切实加强西部生态环境保护和建设

崔如波

十八届五中全会将绿色发展作为五大发展理念之一，并提出了实现绿色发展的一系列新措施。这表明中国将开启绿色发展与绿色转型的新里程，是党的重大理论创新，是国家治理理念的一个新高度、新飞跃，是以习近平同志为总书记的党中央治国理政理念的新升华。

绿色发展，就其本质涵义而言，是经济的效率性与环境的友善性相统一的一种可持续发展模式。绿色发展要求人们在尊重自然、顺应自然、保护自然的基础上，始终把发展建立在生态环境容量和资源承载力约束条件之下。通过观念创新、制度创新和技术创新，促进经济活动过程和结果的“绿色化”与“生态化，以最少的资源环境消耗获得到最大的经济产出与社会福利，从而促进人与自然和谐共生，实现经济、社会和资源环境协调发展的目标。

生态环境建设，既是绿色发展的承载力，也是绿色发展的重要内容。绿色发展必须是在生态环境承载力阈值之内的发展，如果超出生态环境阈值就会产生生态环境问题，进而制约甚至阻止经济的发展。我国西部地区，一方面，生态环境具有先天脆弱性；另一方面，在西部开发过程中，一些非理性的经济行为附之以粗放型的经济增长方式对西部生态环境造成了极大的伤害，使西部地区在经济加速发展的过程中面临着愈来愈多生态环境的羁绊。因此，在西部地区绿色发展过程中，必须加强生态环境的保护和建设。

一、生态环境保护和建设，是西部地区绿色发展的基本条件

加强西部生态环境的保护和建设，既是西部大开发的重要内容，也是西部地区实现绿色发展的重要条件。良好的生态环境，不仅是西部地区绿色发展的基本条件和重要保证，而且是中华民族生态安全的重要保障。因此，加强西部生态环境建设，具有重要的战略意义。

（一）加强生态环境保护和建设，是西部地区实现绿色发展的基本条件

生态环境是人类生存和发展的基本条件，是经济和社会发展的基础。西部地区以高山、高原地貌为主，自然灾害频发甚至叠加，生态环境脆弱，且修复难度愈来愈大。西部地区天然草原面积占全国草原总面积的84%，森林面积占全国森林总面积的60%，湿地面积占全国湿地总面积的49%，自然保护区面积占全国自然保护区面积的82%。25个限制开发区域有18个分布在西部地区，国土面积231.55万平方公里，占全部国家层面限制开发区域的81.61%。分布在西部地区的国家禁止开发区431个，国土面积107.08万平方公里，占国家禁止开发区国土面积的89.23%，总体情况是非常脆弱的。西部生态环境恶化，风沙、洪水、泥石流、山体滑坡等灾害严重威胁着西部的基础设施建设；水土流失、草场退化、土地沙化加剧，土地的承载力降低，严重影响着西部经济的发展，造成了西部的贫困。西部的生态环境建设是进行公路、铁路、能源、水利等基础设施建设的基本前提，是现代农业和工业发展的重要基础。加强西部生态环境的保护和建设，才能从根本上改善西部地区发展环境，调整与优化西部地区经济结构，促进西部地区发展方式的转变，从而实现生态环境与经济增长的友好和谐，促进西部绿色发展。

（二）加强西部生态环境的保护和建设，是西部大开发大战略的重要内容

西部大开发战略实施以来，极大地促进了西部地区经济社会的快速发展。近年来，西部国内生产总值增长速度较快，2000年仅16537.16亿元，到2014年已跃升为138073.5亿元，比上年净增11465.7亿元，增长9.06%，分别比东中部高出1.1个和0.64个百分点，占全国GDP的比重达到20.18%，比2011年增加了0.17个百分点，减小了与东部发达省份的差距；对中国经济增长的贡献率为21.9%，并继续保持稳步提高趋势。然而，值得反思的是，西部大开发以来其经济的超常规快速发展，是以高资本投入、高资源消耗、高环境污染为其代价的。一系列非理性的开发行为，如滥伐、滥牧、滥垦、滥采、滥樵等行为，对西部生态环境造成了极大的伤害。据调查显示，西部水土流失严重，水土流失面积占全国水土流失面积的80%以上，植被锐减，草原退化呈现由点到片的态势，荒漠化严重，占全国的99%，每年被沙漠吞掉的土地有一个中等县大小。因此，在西部大开发中，必须坚持“经济发展”和“环境保护”两手同时抓，建设山川秀美的新西部，保护好生态环境首当其冲。如果在西部大开发中把生态环境破坏了，其他方面的成就再大，西部大开发也将因为大范围的生态破坏和生态灾难而归于失败，不仅会影响到本地区的可持续发展，甚至会威胁到整个中华民族生态安全。所以，党中央在西部大开发的任务中明确指出：要把加强生态环境保护和建设作为开发的根本。只有抓住这个根本，西部大开发才能取得圆满成功。

（三）加强西部生态环境保护和建设，是西部地区可持续发展的重要保证

生态环境是经济社会发展的基础，生态环境的状况又从某种程度反映了经济社会可持续发展的潜力。社会经济发展必须与环境保护和生态建设相协调，这是社会可持续发展的内在要求。如果在发展当中忽略了环境保护和生态建设，也就是破坏了社会经济持续发展的根本基础。所以要避免发达地区走过的先污染、后治理，再污染、再治理的弯路，坚决防止浪费资源、污染环境，破坏生态为代价换来一时的发展。同时，西部是我国少数民族的聚居地，西部生态环境建设与可持续发展，不仅是西部实现经济社会可持续发展的必然选择，也是我国实现政治安定、民族团结的重要保障。西部大开发战略实施以来，国家不断加大对西部地区环境保护的扶持力度，先后实施了退耕还林、退牧还草、天然林保护等重大生态工程，西部的生态环境整体恶化趋势得到初步遏制，局部生态环境明显改善，为西部地区经济社会的可持续发展创造了良好的条件。

二、加强西部地区生态环境保护和建设的政策建议

西部生态环境保护和建设是一项长期的、复杂的、巨大的系统工程。加强西部生态环境保护和建设，必须从意识层面、法律层面和制度层面进行重构，彻底扫除阻碍西部地区绿色发展的意识障碍，建立完善的绿色法律体系作为生态环境建设的保障，依靠制度上的创新创建高效的生态环境建设运行机制，从而增强西部生态环境的保护和建设的科学性、持续性和系统性。

（一）牢固树立西部绿色发展新理念

理念是行为的先导，加强西部生态环境保护和建设，必须牢固树立绿色发展新理念。生态文明是对农业文明和工业文明的反思和超越，是人类文明进步和社会发展的标志。它体现了人与自然和谐共生、以人为本的生态价值观。党的十八大报告强调，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念，把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程，努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展。西部生态环境治理取得成功，在很大程度上取决于建立生态文明的价值观和一套适合于西部生态治理的制度体系。只有生态文明的新理念日益深入人心，只有真正提高了公民的生态保护意识，人们才会冲破传统观念的束缚，从法律制度的被动约束层面上升到内在素质的主动自觉层面，自觉践行生态文明理念，加强生态文明建设和生态环境保护。其中特别是各级党政领导、企业的环境意识，真正树立可持续发展的观念，全局利益与局部利益、长远利益与短期利益、经济利益与环境利益统筹兼顾的观念，节约资源的观念，预防为主、保护优先的观念和法制观念，养成自觉守法，严格执法的社会氛围，从而把以生态文明为理念贯穿到整个法律政策的制定上，在西部绿色经济建设中才能实现生态环境的根本改善。

（二）构建西部生态环境建设的绿色法律框架

加强西部生态环境建设的立法工作，构建完善的西部生态环境保护与建设的绿色法律法规体系，为西部生态环境建设与管理提供法律依据和保障，这对西部生态环境建设是十分重要和紧迫的。改革开放以来，我国在环境生态立法方面的工作有了很大进步。从1979年公布《环境保护法（试行）》起至今三十多年的时间里，先后制定和修订了《环境保护法》、《海洋环境保护法》、《水污染防治法》、《固体废物污染环境防治法》、《环境噪声污染防治法》、《环境影响评价法》、《清洁生产促进法》、《循环经济促进法》等50部环境资源类法律。国务院、地方人大和国务院有关部门也制定了大量的环境与资源保护方面的行政法规、地方性法规和部门规章，对我国生态环境的保护和建设，起了重要的作用。但是，无论在立法、执法、还是司法和守法方面都还存在着许多问题和不足。比如，在立法方面，针对西部地区生态环境的特殊性，应该制定“西部生态环境法”以及完善西部各地方环境立法，加强其法律的操作性和适用性等。当然，构建西部生态立法体系是一项复杂的系统工程，要统筹规划、精心安排，分轻重缓急，制定、补充、修改和废除各种相关的法律、法规。在解决西部开发是先制定综合法还是先制定单行法的问题上，应当根据立法条件与时机的成熟度来决定，既要避免求全求大，也要避免零敲碎打。在立法条件还未全面成熟、而实践中又迫切需要立法时，可制定若干单行法，并主要根据西部开发的需要加以补充、修改、完善、配套，尚未制定的宜抓紧制定。同时鉴于西部开发与加快中西部发展战略的全局性、综合性和长期性，要充分发挥中央立法的指导作用。要在确保法制统一和立法质量的前提下，进一步加强地方立法工作。

（三）构建西部生态环境建设的绿色制度体系

加强西部生态环境建设，切实解决西部生态环境保护与经济开发的矛盾，促进西部绿色经济发展，必须加强西部生态环境保护与建设的制度创新与制度供给，从制度层面上，解决保护与开发的矛盾，促进西部生态环境建设与可持续发展。当前，西部生态环境建设的制度创新，有三个着力点：

一是必须加快生态环境管理体制机制的变革，建立科学、合理、规范的绿色政绩考核制度，逐步理顺生态环境管理分散和监督不力的现行体制，切实提高各级环保部门的监督管理职能。由于西部生态环境建设的特殊性，在西部不仅要严格执行“绿色GDP”，还要切实把环境建设作为政府官员考核和任用的依据。

二是要建立新的政府、金融机构和市场有机结合的多元化投资体系，建立有效的生态环境建设投融资机制。在发挥政府在生态环境建设投资主体作用的同时，采取有效措旋，增强政府投资对私人投资的引导作用。通过减免税收、财政贴息、投资补贴、信贷优惠、土地使用权获得便利等诱导性手段，建立生态环境建设多元投资主体，扶持生态环境建设领域的市场化投资，帮助市场化投资者获得与社会平均利润率相同甚至略高的收益，以形成企业和个人参与生态环境投资所必需的动力机制，扩大生态环境建设领域汲取的资金量。

三是要加快完善生态补偿机制，促进区际间的利益协调，使生态环境建设具有可持续性。要根据“谁受益、谁补偿，谁损失、补偿谁”公平正义原则和平等交换市场经济原则，建立中央财政为主，地方财政为辅，政府为主，社会参与为辅，政府、社会、市场相结合的生态补偿机制，建立以由中央财政向重点生态功能区县级地方财政转移支付的纵向财政转移为主，地方政府间跨区域的横向转移为辅的生态补偿体系，探索建立生态补偿标准体系，以及生态补偿的资金来源、补偿渠道、补偿方式和保障体系，加大对西部地区生态补偿，从而促进西部生态环境保护与建设，建设美丽、富强、文明的新西部。

作 者：中共重庆市委党校经济学教授

责任编辑：宋英俊