我国教育救助制度的变迁逻辑考察〔*〕——代际流动与教育干预

○ 袁同成

(安徽工业大学　公共管理与法学院， 安徽　马鞍山　243032)



我国教育救助制度的变迁逻辑考察〔*〕
——代际流动与教育干预

○ 袁同成

(安徽工业大学公共管理与法学院， 安徽马鞍山243032)

建国以来，我国的代际流动是“国家政策干预”与“市场化”两种机制共同作用的结果，但在不同时期，两种机制的作用各不相同，而我国的代际流动机制又与教育救助制度形成了紧密的互构。具体而言，建国初期，在“国家政策干预”为主的代际流动机制下，我国建立起了“广覆盖、低水平、鼓励继续教育”的教育救助制度，以促进社会公平并保障工农联盟阶层的再生产；文革期间，由于贬低知识和轻视教育，教育救助调节社会分层的作用无从谈起；文革以后到1985年，在“国家政策干预+市场化”的代际流动机制之下，为了促进社会公平和保障经济重建，教育救助制度得以恢复和发展；1986年至2002年，在“市场化”为主的代际流动机制之下，教育救助制度转向补缺型，仅仅着眼纠正市场化的偏差，福利水平大幅下降；2003年以来，在“市场化+国家政策干预”的代际流动机制下，为了“促进社会公平，防止阶层固化”，发展型的教育救助体系得以逐步健全。

教育救助制度；变迁逻辑；代际流动机制；互构

一、引　言

按照受助客体的不同，教育救助可以分为面向贫困家庭子女的救助、面向贫困地区的救助及国际教育援助三大层次，〔1〕但依据2014年2月国务院颁布的《社会救助暂行办法》，我国官方语境中的教育救助制度主要指涉第一层次，意为国家针对最低生活保障家庭成员及特困供养人员，通过减免费用、发放助学金、给予生活补助、安排勤工助学等手段，保障其各个教育阶段基本学习与生活的专项社会救助制度。2015年11月，中共中央、国务院印发《关于打赢脱贫攻坚战的决定》，要求加大教育救助力度，以阻断贫困的代际传递，实现精准扶贫，从而正式赋予教育救助制度“调整社会结构，防止阶层固化”的政策目标，这也是长期以来“代际流动机制与教育不平等”研究的成果之一。代际流动机制指的是同上一代人比较而言，下一代人实现地位获得的主要路径及模式，它与教育不平等的关系密切，两者之间的关系研究主要有三种范式，其中“再生产范式”认为，在市场经济条件下，家庭可将其所拥有的社会经济资源“转化为子女获得教育机会的优势，从而实现不平等的代际传递”；“自由主义范式”却坚信工业化进程可以大大降低教育不平等的程度，使得个人的努力成为代际流动的主要动力；“国家政策干预范式”则强调国家政策干预在教育机会获得及代际流动中发挥的重要作用。〔2〕

建国以来，我国的代际流动不仅生产着“流动的樊篱”，形成不同的社会分层结构，也伴随着“樊篱的流动”，即代际流动机制自身的变迁。〔3〕与此同时，我国的教育不平等程度还受到社会政治变迁和阶级不平等程度等多重因素的交互影响。〔4〕因此，在我国，考察以消减教育不平等为旨归的教育救助制度的演变逻辑，一方面，必须研究其与代际流动机制之间的复杂关联，另一方面，又不能简单套用上述三种研究范式，而必须结合我国的历史与现实，构建符合我国国情的综合性分析框架。本文就将利用“国家政策干预机制VS市场化机制”的分析框架，通过对建国以来87项主要教育救助政策的内容分析，探讨代际流动机制对我国教育救助制度的目标、内容体系及慷慨度的影响，厘清我国教育救助制度变迁的内在逻辑和动力机制，以进一步优化我国的教育救助制度，促进代际流动，防止阶层固化和贫困的代际传递，增进社会公平。

二、代际流动机制与我国教育救助政策目标的互构

1949年以后，我国的代际流动既是国家政策干预的结果，也是市场化机制形塑的结果，但在不同时期，两者发挥的作用并不一样，不同时期的代际流动机制差异很大。而我国的教育救助制度作为一种重要的教育干预政策，既是代际流动机制的有机组成部分，发挥着促进特定社会阶层再生产的作用，又是调整社会分层结果偏差的重要政策工具，两者的关系密切，通过对87项教育救助政策中政策目标部分的分析，我们发现，随着我国代际流动机制的变迁，教育救助的政策目标也随之改变，大致可以分为以下五个阶段。

1．“促进社会公平+保障工农联盟阶层再生产”阶段(1949-1965)

建国初期，我国主要通过“国家政策干预”的代际流动机制，促进社会公平，显示“社会主义的优越性”。1956年“社会主义改造”完成之后，国内各阶层的不平等程度大为降低，为了实现这种社会分层结构的再生产，国家在采用低学费或免学费政策，增加所有家庭子女入学机会的同时，还通过制定“专门配额”“推荐入学”等政策，提高工农子弟、烈士子女等接受教育的比例。〔5〕与此相应，这一时期教育救助制度的目标就意在保证所有学生不因经济困难而失学，并使其在“德育、智育、体育、美育”等方面获得全面发展，成为“新民主主义社会自觉的积极的成员”，巩固“工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、团结各民主阶级和国内各民族的人民民主专政”。

2．“政治资本”挂帅阶段(1966-1977)

文革期间，我国各社会阶层的收入不平等程度处于建国以来的最低水平，社会财富明显向下转移，〔6〕代际流动机制虽仍以“国家政策干预”为主，但教育在代际流动中的作用显著下降，甚至成为一种“逆向选择机制”。家庭的政治面貌和个人的政治表现开始成为向上社会流动的首要条件。这一阶段，国家重视学生的政治资本，而非学业成绩，1971年《全国教育工作会议纪要》中关于“两个估计”的论断，基本上否定了知识分子的积极作用，1973年的张铁生交白卷事件更是掀起了否定知识的高潮，在这种“政治资本”挂帅的背景下，教育救助促进社会结构优化的作用无从谈起。

3．“促进社会公平+保障经济重建”阶段(1978-1985)

1978年以后，在“国家政策干预为主，市场化机制为辅”的代际流动机制之下，文革期间否定知识和轻视教育的传统得以改变，接受教育特别是高等教育开始成为向上流动的重要手段。为此，教育救助的目标回归于促进社会公平，并培养“社会主义建设需要的合格人才”，以开展经济重建。〔7〕

4．“纠正市场化机制偏差+防止贫困代际传递加剧”阶段(1986-2002)

1986年到2002年期间，“市场化机制”逐渐成为我国主要的代际流动机制，教育获得与代际流动之间的关联不断增强，但教育福利的“去商品化”程度不断降低，教育不平等持续扩大，此时，教育救助的目标开始调整为纠正“市场化机制”的不足，减少失学和辍学现象，防止贫困代际传递的进一步加剧。

5．“促进社会公平，防止阶层固化”阶段(2003至今)

2003年以来，由于社会不平等和阶层固化现象日趋严重，我国加大了社会政策体系建设，以降低社会不公，代际流动机制开始由“市场化机制”为主，转向“市场化”与“国家政策干预”机制并重阶段，教育救助的目标也开始从仅仅纠正市场化机制的不足，转变为促进社会公平，防止阶层固化。

一言以蔽之，建国以来，我国的代际流动机制与国家教育救助制度目标之间是紧密互构的。建国初期，在“国家政策干预”为主的代际流动机制下，教育救助的主要目标在于促进社会公平并保障工农子弟享有更多的教育机会，以保障领导阶层和联盟阶层的再生产。文革期间，在“政治资本挂帅”的背景下，教育与代际流动的联系微弱，教育救助制度促进社会结构优化的目标无从谈起。文革之后到1985年，教育在代际流动机制中的作用转强，教育救助的目标向文革前回归。1986年以后到2002年，“市场化机制”开始成为主要的代际流动机制，教育救助的目标也转向“纠正教育市场化供给的偏差”。2003年以后，我国的代际流动机制转为“市场化与国家政策干预并重”，教育救助的目标也调整为促进社会公平，防止阶层固化。

三、教育救助目标与我国教育救助政策内容体系的共变

由上可见，建国以来，我国特定时期的代际流动机制决定了教育救助制度的政策目标，而通过对87项教育救助政策具体内容的分析，我们还发现，教育救助制度的政策目标转而又对特定阶段教育救助的政策体系、内容结构以及慷慨度产生了深刻影响，随着教育救助政策目标的转变，我国教育救助政策内容体系的发展也经历了五次波浪式的变迁过程。

1.“广覆盖、低水平、鼓励继续教育”教育救助制度的初步建立(1949-1965)

建国之后，为了体现社会主义制度的优越性，促进社会公平，培养新中国的建设人才和革命接班人，我国初步确立了以人民助学金为主体，以减免学费为补充的教育救助政策体系。1950年政务院发布的《关于救济失业教师与处理学生失学问题的指示》，要求在降低学费的同时，“增加公立学校人民助学金名额，并在私立学校酌设人民助学金名额，以便使真正因经济困难而失学的学生复学”。1952年政务院颁布《关于调整全国高等学校及中等学校学生人民助学金的通知》，开始建立起全国统一的人民助学金制度。1954年，高教部、教育部联合制定《关于改进全国高等学校、中等专业学校及工农速成中学的调干学生人民助学金的使用办法》，明确规定调干生的助学金标准应高于一般学生。1960年国务院转发教育部《关于改进工人、农民、干部、学生和研究生人民助学金标准问题的报告》，再次指出，有一定工作经历的本科生与研究生享受的人民助学金标准要高于一般学生。总之，建国初期，我国初步建立起了“广覆盖、低水平、鼓励继续教育”的教育救助制度，以促进社会公平，提高全体国民的文化素质，满足新中国建设人才的需求，并优先保障工农群体受教育的机会，巩固新生政权。

2.文革期间教育救助制度的衰微(1966-1977)

文革时期，我国将社会福利与资本主义捆绑在一起，反对经济主义和福利主义，〔8〕并采取贬低知识和轻视教育的政策，教育救助政策体系的发展无从谈起。

3.“广覆盖、鼓励继续教育”教育救助制度的重建与完善(1978-1985)

1978年至1985年间，国家逐步从“以阶级斗争为纲”转向“以经济建设为中心”，为了培养“面向现代化、面向世界、面向未来”的“各级各类合格人才”，国家恢复了人民助学金和奖学金制度，提高了教育救助的覆盖面和救助水平。教育部、财政部1977年《关于普通高等学校、中等专业学校和技工学校学生实行人民助学金制度的通知》规定，师范、体育等专业或学校的人民助学金享受面应按100%计算，其他学校或专业的享受面也应达到75%，同时明确，被录取为研究生的国家职工及工龄满五年的高校、中专及技校学生，工资仍由原单位发放。1979年教育部、国家劳动总局颁布《关于职工高等院校脱产、半脱产学习的学员工资福利等待遇的暂行规定》，进一步指出，全脱产学习的学员仍可享受附加工资在内的多项福利，以鼓励在职人员脱产学习，弥补他们因文革错失的教育机会，满足经济重建的人才需求。

4.教育救助制度的补缺型转向(1986-2002)

1986年以后，随着经济市场化改革的深入，我国社会各阶层的收入差距不断扩大，据有关专家测算，基尼系数从1986年的0.3168，飙升至2002年的0.4367，〔9〕加之教育收费制度的实行，教育福利的“去商品化程度”持续下降，教育救助的目标仅仅定位为纠正教育服务市场供给的偏差，导致贫困家庭的教育负担十分沉重。1986年国务院批转国家教育委员会、财政部《关于改革现行普通高等学校人民助学金制度报告的通知》，将人民助学金制度转变为奖学金与学生贷款制度，而1987年国家教委、财政部颁布的《普通高等学校本、专科学生实行奖学金制度的办法》则规定，奖学金仅仅覆盖全体学生的25%，较之此前人民助学金制度至少75%的覆盖面大大缩水。1991年国家教委、财政部《关于印发〈普通高等学校研究生奖学金制度实行办法〉的通知》，又将研究生生活补助费改为奖学金，并废除入学前为国家职工的研究生可享受原单位工资福利待遇的条款，使得教育救助的覆盖面和福利水平进一步下降。

但是，面对家庭贫困学生日渐严峻的入学难问题，这一时期，国家也不得不建立起了补缺型的教育救助体系。1993年国家教委、财政部下发《关于进一步做好高校勤工俭学工作意见的通知》，鼓励学生通过参加课余劳动获取报酬。1993年国家教委、财政部下发《关于对生活特别困难学生进行资助的通知》，决定在高校设立专项基金补助特困生。1995年国家教委颁发《关于高等学校经济困难学生减免学费有关事项的通知》，决定实行高校学杂费减免政策。1995年国家教委、财政部制定《关于健全中小学生助学金制度的通知》，进一步推行中小学生助学金制度。1999年中国人民银行、教育部等联合下发的《关于国家助学贷款的管理规定(试行)》，实现了国家助学贷款从无财政贴息到部分财政贴息的转变。2001年教育部、财政部制定《关于对全国部分贫困地区农村中小学生试行免费提供教科书的意见》，开始试行免费提供教科书政策。

但是总体来说，这一时期的教育救助制度过分强调家庭和个人的责任，福利水平和覆盖面大为减少，加之同一时期教育乱收费现象较为严重，导致学生失学、辍学现象增多，损害了教育的公平性，不利于贫困家庭子女的向上社会流动。

5.发展型教育救助体系的形成与完善(2003年至今)

2003年以来，随着社会不平等程度进一步加深，党的第四代和第五代中央领导集体提出了新的发展思路，从片面强调“以经济建设为中心”“发展才是硬道理”，转向更加注重“社会公平”，为了应对日渐扩大的教育不平等问题，我国补缺型的教育救助制度也开始向发展型的教育救助制度转型，以赋能贫困家庭，促进社会公平，防止阶层固化，主要呈现以下几个主要特征：

(1)救助项目多元化。初步建立了以国家助学贷款为主体，包括助学金、奖学金、勤工助学、特殊困难补助、学费减免、绿色通道、免费教育、营养改善计划、免费发放教科书、寄宿生生活补助、高校毕业生求职补贴、“三助”岗位津贴等多种形式的教育救助项目。

(2)救助覆盖全程化。形成了覆盖学前教育、义务教育、高中教育、中职教育、本专科教育以及研究生教育的教育救助政策体系，以确保贫困家庭子女不因经济困难而中断任一阶段的教育生涯。在此前高等教育教育救助制度的基础上，2006年财政部、教育部联合下发《关于完善中等职业教育贫困家庭学生资助体系的若干意见》，建立中等职业教育国家助学金和奖学金制度。2010年财政部、教育部下发《关于建立普通高中家庭经济困难学生国家资助制度的意见》，建立面向高中生的国家助学金和学费减免制度。2010年国务院颁布《关于当前发展学前教育的若干意见》，建立了学前教育救助制度。2013年财政部等联合颁布《关于完善研究生教育投入机制的意见》，决定将研究生普通奖学金调整为国家助学金，并设立研究生国家奖学金制度，至此，实现了教育救助从学前教育到研究生教育阶段的全程覆盖。

(3)救助对象普遍化。逐步从选择性的教育救助走向普惠性的教育福利，教育救助和教育福利之间的界限日渐模糊。2005年国务院《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》规定，从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年将这项政策扩大到中、东部地区，并向贫困家庭学生免费提供教科书、补助寄宿生生活费。2008年国务院颁发《关于做好免除城市义务教育阶段学生学杂费工作的通知》，决定全部免除城市义务教育阶段公办学校学生学杂费，由此真正实现了城乡义务教育阶段从教育救助到教育福利的转型。

(4)福利水平不断提高。仅以助学贷款为例，国家的财政贴息不断增加，还贷时间不断延长，以奖代偿范围不断扩大。国务院办公厅2004年制定的《转发教育部、财政部、人民银行、银监会〈关于进一步完善国家助学贷款工作若干意见〉的通知》，将50%的财政贴息改为全额补贴，并延长了还贷的初始时间和还贷期限，同时对自愿到艰苦地区和行业工作的学生，实施以奖代偿政策。2011年财政部、教育部、总参谋部《关于印发〈应征入伍服义务兵役高等学校在校生学费补偿国家助学贷款代偿及退役复学后学费资助暂行办法〉的通知》，又将以奖代偿政策扩及应征入伍大学生。2015年教育部等联合下发《关于完善国家助学贷款政策的若干意见》进一步规定，继续攻读学位及生病休学期间，仍可申请财政贴息。而从教育部发布的官方统计数据来看，全国总的教育救助投入金额也在逐年攀升，2006年时仅为195.47亿元，到2014年已达1421.28亿元(见表1)。

表12006-2014年全国教育救助金额(单位：亿元)

(5)救助主体多元化，强调发挥多元社会主体在教育救助中的作用。如在2004年民政部、教育部联合下发的《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》中，就鼓励发挥“希望工程”“春蕾计划”等捐资助学活动的作用，广泛发动社会力量，积极挖掘民间资源，而从2014年全国教育救助的资金来源中，也可清楚看到教育救助主体多元化的迹象(见表2)。

表22014年全国教育救助的资金来源

可见，由于我国不同历史阶段的代际流动机制和教育救助的目标不同，不同时期教育救助制度的政策体系、内容结构及慷慨度也迥然相异。建国之初，我国建立了以人民助学金为主体的“广覆盖、低水平、鼓励继续教育”的教育救助制度，以保证教育公平和广大工农子弟获得教育的机会；文革期间，教育救助制度发展停滞；文革以后到1985年，教育救助体系向文革前回归，以人民助学金和奖学金为主，福利水平和覆盖面进一步提高；1986年到2002年，废除了人民助学金制度，教育救助主要着眼于纠正教育服务市场化供给带来的偏差，福利水平和覆盖面降低；2003年以后，我国的教育救助制度从补缺型向发展型转变，教育救助水平不断提高，覆盖面不断扩大，实现了全程总覆盖，并且鼓励多元主体的参与，教育救助制度得到了较快发展，五个阶段的具体内容及主要特征见表3。

表3我国教育救助制度发展的不同阶段

四、主要结论与政策建议

总之，建国以来，我国的代际流动是“国家政策干预”与“市场化”两种机制共同作用的结果，但是在不同时期，两种机制的作用各不相同，〔10〕而我国的教育救助制度作为一种重要的教育干预政策，既是代际流动机制的有机组成部分，又是调整社会分层结果偏差的重要政策工具，两者关系密切。特定时期的代际流动机制决定了教育救助制度的目标，而教育救助制度的目标又形塑了这一时期教育救助制度的内容体系和慷慨度，由此形成了整体的代际流动机制与教育救助政策之间的互构。

但是，我国目前的教育救助制度仍存在以下几个主要问题有待进一步完善：(1)救助的投入有待进一步增加。据统计，美国2010-2011财年的教育救助投入达到2350.89亿美元，而我国2011年的总体教育救助投入只有979.39亿元，两者相去甚远，亟待继续增加投入。(2)救助的主体应进一步多元化。据统计，2014年，在我国教育救助的资金来源中，中央与地方财政投入高达69.6%，社会资金仅占5.59%，因此应进一步发挥企业、个人、社会组织等社会主体在教育救助中的作用。(3)救助政策的内容体系仍需进一步优化。1986年以来，我国强调教育救助以助学贷款为主体，但中外大量研究表明，助学贷款由于可能增加学生的负债感，使其产生债务厌恶心理，救助效果并不好，〔11〕故此应增加助学金、奖学金以及勤工俭学等项目所占份额，降低助学贷款所占权重。(4)救助的覆盖面应进一步扩大。为有效应对后工业社会中产阶级家庭日益沉重的教育负担，西方各国的教育救助制度都经历了从保障低收入家庭到扩及中产阶级家庭的过程，〔12〕我国也应进一步扩大教育救助的覆盖面，防止中产阶级家庭子女“向下流动”，打造“橄榄型”的社会结构，促进社会和谐与社会稳定。(5)应加强教育救助与教育福利制度的衔接配合。目前，我国已在义务教育阶段实现了从教育救助向教育福利的转型升级，并在南疆、陕西等地推行高中免费教育，促进了教育机会的平等化和社会公平，有利于优化社会分层结构，应继续协调好教育救助和教育福利的关系，分类保障公民的基本教育权利与发展型教育权利，合理安排国家、个人、家庭、企业、社会组织等社会主体在教育方面的责任。

注释：

〔1〕任洁琼、陈阳：《教育救助》，《社会福利》2002年第11期。

〔2〕〔5〕李煜：《代际流动的模式：理论理想型与中国现实》，《社会》2009 年第6期。

〔3〕高勇：《社会樊篱的流动——对结构变迁背景下代际流动的考察》，《社会学研究》2009年第6期。

〔4〕李春玲：《教育不平等的年代变化趋势(1940-2010)——对城乡教育机会不平等的再考察》，《社会学研究》2014年第2期。

〔6〕李强：《政策变量与中国社会分层结构的调整》，《河北学刊》2007 年第5期。

〔7〕李春玲：《社会政治变迁与教育机会不平等》，《中国社会科学》2003年第3期。

〔8〕袁同成：《合法性机制转型与我国政府福利责任承诺变迁》，《学术界》2013年第3期。

〔9〕胡志军、刘宗明、龚志民：《中国总体收入基尼系数的估计:1985-2008》，《经济学 (季刊)》2011年第4期。

〔10〕李路路、朱斌：《当代中国的代际流动模式及其变迁》，《中国社会科学》2015年第5期。

〔11〕Long B T.Supporting Access to Higher Education:The College Preparation and Financial Assistance Programs of the War on Poverty,Legacy of the War on Poverty Conference,Ann Arbor,MI.Retrieved from http://npc.umich.edu/news/events/war-on-poverty-june-conference/long.pdf.2012-06-15.

〔12〕Saunders D B.Neoliberal Ideology and Public Higher Education in the United States.Journal for Critical Education Policy Studies,2010,8(1),pp.41-77.

〔责任编辑：刘姝媛〕

袁同成(1972—)，社会学博士，安徽工业大学公共管理与法学院副教授、硕士生导师，研究方向为社会政策。

〔*〕本文系全国教育科学“十二五”规划教育部重点课题“内地高校维吾尔族大学生的国家认同教育研究”(DEA140264)的成果。