新型城镇化视角下小城镇应急避难场所的优化策略探析

李银

摘要：我国是一个灾害频发的国家，灾害类型多样，影响范围广大，造成了重大的生命和财产损失，这也让我国防灾减灾意识逐渐增强。目前，我国在防灾减灾方面的研究主要以发展较为成熟的城市为蓝本，研究内容也较为完善。而对于中小城镇的研究缺乏系统性的研究。随着我国社会经济的不断进步，新型城镇化已然成为城市发展的重要指向。中小城镇作为城镇化中基数庞大的重要组成部分，在这一过程中如何均衡发展，融入防灾减灾的科学理念，合理布局，科学规划，是我们值得探讨的一个重要课题。[1]

关键词：应急避难场所；中小城镇；策略

一、城市应急避难场所相关研究

城市应急避难场所，是指为应对突发事件，经规划和建设，具有应急避难生活服务设施，可供居民紧急疏散和临时生活的安全场所。包括场地型应急避难场所（如公园、绿地、广场、学校操场等开敞空间）和场所型应急避难场所（如地下空间、体育场馆、学校教室等公共建筑）[2]。早在1993年，我国就提出了建立应急避难场所。《防震减灾法》明确提出要合理布局防灾避难场所。陆续出台的相关技术标准对应急避难场所的规模容量、场址安全、设施配置等也做出了具体要求[3]。《国家综合防灾减灾规划（2011—2015年）》明确提出，结合区域和城市建设发展规划，在典型城市群或典型城市，根据人口分布和城市布局，充分利用城市中心区或人员密集区的学校、大型公共服务设施和城市大型绿地等场所，建设具备应急指挥、应急避难医疗救治等功能的应急避难场所。同时，随着国家综合防灾“十三五”规划的推进，应急避难场所规划布局将站在更高的角度实现规划定位。

二、中小城镇应急避难场所的主要特征

中小城镇由于地缘关系与政策资金问题，应急避难场所发展较为缓慢，基础防灾减灾设施较为落后，并且缺乏系统性的统一建设指导，导致防灾避难水平大打折扣[4]。

（一）地域分布和发展不平衡

中小城镇的应急避难场所规划布局系统性差，主要原因在于中小城镇建设和人口压力造成旧城内用地紧张，缺乏专项用地用于防灾减灾。应急避难场所常设置在公园绿地及中小学范围内。而过分的开垦和建设导致应急避难场所建设于城镇边缘，以完成指标形式存在，未能真正服务于目标人群。在建设成熟度方面，不同区域存在较大的差异。受政策与财政影响，一些受到重点扶持的建设区域，应急避难场所建设完善，服务范围广，受众人群多。而一些山区中小城镇，受经济水平的影响，应急避难场所建设变为圈地挂牌运动，而选址是否合理，空间是否有效，可达性是否较好，都变成了值得深思的疑问。

（二）总体水平欠发达

中小城镇多分布于山地地区，应急避难场所的建设也受山地复杂地势的明显制约。此外，由于应急避难场所建设的随机性、单一性以及中小城镇需要在有限的资金支持下满足庞大数量的应急避难场所的建设，总体发展水平不高。

（三）可达性水平较低

中小城镇交通缺乏一定格局，形态不规则，呈自由式发展，道路等级相对于大城市较低。受房屋建设切割，道路通达性较差。加之中小城镇道路两旁建筑质量良莠不齐，一些老街区道路两旁建筑质量较差，受灾时难以发挥应急防灾通道的作用。此外，由于中小城镇应急避难场所发展缓慢，标识标牌的位置、数量以及表达的明确程度都极大的影响了应急避难场所的受众范围。

三、中小城镇应急避难场所空间布局原则

（一）多点建设，重点发展原则

为了实现灾害发生时居民能够快速安全的到达应急避难场所，应结合人口分布的密度以及行为习惯，多点式设置防灾据点，并以现状道路的可达性范围为依据，重点设置区域性应急避难场所，辅以完善的配套设施，满足居民的避难需要。

（二）合理分布原则

应急避难场所应合理分布，因地制宜的按照城镇中不同区域的功能设置相应标准数量及质量的应急避难场所，协同满足生活区、工业区、农业区以及旅游区等的实际需要。

（三）平灾结合原则

从规划到实施，都应兼顾应急避难场所平时与灾时的双重功能。平时具有美化、休闲、娱乐、游憩等功能。灾时，通过配备的设施器械以及有效的防灾空间，发挥应急避难的作用。

（四）安全可达原则

为了满足灾害发生时，居民能安全抵达避难场所，应根据人口的分布、道路现状以及道路安全性，划定明确避难通道，优化配置避难人群，实现避难空间利用最大化。

四、中小城镇应急避难场所优化配置策略

（一）现有应急避难场所利用空间优化配置

1、根据安全性、有效性调整现有应急避难场所布局

为保证现有应急避难场所利用的最大化，应结合中小城镇安全用地区域对应急避难场所的地点进行调整和优化。通过量化的防灾能力评价标准，依次剔除存在问题的场所。对位于安全区域的场所予以保留，对部分位于安全区域的场所重新划分范围，对存在安全隐患难以监管的应急避难场所予以替换。

2、根据可达性调整现有应急避难场所布局

运用3S技术，构建中小城镇道路网系统，结合人口分布数据以及现状道路状况，叠加分析得出各个应急避难场所服务范围与服务人口数量。对超负荷应急避难场所，应在合理位置增加避难场所数量或扩大避难场所范围；对利用率较低区域，适当减少应急避难场所数量。

（二）新建应急避难场所空间优化配置

大数据时代，繁杂的数据将为决策提供强大的支持。新建应急避难场所应以街道人口分布为基础数据，结合已有避难场所未覆盖人群数量及活动特征建立新的避难场所，才能达到资源的优化配置。对于城镇用地紧缺地区应在充分了解城镇用地现状的基础上，找寻出满足相应要求的区块作为补充，做到城镇人口全覆盖。

五、结语

中小城镇由于其自身条件，存在很多影响应急避难场所发展的因素。但安全性将是应急避难场所建立及调整考虑的主要条件。为确保安全性，必须充分了解城镇用地现状，研究场所的环境、规模、综合防灾设施等。在确定应急避难场所时，有效性和可达性将作为参考的主要标准，因此，中小城镇的应急避难场所应具有足够的开敞空间，满足受灾群众的快速避难的需求。其次，中小城镇在建立应急避难场所时因以人为本，以人为尺度，采用定量的评价方法评估场所的实际容灾能力，以全面覆盖公共安全避难需求。（作者单位：西南科技大学）

参考文献：

[1] 吕元，颜冬.城市防灾空间系统规划初探[J].郑州大学学报（工学版），2004，34（12）：33-36.

[2] 昂玉洋.基于灾害风险评估的城市应急避难场所建设研究[D].南京邮电大学，2013.

[3] 戴晴，高振记，杨鹊平.城市应急避难场所研究方法综述[J].科技资讯，2010，06：250-251.

[4] 赵万民，游大卫.防震视角下的山地城市防灾开敞空间优化策略探析[J].西部人居环境学刊，2015，30（1）：73-80.