城市流浪乞讨人员社会救助存在的问题及对策

刘勇刚

改革开放以后，我国人口流动政策逐步放松，流浪乞讨人员大量涌人城市，流浪者队伍在逐渐庞大。政府救助往往不是他们的第一选择，抱腿要钱，拦车讨钱，或街边磕头、卖艺，或赖在商铺强要，不但严重影响城市环境和公共安全，还扰乱了城市秩序。

当前我国流浪乞讨人员有“职业化”的趋势，相比最原始的乞讨人员（个人或者家庭一般曾遭受不幸，又没有了劳动能力，或者是没有子女住房和保障金的“三无老人”等），“职业型乞讨”的规模已经渐渐变大。这类乞讨人群存在以下三种形态：一是有一定的劳动能力，但是由于懒惰或者是难以找到工作而以乞讨成为的生活来源的“好逸恶劳型”。二是在农闲时外出行乞的农民，他们为了子女读书、盖房等，农闲时集体外出行乞的“兼职型”。三是借助生理缺陷或疾病进行乞讨，主要包括未成年人、老人、残疾人等，或者有甚者利用哄骗、利诱、收买等方式控制一批残疾人、未成年人通过操纵行乞而从中获利的“工具型”乞讨人员。

一、当前城市流浪乞讨人员社会救助存在的问题

（一）社会救助制度观念的不成熟

我国法律环境上的发展较不成熟导致了该制度基础不稳，表现在执法理念上的权力本位思想和守法理念上的公民自身的权利意识淡薄。虽然当前我国正在努力构建和谐社会，行政机关也在努力践行“以人为本”、建立“服务型”政府，在保障人民合法权益方面作出了较大的努力。但不可否认，现实生活中仍然存在“官本位”和“权力本位”的执法理念，尚未形成社会救助管理工作的责任、服务观念。加之，多数民众还存在公民意识淡薄、维权观念落后的现象，并未充分意识到接受救助也是公民合法权利。因此，这些意识观念的不成熟成为我国城市社会救助制度完善的阻碍。

（二）我国城市流浪乞讨人员社会救助制度的先天不足

2003年国务院出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》由于“孙志刚事件”颁布的，同时叫停了当时的《收容遣送办法》，很明显《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》的出台具有即时性。因此，制度设计周期与实施时机的不充分，制度成熟、有效运作的环境基础与条件不完善，设计内容在系统性、周密性、严谨性上必然存在缺失，这是我国城市流浪乞讨人员社会救助制度的先天不足。

（三）救助机构职权划分不明确

根据《救助管理办法》及其《实施细则》的相关规定，民政部门是城市流浪乞讨人员社会救助工作的主导部门，公安、城管、卫生等部门是城市流浪乞讨人员社会救助工作的协助部门，但是职权划分得十分笼统。例如《救助管理办法》第四条第一、二款分别规定，“县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作，并对救助站进行指导、监督”，“公安、卫生、交通、铁道、城管等部门应当在各自的职责范围内作好相关工作”，这类工作开展的分工不明，处理标准不同，亦或是互相“踢皮球”的现象屡见不鲜，致使很多工作往往一拖再拖，效率低下。

（四）管理部门救助效果有待提高

对于居无定所、没有工作收入的流浪乞讨人员来说，救助站的主动救助理应是雪中送炭，解决他们的生存问题。从实际情况来看救助管理站的救助措施对一些真正流浪乞讨的人来说并不能解决他们的根本问题。救助站规定救助期限不超过十天，在短暂的救助以及之后把他们送回原住所或原单位，但是他们本来就在原住家乡就无法谋生，所难以解决根本问题。这些流浪乞讨者在乞讨过程中可以自给自足，甚至有些收入可观，所以不少城市的街头流浪乞讨者逐渐增多，在救助站内部则救助的资源被浪费，甚至主动的救助都被拒绝。

（五）“二次流浪”问题

“二次流浪”是指流浪乞讨人员在接受救助遣送之后，再次走向街头，重新开始乞讨。流出地缺乏接收救助对象的动力，接受回来也难以安置，以至于流浪乞讨人员被遣送回来之后仍然处于一个没有保障的境地，也是很多救助对象不愿意主动返乡的原因，在城市中乞讨生活反而是他们的出路。

（六）特殊的救助对象难处理

危重病人、残疾人、老年人和流浪儿童这些特殊人员的问题难以处理，救助站对他们的帮助都只能是暂时的解决生存问题，而这些人员的安置需要长期、大量资金的帮助，是救助站力所难及的。因而，多数特殊对象的救助都只能是应急之策。在具体操作中，这类人往往找到了他们的家属也不愿意接回，流出地民政部门对接程序繁琐。造成这些特殊的救助对象长期滞留在救助站，这必然会影响正常救助管理工作。

二、探索完善中国城市流浪乞讨人员社会救助之路

（一）明确流浪乞讨人员的规范

行乞作为一种走投无路的生活方式应该被允许，但行乞被尊重的同时也需要尊重其他人，行乞要以不妨碍他人自由为前提。大部分国家并未严格禁止乞讨，但对乞讨有许多标准的规定，体现了社会对流浪乞讨者的体谅，也表明了流浪行乞者只有遵循规范，文明行乞，才能与社会公共秩序之间维持平衡关系，从而保持存在的可能。基于以上考虑，我国乞讨规范应该包括两个方面的基本规定：时间、地点、范围的限乞规定，受打击乞讨行为的限制规定。

（二）出台系统严谨的法律法规

社会救助制度想要真正意义上的规范，从根本上来说，需要从法律明确的规定开始。首先，需要加快《社会救助法》的颁布，从而为社会救助提供法律保障，杜绝社会救助无章可循，无纪可守的混乱局面。同时一套严谨通用的救助法，可以统一各地社会救助的标准，很大程度上规范救助的措施，划分好各救助机构的职权，提高效率，杜绝互相推诿的现象。在此基础上，应该通过法律来扩大社会救助的范围，对于困难人员的标准需要更加的人性化，实现预防与救助相结合，救助即将踏上街头乞讨流浪的人，在源头上控制流浪乞讨人员的数量，达到更为有效的救助。

（三）建立分类救助制度

从世界范围的经验来看，如果能够实施分类救助可以大幅提高城市流浪乞讨人员社会救助的效果。

针对需要较大救助的流浪乞讨人员，包括老年乞讨者、病残导乞讨者。政府应该发扬人道主义精神，调整救助资金分配比例，注入更多的资金到这部分人员身上，实现财政资金托底。同时可以增设一些特殊岗位，让他们或许能发挥自己的价值，从心理上也是一种救助。

职业行乞者是社会救助面临较为特殊的问题，这类人可能并不愿意接受救助，他们认为乞讨能够给他们带来更为好的生活来源。解决这类人的救助问题要以工代济，对这类尚有工作能力的人进行培训，开设一些岗位，降低这类人的就业门槛，帮助这类人员通过正常的工作来谋生。配合严厉的法律法规来打击有组织的恶意乞讨，宣扬正确的就业观念，打击好吃懒做的风气。

未成年流浪乞讨人员的社会救助管理需要民政部门和公安部门等相关的职能部门之间大力配合。积极帮助流浪儿童找到监护人员，送至监护人所在地，如果没有监护人则需要送到少年福利院进行保护教育，不能放任不管，难以不走向歧途。再者公安机关严厉打击组织青少年乞讨的幕后黑手，让未成年人远离那类人的迫害。

（四）增加民间救助

通过对国外经验的比较，引入市场化救助和发展民间救助是较好的增加的资金的途径。市场化的民间救助对于整个救助效果和救助质量都有很大的潜力，必然会走向一个更加高效的救助，并使救助范围和救助内容不断得到扩大。因此增加民间救助条款迫在眉睫，这一条款能促使民间救助机构或个人在法律的保护下，更好地实施对城市流浪乞讨人员的社会救助。

参考文献：

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作者单位：江西师范大学政法学院

责任编辑：张 波