我国城市社区自治的基础

李丹丹

我国的城市社区自治是城市社区居民依法直接管理社会基层公共事务的一种民主形式，是推进我国基层民主建设的重要组成部分，是建设中国特色社会主义政治文明的重要环节。因此，对于我国城市社区自治的研究一直是学术界各专家、学者和研究人员广泛关注的热点。在所有的研究成果中，治理理论、自组织理论、公民社会理论等为城市社区自治提供了理论依据。而作为我国三大基层民主之一的城市基层民主，社区自治是其基本实现形式，民主又无疑是其组织形式和组织体系架构的制度基础和价值基础。

一、时代呼声：我国城市社区自治的背景、发展和内容

随着改革开放的深入，社会主义市场经济体制不断完善，经济领域的深刻变革和政治领域民主化进程的不断推进对城市社会领域产生重大影响。计划经济体制下的传统单位制逐步解体，以“全能型政府”为基础的集权式城市基层管理体制已无法适应、无力处理我国城市化进程不断加快以及变革过程中产生的纷繁复杂的基层社会事务，国家职能与社会职能日益分离，但是此时越来越突显的社会服务体系缺乏、社会利益冲突加剧、社会控制机制失效、新兴市场规范乏力种种问题层出不穷，显示了城市转型过程中城市社会治理的不足。面对社会成员日益增长和丰富的社会需求，特别是权利意识和政治参与欲求的增强，原有体制无法将更多社会成员整合到政治体制中来。在此社会背景和实际情况下，社区自治已成为我国城市改革和发展的时代需要。

为了响应时代的呼声，国家民政部在80年代中期倡导社区服务的基础上，于1991年首次提出了“社区建设”这一概念并启动了社区建设工程。随之全国26个实验区分别开展了社区的建设工作。新世纪开始之际，在总结实验区经验的基础上，为规范社区的发展，民政部在2000年11月3日向党中央、国务院上报了《关于在全国推进城市社区建设的意见》。这个意见引起了中央领导的高度重视，中央政治局常委会专题研究了社区建设工作，同意民政部的意见。2000年11月19日以中共中央办公厅、国务院办公厅的名义向全国转发了该意见，即中办发【2000】23号文件。这个文件首次明确了城市社区建设的指导思想、基本原则和主要目标，也规划了城市社区建设各项工作的开展。

二、民主：城市社区自治的基础

社区自治从字面上来理解就是社区居民的自我治理，这牵扯到两个概念，何谓“社区”，何谓“自治”。

1887年德国社会学家滕尼斯提出了“社区”的概念，自此社区更多的是在社会学的领域广泛应用，但这并不妨碍我们从政治学的视角来考察。对社区这一概念的界定，仁者见仁，智者见智，国内外不同学者都有不同的意见。为此，中办发【2000】23号文件联系我国的实际情况，对社区的概念作了这样的解释，“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”，这无疑给我们国内学者对相关方面的研究提供了一种统一的说法。仔细分析，社区这一概念涵盖了四个基本要素：（1）居民；（2）地域；（3）社区的组织及相关制度；（4）社会经济事务、资源和生活服务设施。

我们可以从这四个基本要素来理解“自治”。对于社区来说，自治具有两重意义：就居民也就是个人而言，它意味着自决和免受干预的自由状态；就社区这个共同体而言，它意味社区居民有权通过一定的组织及相关制度直接决定并管理共同体的经济、社会和政治事务，并控制共同体的资源的状态。自由是达成自我实现和社会进步的根本条件。马克思和恩格斯在《共产党宣言》中称“每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件”，书中还明确地把个性充分解放的“自由人的联合体”当作其最高的政治理想。洛克、卢梭等西方政治思想家也曾经对人类生而平等自由这一论断做过深刻的阐释。自由是现代民主制度不可或缺的价值因素。

治理理论兴起于上世纪90年代，“治理”一词如果将其按字面分解是统治与管理，但是治理与统治的实际含义却有很大的不同。从政治学的角度看，治理是指政治管理的过程，它包括政治权威的规范基础、处理政治事务的方式和对公共资源的管理。它特别地关注在一个限定的领域内维持社会秩序所需要的政治权威的作用和对行政权力的运用。①治理虽然也需要权威基础，但是治理的权威不一定是政府机关，治理的主体也不一定是公共机构，也可以是私人机构。与统治更不同的是，治理是一个上下互动的管理过程，而不是一个单一向度的管理，其权力向度是多元的、相互的，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标。“善治”是治理根本目标，俞可平教授关于善治的基本要素，合法性、透明性、责任性、法治和回应，其实也是民主制度的一般要素，这些要素其实就是城市社区自治的发展方向。“这种建立在民主基础上的善治，我们称之为民主的治理。这种民主的治理，应当是中国政治的主要发展方面。”②套用这句话，这种民主的城市社区自治，应当是中国基层民主政治的主要发展方面。

据以上分析，我们已经可以清楚地得出一个结论：民主是城市社区自治的基础。

我国的社会主义民主是保证无产阶级和广大劳动人民政治权利得到广泛、真实、平等实现的政治形式。在马克思主义经典作家看来，民主是一种保障公民权利得以实现的国家形式。“民主制是国家制度的类”③、“民主是国家形式，是国家形态的一种”④。当然，这样的概括主要集中在民主形式的国家层面，而基层民主作为相对独立于国家层面的社会层面的民主形式，应该是社区自治组织的一种形式，一种制度。这两种层面的民主具有不同的特点和表现形式，但又都是中国特色社会主义民主的重要组成部分，两者相互贯通，有着割不断的联系。英国学者赫尔德在考察当今世界民主发展的趋势时提出：“民主在今日要繁盛发达，就必须被重新构建为一种双向现象：一方面涉及国家权力的重塑，一方面与重构市民社会有关。”⑤

“重构市民社会”，在当代中国来说，重要的一方面就是发展基层民主，构建城市社区自治。通过以上对于社区自治理论和民主理论的简单阐释，我们已经证明了民主是城市社区自治的基础这一论断。民主究竟是什么？我们应该尝试做一下总结性的概括：民主有两方面的含义，一是人民经“若干方式”（包括直接民主和间接民主）实行统治的政治制度，二是，也是同样重要的，民主制度的精神层面即人们普遍追求的政治价值。当然，民主制的建设还需要经济、社会和国家、党、政府等方面的基础性建设。那么我们可以从民主的两方面含义和基础环境出发，尝试以民主为理论基础，为我国城市基层民主发展和城市社区自治的制度建设提供一些建议。需要说明的是，我们的建议会借鉴其他社会形态民主形式有价值的要素，因为许多政治学家都发现，民主政治有许多普遍的要素。⑥无论在哪一种社会制度下，在哪一个国家或哪一个时代，只要是民主政治，都会有许多共通的制度设计和政治价值。马克思主义政治学也从未否认历史上的民主形式间存在着共性、继承性和联系，也未否定过作为民主要素的“选举”、“监督”等权利和民主制度形式本身。（作者单位：东营市东营区文汇街道办事处）

注释：

① 俞可平.治理与善治[M].北京：社会科学文献出版社.2000年版.第5页

② 俞可平，Arif Dirlik编.中国学者论民主与法治[M].重庆：重庆出版社.2008年版.第16页

③ 马克思，恩格斯.马克思恩格斯全集：第3卷[M].北京：人民出版社.1972年版

④ 列宁.列宁选集：第31卷[M].北京：人民出版社.1972年版

⑤ [英]戴维·赫尔德.民主的模式[M].燕继荣等译.北京：中央编译局出版社.1998年版.第396页

⑥ 俞可平.政治学的公理[J].江苏社会科学.2003年第5期