关于行政处罚权向乡镇延伸的分析

毛博

党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：要创新执法体制，完善执法程序，推进综合执法，严格执法责任，按照减少层次、整合队伍、提高效率的原则，合理配置执法力量。加强乡镇执法队伍建设，符合依法治国理念，符合党的十八届四中全会精神，是全面贯彻落实依法治国、依法执政、依法行政的重要体现。结合乡镇执法的实际，以下就向乡镇延伸综合执法力量这一问题分析探讨。

一、乡镇行政执法存在的主要问题

现行体制下，乡镇政府执法方面存在权力与责任脱节、管理与监督缺位、职责与职能错位情况。概括起来乡镇行政执法中主要存在以下四个方面问题：

（一）乡镇政府执法无据，无权执法

乡镇政府作为一级政府担负着本辖区政治、经济、文化等全方位的管理，就行政执法层面来说主要涉及三个方面，一是公共安全监管，包括安全生产、乡村道路安全、农业机械安全、消防安全等；二是人口资源环境监管，主要包括城镇管理、村镇规划建设、国土资源、民政、人口计生、环境保护等；三是市场秩序监管，主要包括工商、产品质量、食品药品、医疗卫生、农资等。上述各个领域除乡镇政府受县人口计划委委托征收社会抚养费和《城乡规划法》第四十一条第一款、第六十五条规定乡镇政府具有的执法权外，乡镇政府基本上无权执法。所以，乡镇政府工作人员在日常工作中发现违法情况时只能劝阻，对不听劝阻的严重违法行为联系有执法权的单位处理，但往往由于制止不及时导致执法成本增加，执法效率降低，而轻微的违法行为则会不了了之。面对现状乡镇政府难以形成有效的社会管理体系，无法进行有效的日常行政监管。

（二）职能部门执法困难，无力执法

目前，一些执法部门在广大农村执法存在着一些通病，即作为职能较为专一的执法部门，在人员、编制、装备、经费等方面的配置不可能完全满足各个乡镇辖区的实际执法需要，在开展行政执法时，面对点多、线长、面广的广大农村，往往感到势单力薄、力不从心。如有人举报，执法人员通常不能及时赶到违法现场，有的目击证人又不愿作证，调查取证更加被动，执法人员束手无策，最后只能草草收场。如某县文化局文化市场综合执法大队一线执法人员有11人，主要负责全县网吧、营业性演出、印刷企业和出版物经营单位等活动中的违法行为监管，但据统计，目前该县共有文化经营单位166家，其中网吧78家，KTV歌舞厅14家，营业性演出团体6家，印刷企业36家，出版物经营单位32家，随着国家对文化经营单位审批政策的放宽，该县网吧数量预计将突破200家，目前的执法力量远远不能满足市场发展的需求。所以，执法部门只能采取“蜻蜓点水”抽查执法和突击执法的办法开展执法，难以运用长效的监管机制进行有效管控，社会管理效果很不理想。

（三）职能部门多头执法，顾此失彼

在现有行政管理体制下，行政执法权基本上在县直部门，但多数情况下乡镇政府又必须为其辖区内的安全生产、道路交通、国土资源、环境保护等各个方面工作负责，而其拥有的执法权限范围却很小，仅靠与相关部门配合执法、协助行动的方式开展集中执法活动，不易形成常态化监管机制，往往是顾此失彼、疲于应付。

（四）工作人员角色错位，错误执法

乡镇政府工作人员角色错位主要表现在协助执法变为主体执法。已经颁布的行政法律、法规、规章，许多实施主体均为县级或县级以上人民政府及其主管部门，乡镇政府事实上不具有执法主体资格。由于乡镇政府按法律法规规定不具备执法主体资格，且工作人员大多不是法律专业出身，仅靠短期突击培训，便上岗执法；另外工作岗位不固定、临时性工作多，一人多职情况普遍存在，对行政执法程序也不熟悉，所以一旦发生行政诉讼败诉可能性很大。但是，从行政执法实践来看，众多行政法律法规的实施，实际上是由乡镇政府大力支持来完成的，乡镇政府成为了实际执法主体，且要承担主要责任。

乡镇工作包罗万象，既要宣传党的政策，执行上级指令，又要尊重老百姓意愿；既要改造旧环境求发展，又要维护稳定保平安。正所谓上面千条线，下面一根针，各项工作落足点均要到乡镇。因此，将行政处罚权相对集中并向乡镇延伸，建立乡镇综合行政执法队伍迫在眉捷。

二、行政处罚权向乡镇延伸工作的主要模式

（一）直接委托式执法

委托执法是指由行政执法部门将处罚权委托给乡镇政府或其依法成立的组织统一实施。操作程序为：对法律、法规、规章规定可以委托乡镇执法的事项由相关部门委托并就委托事项、期限、权限等方面签订委托协议，规范委托行为。如对某一违法行为进行处罚，对谁实施行政处罚、处以何种处罚、处罚幅度均由乡镇决定，部门只是履行盖章手续，不再进行实质审查，如出现行政复议、诉讼由乡镇代替参与复议或应诉，部门对乡镇执法行为仅需进行备案，实现权、责、利相对统一。

这种模式优点在于不打破现有法律体系框架，实施起来相对容易。但缺点是委托事项须有法律、法规、规章的明确规定，若没有则该处罚事项无法委托。

（二）集中下沉式执法

下沉执法是指通过集中相关行政处罚权到城市管理行政执法局（以下称行政执法局），由行政执法局成立若干执法中队，再根据各个乡镇执法任务轻重，将执法中队下派至乡镇开展执法。这种模式的典型做法是，执法中队实行双重管理，行政执法局负责各执法中队人员编制、业务领导，以及执法人员培训、检查考核，乡镇镇政府负责日常办公经费、工资、场所，执法中队负责人由乡镇政府提出人选，行政执法局决定任命，执法中队常驻乡镇，中队长参加乡镇政府有关会议。同时，执法中队工作人员除由行政执法局配备一部分之外，乡镇政府根据工作需要和财力状况，经与行政执法局协商，可再配备协管人员。

这种模式的优点在于执法主体权力集中，责任明确，出现行政争议引起行政复议、诉讼均由行政执法局进行应对；同时，执法中队日常管理权在乡镇，听从乡镇政府在辖区范围的统一调遣，能够最大限度的集中执法力量，有效监管辖区内的行政违法行为。但也存在一些弊端，一方面按照《行政处罚法》第16条规定，行政处罚权集中到一个部门行使需逐级报请省级政府审批，过程相对较长；另一方面执法中队日常管理如果行政执法局与乡镇政府协调沟通不到位，容易导致工作推诿扯皮、衔接不畅。

笔者较认同第二种模式。原因除了这种模式执法主体权力集中，责任明确之外，还在于相对集中行政处罚权工作目前在各地已普遍开展，各地已经成立了综合执法局，进一步向乡镇延伸相对行政处罚权工作基础较好，但考虑到这种模式下执法中队双重管理的特点，做好行政执法局与乡镇政府的协调沟通，配备一个强有力的协调机构尤为重要。

三、行政处罚权向乡镇延伸后应重点注意的问题

一是双重管理，明晰权责。要明确相关职能部门各自职责、权限，重点是双方在办公地点、经费、执法车辆、装备、服装、人员工资福利和编制等方面的分工，以及执法中队在乡镇的具体执法范围。

二是区分类别，严格程序。明确执法中队执法权限，执法中队以行政执法局的名义进行执法，通常适用简易程序行使行政处罚权，严禁超越执法权限执法。一般程序案件和依法强制拆除等强制措施的实施，必须报行政执法局批准后方可实施。

三是强化培训，提高素质。加大培训力度，行政执法局牵头定期对乡镇执法人员进行法律知识、业务技能的培训，切实提高办案能力和执法水平。逐步清退不合格执法人员，增加正式执法人员，执法人员须经考试合格后，持证上岗。

四是加强监督，确保公正。相关部门要结合乡镇政府，共同建立健全乡镇行政执法监督机制，加强对执法中队的监督，落实行政执法责任制，做到指导得力、跟进及时、追责到位，确保执法人员在日常执法活动中做到文明、公正、规范、廉洁执法。（作者单位：河南省武陟县人民政府法制办）