推进土地流转市场规范化建设的三大问题与四项建议

成鸿羽

随着社会主义市场经济体制的健全和农业经济进入新的发展阶段，对农业生产要素尤其是农村土地资源实行市场配置和规模经营的要求越来越迫切。在现有土地承包关系保持稳定并长期不变这一政策背景和相当长时期内土地还将承载社会保障功能这一基本国情下，有序推进土地流转，实现土地相对集中、规模经营，成为农业现代化的必由之路。

一、目前重庆市土地流转市场规范化建设存在的主要问题

（一）农村土地流转市场发育不成熟

一是流转方式缺市场运营。目前全市土地流转1399.9万亩，仍然是以“长年出租、固定租金、按年支付”作为主要流转方式，占比高达75%，而“入股分红”的合作经营方式占比不足10%。虽然通过按实物价格计算租金的方式保证了农民流转土地基本收益，但农户以土地承包经营权量化作为股权，自愿联合组建合作社或股份公司从事农业合作经营，更能让农民充分参与土地流转规模经营过程，从而通过按股权保底分红形式获取最大土地资源收益。

二是流转主体缺规模经营。目前全市土地流入方以农户为主，较多处于零星流转、粗放管理、低投入、高风险、低收益的经营状态。而全市农业龙头企业或家庭农场、专业大户、专业合作社等新型经营主体培育不充分，全市农村土地实行适度规模经营面积占比不到35%，土地资源未得到充分利用，农业产业化发展相对滞缓。

三是流转服务缺平台建设。目前全市土地流转处于自发、松散阶段，而通过市场平台流转还未起步。全市尚未建立统一的土地流转有形交易市场，土地经营权价值评估、法律咨询机构等中介组织发展滞后，总体上缺少由上而下的网络状、多功能的服务体系，往往出现“出让土地者找不到承包者，承包土地者找不到出让者”的现象，既影响了土地资源的合理配置，又提高了土地流转的交易成本。

（二）农村土地流转规范操作不到位

一是流转程序欠完善。目前农户间土地流转通常以“口头协议”私下进行。多数农业投资项目土地流转合同由村委会直接与投资业主签订，以农户花名册签字代替社员集体会议、书面委托，少数基层干部干预、强迫承包权人流转，不尊重农民意愿，造成承包关系的混乱。加之大多数土地流转合同没有经过备案和鉴证程序，为日后留下了纠纷隐患。

二是合同签订欠规范。目前全市在土地流转中使用规范合同文本的较少，多数流转合同是按照业主的意图草拟形成的，内容不全面、不规范，权利义务不对等，有的还显失公平，甚而出现土地流转价格多年不变、流转期限超过第二轮土地延包期的剩余期限等条款，存在较大的法律风险隐患。

三是用途监管欠严格。目前全市流转的土地主要用于种植经济作物、发展效益农业，流转土地“非粮化”较普遍。部分项目业主擅自改变农用地用途，以土地流转代替土地征用，以配套农业附属设施的名义，在流转土地上大量建设永久性建构筑物，发展畜禽养殖、渔业养殖及农家乐、休闲度假村、康老中心、旅游地产等项目，土地流转到期后极易出现矛盾纠纷。

（三）农村土地流转机制政策不健全

一是管理服务体系待完善。目前全市还有少数区县未健全土地流转服务机构，即使建立服务机构的区县还普遍存在条件简易、力量薄弱、职责不明、制度不全、服务不周到、监管不到位的问题。特别是乡镇、村两级基层组织受人员编制、工作经费制约，在土地流转过程中缺乏相应人员进行工作指导和管理服务，土地流转合同签订、纠纷调查处理缺乏统一、规范的管理。

二是财政奖扶资金待扩面。我市农村以山地和丘陵为主，农村基础设施欠账太多，耕地质量不高且差异大，土地零星分散，土地经营和物流成本较高，农业农村基础条件差制约了土地规模流转。同时农业项目投资周期长、相对效益低、市场风险大，项目业主需在土地整治、土壤改良、基础设施配套建设方面投入大量资金，而目前全市财政奖扶资金较多集中在农业贷款贴息、农业保险补助等经营流通环节，对农业项目前期建设投资资金补助较低，很难吸引社会资本投资农业规模经营项目。

三是信贷投入渠道待畅通。目前全市金融机构的乡镇营业所主要业务是吸纳存款、清收本息，而贷款业务渐次边缘化，对农户发放的贷款日益缩减。金融机构、担保公司对农村“三权”抵押贷款政策实质响应和发放贷款不多，农业适度规模经营受信贷资金再投入的制约比较明显。

二、重庆市土地流转市场规范化建设的对策建议

（一）完善管理制度，规范农村土地依法流转

一是制定完善土地流转管理实施意见。市级相关部门要深入我市实际调研发掘五大功能区地区土地流转出现的新问题、新形式，要在充分征求民意的基础上，根据不同的自然条件、经济基础和发展水平，坚持依法自愿有偿的流转原则，把握规模的适度，尽快制定和完善适应重庆地区的土地流转管理制度。特别是要尽快明确土地所有权、承包权的物权属性；明确土地流出方和土地流入方的权利及义务，尤其是土地经营权期满后，赋予流入方可在同等条件下优先续约的权利，因故不能续约的，就土地是否恢复原貌和对流入方已有投资进行补偿等事项作出规定；制定农业适度规模经营指导标准，引导土地流转向家庭农场、种养大户等新型农业经营主体适度集中。

二是规范土地流转登记备案制度。研究制定全市统一规范的土地流转操作流程和流转合同文本，土地流转尤其是规模流转必须完备规范流程和签订规范合同，否则流转无效。全面实行流转管理的合同制和备案制，完善流转登记和档案资料的信息化管理，及时发现和纠正流转双方违反法律政策的约定；对以转包、出租或其他方式流转的，要及时办理相关备案登记，对以转让、互换方式流转的，要及时办理权证变更手续。

三是建立土地流转价格评估体系。大力发展土地价格评估机构，对土地流转价格的评估应充分考虑转让方的目标临界值、土地的选择价值和外部性问题，使土地的价值得到较为客观的体现。建立土地流转价格评估指导机制，客观公正地评估、发布土地流转指导价格，形成农村土地流转价格自然增长机制，保护农民土地收益，提高农民流转承包土地的积极性，促进土地流转公平公正合理。

四是创新农民利益联结方式。借鉴全国土地流转改革试点成功的经验，在有条件区县开展土地经营权确权入股试点工作，再在全市进行推广。鼓励农民以土地经营权入股组建多种形式的股份合作社，把土地承包经营权量化为股权，并集中委托合作社统一规划、统一经营，入股农户享受土地适度规模经营的股权收益，实现土地资源向土地资本转变，土地承包经营权向土地股权转变，促进土地资源的优化配置和农民利益的长期有效联结。

（二）健全服务平台，引导农村土地科学流转

一是建立土地流转有形市场。在全市和有条件的区县培育和建立规范的土地流转交易市场，组建开通土地流转的交易信息和储备信息网络体系，及时发布土地流转供求信息，开展土地流转储备、委托流转、流转交易等服务工作。

二是健全土地流转服务机构。在全市设立区县土地流转服务中心和乡镇土地流转服务站，村级设立土地流转信息员，建立健全区县、乡镇、村三级信息互通的土地流转管理和服务平台，落实好人员、经费等必要的工作条件，为农村土地流转业务指导、合同管理、纠纷仲裁、监督执行等方面提供优质服务。积极引导土地流转法律政策咨询、土地经营权价值评估、担保融资等社会化中介服务组织发展，探索开展土地信托、抵押融资等社会化服务。

三是完善土地流转纠纷调处机制。以逐步依法建立健全市、区县、乡镇三级纠纷仲裁体系为依托，建立仲裁为主、诉讼为辅的多元化纠纷解决机制。对土地承包与流转等涉农纠纷的调解，要做到及时受理、快速审结、定分止争，依法解决土地流转过程中出现的各类问题，保护流转双方的合法利益，切实维护农村和谐稳定。

四是建立土地流转动态监控体系。土地流转服务机构特别是市、区县服务机构要依托土地流转登记备案档案资料，加强对规模流转土地行为的过程管理和运营监控，定期不定期实地督查用地行为。重点监控土地流转是否为农民意愿的真实反映，是否出现改变土地用途、进行商业开发的现象，是否有侵害农民土地承包权益的违法行为，做到问题早发现、早纠处，确保土地流转行为规范、价格公平合理，更好地保障农民利益。

（三）培育经营主体，带动农村土地规模流转

一是加大财政扶持。财政扶持的重点要向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等新型农业经营主体倾斜，要向农业基础设施配套建设项目和农业延伸二、三产业项目倾斜。建议市里设立农业适度规模经营财政奖励专项资金，对规模经营主体流转承包地用于粮食、蔬菜等重要农产品的生产，并达到一定规模的予以奖励。建议市农投集团要整合打捆各类支农资金，加强土地整理和农业综合开发，大力改善农业基础设施，建设高标准农田，做好土地流转一级储备，吸引规模经营主体投资农业，促进土地规模经营以及农业相关项目招商投资。

二是强化信贷支持。涉农金融部门的融资渠道要向农村土地流转开放，对前景好、有效益的农业开发项目，允许业主用流转土地上的附作物收益价值作为抵押申请贷款，并优惠贷款利率，让土地经营权抵押融资改革政策真正落地。要建立健全财政、担保公司、银行三方涉农贷款风险分担机制，设立面向家庭农场、种养大户等主体的联户融资担保基金和融资担保风险补偿基金。市农业担保公司和市兴农担保公司要安排一定额度资金专门用于对各类农业规模经营主体信贷担保，切实解决规模经营信贷担保难问题。建议成立市级规模农业引导基金公司，对组织建设规范、拥有较大规模流转土地的农村集体经济组织，以基金注入的形式，解决其资金不足的问题，吸引社会资本投向规模农业，助推农业规模发展。

三是扩大农业保险。建议在现有政策性农业保险规模和险种等政策措施的基础上，市财政通过农业保险专项补贴方式，鼓励支持区县结合区域产业基础自主开发政策性保险险种，扩大农业保险覆盖范围，提高经营主体抵御风险能力。

（四）注重风险防范，促进农村土地有序流转

一是建立土地流转工商资本准入制度。加强城市工商企业流转农户承包地的准入制度建设，以企业负债、经营能力、信用调查等为依据，进一步完善资格审查、项目审核、资信评估，加强对城市工商企业流转农户承包地的全程监管和风险防范，防范承包农户因流入方违约或经营不善而受到损失的风险。

二是建立土地流转风险保证金制度。对流转期限长，改变田坎、地界的流转，应注重物价变化、情势变更等，在履行、期满复耕等方面进行相关约定并设立流转风险保证金，由经营业主按流转规模缴纳一定数额的风险保证金，由区县级土地流转管理机构进行管理，合同期满，退还业主。当业主经营不善出现风险时，流转风险保证金用于解决拖延租金、复耕等问题。

三是建立土地流转退出制度。针对少数经营主体存在假流转、骗补助以及投资项目失败等情况，制定完善土地流转退出制度，明确退出程序、要约条件、价值评估、退出期限等政策规定，及时督促流入方终止合同，退出流入土地，保证农户合法利益。

作 者：中共重庆市忠县拔山镇党委书记

责任编辑：马 健