、生态环境服务、公共基础设施服务、信息化服务6个方面；通过指标的初选、优化筛选、指标合成，最终确定28项二级评价指标（见表1）。本文数据来源于2006—2015年《中国统计年鉴》以及西部各省市区2005—2014年的统计公报。

2.综合评价指标的合成方法

（1）指标无量纲的标准化处理

本文的基本公共服务水平综合评价指标体系包括6个一级指标、28个二级指标，其中28个二级指标由33个原始指标合成得到，详见表1。在综合指标的合成过程中，为了去除指标量纲的影响及指标归一化，需要对综合指标中由原始指标计算得到的二级指标进行标准化的无量纲处理，再根据综合指标体系的划分合成一级指标。本文中的指标无量纲化分为正向指标和逆向指标，正向指标与基本公共服务水平呈正向关系，逆向指标与基本公共服务水平呈反向关系。无论正向指标还是逆向指标，标准化处理后都与基本公共服务水平正相关，且各指标都处于0～1的区域之内。本文具体采取以下处理方法：

三、实证结果与分析

1.西部地区各省份基本公共服务水平评价

根据均方差决策方法，可计算得出西部地区各省份2005—2014年基本公共服务水平综合评价值（见表2）。总体上，西部地区各省份基本公共服务水平不高，10年来略有波动，整体呈缓步上升趋势。12个省份综合评价值的均值从2005年的0.415 1增加到2014年的0.429 2，在2012年达到最大值0.442 5。同时可以看出，10年间西部地区各省份的基本公共服务综合水平排名变动不大，水平较高的宁夏、新疆、内蒙古、重庆、青海等省份一直处在较高水平，而广西、云南、贵州等省份始终处于较低水平。如2005年新疆（0.672 9）和宁夏（0.554 5）排名第1和第2位，而云南（0.241 0）和贵州（0.158 1）排名第11和第12位；2014年，宁夏（0.651 7）和新疆（0.605 7）排名第1和第2位，而贵州（0.209 2）和云南（0.186 1）排名第11和第12位。分省份来看，宁夏、重庆、贵州等省份10年间基本公共服务综合水平上升较为明显，而广西、新疆、四川、云南等省份10年间基本公共服务综合水平略有波动，且上升不明显。

从基本公共服务综合水平的六大方面来看（见图1），西部地区各省份10年间在公共基础设施服务方面的成效较为显著，综合水平的均值达到0.091 3，尤其是水、电、气的普及成效显著；而基本医疗服务的综合水平均值仅有0.048 6，尽管中央财政医疗卫生和计划生育支出逐年增加，但是西部地区的医疗机构及技术人员仍然需要大力发展；社会保障服务和生态环境服务在近10年的发展中整体水平较为稳定，综合水平均值分别为0.079 1和0.077 3；教育和文化服务、信息化服务综合水平均值居中，分别为0.063 4和0.069 5。

从西部地区基本公共服务综合水平各项指标的权重系数看，公共基础设施服务的权重系数最大（0.221 2），其余各项指标权重系数从大到小依次为：社会保障服务（0.181 2）、教育和文化服务（0.177 1）、信息化服务（0.151 8）、生态环境服务（0.131 8）、基本医疗服务（0.136 9）。相比较低权重系数的指标，较高权重系数的指标在与之相对应的服务领域中体现出较高的成效，对基本公共服务综合水平的贡献度较高，综合评价地位也较高。

2.西部地区基本公共服务水平的空间格局

本文运用系统聚类法，利用2005年—2014年西部地区各省份基本公共服务综合水平的平均值，将西部地区12个省份的基本公共服务综合水平划分为三个层级（见表3）：新疆、宁夏、内蒙古、重庆、青海属于基本公共服务高层级，陕西、西藏、四川、甘肃属于基本公共服务中层级，广西、云南、贵州属于基本公共服务低层级。其中，高层级10年间综合评价值的平均值为0.5804，中层级为0.3879，低层级为0.2326，高层级综合评价值的平均水平是低层级的2.49倍，可见西部地区内部各省份基本公共服务水平的差异较大。显示在图形上，可得到西部地区各省份基本公共服务综合水平的空间分布（见图2）。

可以看出，西部地区基本公共服务水平的层级呈现“从北向南递减”的态势。除甘肃省外，靠近北部的内蒙古、新疆、青海、宁夏处于基本公共服务高层级；向南推移，除重庆外，西藏、四川、甘肃、陕西处于基本公共服务中层级；而西部地区的最南端，即贵州、云南、广西处于基本公共服务的低层级。总体而言，西部地区内部的基本公共服务水平区域差异不仅存在于省级单位之间，还存在于不同层级之间。

西部地区基本公共服务综合水平呈现出本文所反映的高、中、低3个层级，其原因可能在于：一是本文所选取的28个综合评价指标中有18个指标与各省份人口相关，因此，像陕西、重庆、四川等省份，从原始指标看总体公共服务水平较高，但引入人口因素后其基本公共服务综合水平（人均水平）较低。所以，对于西部地区相对比较发达的西南、陕西等地，应重视对偏远地区的基本公共服务投入力度，加快实现基本公共服务均等化和一体化。二是自1996年7月国家启动部分东部发达省份对西部各省份对口帮扶工作后，帮扶效果的不同可能会在一定程度上影响西部各省份的基本公共服务综合水平。三是国家对西部地区人口较少、少数民族聚集、较为偏远的省份和区域在基本公共服务扶持力度上给予了倾斜，在本文分析结果中，基本公共服务水平较高省份的基本公共服务投入中，中央财政转移支付的占比都较高。endprint

3.西部地区各省份基本公共服务水平与经济发展水平的关系

从图3中2014年的情况可以清晰地看出，柱状图代表的西部地区各省份基本公共服务综合水平与折线所代表的人均GDP变动走势比较一致，两者变化趋势的拟合度较高，可见基本公共服务水平与本区域经济发展水平具有高度相关性。经济相对发达的地区对应的基本公共服务水平也较高，而人均GDP水平较低的地区基本公共服务水平都较低，由此可以认为各地区经济发展水平的不平衡性直接导致了政府在基本公共服务的投入能力方面存在着巨大的差距，进而也导致了各地区基本公共服务水平存在着明显差异。从图3中我们也看到，部分省份的基本公共服务水平与区域经济发展水平存在一定的不一致性。本文认为一个地区经济发展水平的高低在很大程度上决定着该地区政府提供基本公共服务的能力，但政府投资不一定会将经济发展的成果正比例、甚至同比例地用在基本公共服务提供上，而投资的多少则直接决定着基本公共服务的综合水平。

4.西部地区各省份基本公共服务水平与公共服务投入的关系

从图4不难发现：

（1）基本公共服务综合水平固然与经济发展水平有关，与地方一般公共预算支出有关，但更重要的，是与公共财政对基本公共服务的投入力度和投入效率有关。从图4可见，西部各省区中四川、云南、陕西、内蒙古、广西、贵州、重庆、新疆等省市区的一般公共预算支出水平都较高，而甘肃、西藏、海、宁夏等省区的一般公共预算支出水平则相对较低；但一般公共预算支出水平较高的四川、云南、贵州等省的公共财政对基本公共服务的投入力度却较低，故这些省的基本公共服务综合水平较低。相反的，西藏、青海、宁夏等一般公共预算支出水平相对较低的省区，其公共财政对基本公共服务的投入力度却较高，因而这些省区的基本公共服务综合水平较高。

（2）西部地区各省市区公共财政对基本公共服务的投入力度的大小及其基本公共服务综合水平的高低，还与各省市区的人口状况以及中央财政对该省市区基本公共服务的人均财政转移支付的强度有关。除财力投入外，各省市区的基本公共服务综合水平，还与能提供基本公共服务的人力资源数量和质量有关。从图4中可见，在教育、医疗卫生、社会保障等基本公共服务方面的财政支出最高的西藏地区，基本公共服务综合评价值并不最高，这与西藏自治区从事基本公共服务的人才短缺有关，这实际也是基本公共服务投入效率的问题。研究发现，四川、陕西、重庆等从事公共服务事业人才和其他资源聚集较多的省市，虽然基本公共服务水平不是最高，但是其全面的公共服务能力和质量却远远高于其他省区。

四、结论与启示

西部地区基本公共服务水平的提升对我国整体基本公共服务水平的提升具有重要作用。本文在梳理和总结有关研究基础上，从教育和文化服务、基本医疗服务、社会保障服务、生态环境服务、公共基础设施服务、信息化服务6个方面构建综合评价指标体系，利用均方差决策法对2005—2014年西部地区12个省份基本公共服务综合水平进行测度，分析其空间分布特征，并探索西部地区基本公共服务水平与经济发展水平和公共服务投入的关系。研究结果表明：

（1）我国西部地区各省市区基本公共服务综合水平在10年间有波动，但总体水平在提升；西部地区内部各省市区的基本公共服务综合水平差异较明显，在空间上呈现“从北向南递减”的态势，可划分为高、中、低3个层级，且各层级内部省份间的基本公共服务水平差距也较大；同时，西部地区各省份基本公共服务综合水平的各个方面之间的水平差距也较为明显。

（2）区域经济发展水平决定着其提供基本公共服务的能力，但经济发展成果并不一定同比例地投入到基本公共服务上；地区财政支出力度大小并不直接决定其基本公共服务水平的高低，基本公共服务水平主要受投入力度和投入效率的影响，还与各省份的人口及人力资源状况以及中央财政对该省份基本公共服务的人均财政转移支付强度有关。

根据上述评价分析和研究结果，本文对进一步全面提升西部地区基本公共服务综合水平以及有效缩小其省域间差距提出以下建议：

（1）调整西部各省份财政支出结构，完善财政转移支付制度。财政体制能够对基本公共服务综合水平的高低产生重要影响，因各省份不同的财政支付能力和财政权利制度，在基本公共服务综合提供上的效率和结果也有显著差异，财政体制可以在很大程度上对政府提供公共服务的能力和居民承担的公共服务提供成本进行调节。同时，西部地区各省份应根据自身的财政转移支付能力调整财政支出的结构，尤其是具有公共服务水平优势的省份应提高基本公共服务支出在一般公共预算支出中的比例。

（2）促进西部地区经济发展，并加大对基本公共服务的投入力度。西部地区的经济发展水平与东部地区具有明显差距，由于长期的历史原因和经济基础，在短期内实现基本公共服务的均等化很难。同时，经济的增长不一定带来基本公共服务水平相应的提高。因此，西部地区各省份在发展经济的同时，应更注重使发展成果惠及全体人民，加大对基本公共服务的投入力度。

（3）积极推进政府职能转变，加快建设公共服务型政府。政府在基本公共服务供给中处于主导地位，尽快实现从经济建设型政府向公共服务型政府的转变，在经济发展和城市化进程中更多地关注发展质量，关注基本公共服务建设。

总体上，与发达地区相比，西部地区的基本公共服务水平还较为落后，且内部省域差距明显，基本公共服务不同领域的差距也较为显著。因此，需要高度重视西部地区各省市区基本公共服务水平的整体提升，并根据各省份具体情况从不同方面把握提升的重点领域。基本公共服务包括的领域十分宽泛，本文的综合评价指标选取不能覆盖所有的方面，因此研究结果可能存在一定的局限性；此外，本文对于空间维度上的基本公共服务综合水平与经济发展的水平之间的关系未做更深入的探讨。上述问题在今后的研究中都可以进行更深入的研究，从而提出更有效和更科学的政策建议。endprint

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