居家养老的“北碚实践”与推进路径

许冰杨

居家养老，是主要依托社区，为居家的老年人提供养老服务的社会化养老模式。它兼具传统的家庭、机构养老的优点，同时又能够弥补“二元养老困境”的不足，是中国有效应对“银色浪潮”冲击的发展趋向。然而，目前国内的居家养老仍处于草根性探索阶段，并无系统而成熟的模式可循。在此背景下，重庆市北碚区以碚峡路社区养老服务中心为试点，积极探索“四个结合”的居家养老服务模式，创办了一所深受老年人喜欢、政府领导推崇的“没有围墙的养老院”。

一、北碚区探索居家养老模式的实践检视

北碚区碚峡路社区养老服务中心是一所日托式养老服务平台，建筑面积近800平米，按照“七个一”标准建设，设置了“四室一堂”，于2015年1月投入运营。现有中心会员396人，已累计接待人次18379次，服务半径覆盖7个镇街。

（一）政府主导与企业主办相结合，引领服务运行市场化

居家养老服务是一项重大社会民生工程，是公共服务体系的一个重要组成部分。北碚区政府搭台、企业唱戏，采取“政府主导、定向委托、合同管理、评估兑现”的新型养老服务供给方式，为碚峡社区居家养老运行和供给注入市场活力。

一方面，政府发挥主导作用，是碚峡社区居家养老服务的推动者、协调者、管理者和监督者：一是宏观规划，试点布局，引入民间资本运营居家养老服务平台；二是政策引导，按照国务院[2013]35号文件和重庆市政府[2014]16号文件要求，为企业提供准入认定、政策解读、舆论宣传等扶持；三是财政补贴，社区养老中心建成后，市、区两级政府进行评估，验收合格后分别给予20万元的资金支持。

另一方面，企业发挥主体作用，是碚峡社区居家养老服务的投资者、供给者、受益者和风险承担者。养老中心的投资、运营主体为一家民营企业，创建投入80万元，负责养老设施建设、组织管理、服务供给、资金运作等项目，采取会员管理制，经济上独立核算，自负盈亏，形成自主经营、自我发展和自我约束的市场化运行机制。

（二）常规服务与个性服务相结合，推动服务内容全面化

为避免单向度提供服务造成的资源浪费，碚峡养老中心深入调研社区养老服务需求，融合普通需求与个性需求，采取社区日托和上门服务相结合的形式，推行了日间照料、家庭服务、生活护理、保健养生、精神慰藉五大类50余项菜单式自选服务项目，力求满足老年人多层次全方位需求。比如，配餐送餐服务，提供精美、健康、合理的营养膳食；家庭服务，提供保洁、开锁、管道疏通、生活用品团购代购等便民服务；理疗健身，提供健康评估、健康咨询、常规体检、健康档案制定、健康教育、医疗护理等服务；文化娱乐项目，每周定期举办书法、才艺展示、文体娱乐活动等各类主题活动；咨询服务，提供金融理财、法律维权、心理调适等服务。截至今年6月底，中心已为辖区老年人提供送餐服务703次，保洁服务1214次，导医导药1926次，养生旅游13次，文艺演出10场，娱乐活动496次，心理咨询166次，法律咨询59次，养生急救等知识讲座141场。

碚峡中心的服务项目具有两大特征：一是服务内容全面化，基本涵盖了老年人的生活、生理、心理等方面的需求，使中心发挥“家庭化+社会化”的双重关爱功能；二是服务费用普惠型，中心实行会员制管理，每年会费365元（每天只需1元），即可每天享受中心的常规养老服务，其他个性化服务费用普遍低于市场价格。正因为如此，碚峡中心才能发挥辐射性影响，吸引周边镇街的老人慕名而来，产生认同感、归属感，参与人数逐月呈递增长。

（三）实体平台与虚拟平台相结合，促进服务方式高效化

服务平台是居家养老服务有效运转的重要载体。区民政府针对北碚信息化养老服务的需求与缺失，与碚峡养老中心服务商合作，搭建了首个“平台—终端”智能居家养老信息服务平台。该平台利用一点通智能救助终端和全天候爱心专线95105886，为居家老人与服务供给商之间搭建桥梁，提供“快捷、安全、周到”的供需对接：一方面运用现代通信技术，实现老年人的服务需求和社会化养老服务资源对接，结合日常需求与临时来电需求，及时组织服务，以老年人的满意度考核服务质量；另一方面，通过发挥系统的GPS智能定位、一键救护、信息档案管理等功能，为老年人提供了生命救助绿色通道。目前，以碚峡养老中心为轴心，以全区5个街道为服务半径，推广使用平台终端1441台，主动呼叫信息平台8700余人次，提供紧急救助和便民服务4700人次，定位寻找老人2名。碚峡社区通过将日间照料中心与信息平台、养老服务队伍相结合，将呼叫和各类实体上门服务相结合，低投入、高效率地为老年人提供了人性化关爱和社会化服务，建立了“没有围墙的养老院”。

（四）专业人才与志愿队伍相结合，构建服务队伍多元化

居家养老服务需要专业、敬业的服务队伍。碚峡养老服务中心整合社会资源，吸纳民间组织，发展志愿者队伍，组建了一支较为稳定的专业化、多元化服务队伍。一是社区专职服务人员，招聘具有较强工作责任心的下岗失业人员，开展岗前专业知识和技能培训，提高人员素质和服务能力；二是碚城义工组织的200名“外援型”志愿者，定期参与社区各项养老服务活动；三是碚峡养老中心爱心服务社的“内生型”志愿者，由中老年人自发组织成立，现已发展志愿者39名，年龄最大的90岁，最小的44岁，他们既是服务的需求者，也是服务的提供者，可能来自社区中的朋友、家人、邻居，在志愿服务活动中往往给予老年人很大的心理支持。专业人员和志愿者队伍相结合的居家养老服务队伍，从不同的侧重点为老年群体提供各种关爱服务，赢得老年人信赖。

二、居家养老“北碚实践”的发展趋向与推进路径

总体来看，北碚的居家养老服务取得了明显的阶段性成效，是一项政府职能转变和机制创新性成果。但是，毕竟这项实践才刚刚起步，还存在服务功能局限、配套政策欠缺、资金投入单一、资源整合不足、社会参与不足、质量监督乏力等制约因素。要突破其发展瓶颈，实现长效发展并在全市推广，需要立足“北碚经验”，致力于“一个趋向，四大路径”的优化创新。

（一）发展趋向：推行“医养护”一体化健康养老模式

老龄化现象是一个亟待解决、关系全局的重大社会问题。重庆老龄化率居全国前列，北碚老龄化率19.27%，为主城区平均水平的1.14倍，老龄化健康养老问题突出。碚峡社区实验，实质上是养护照顾型的居家养老模式，无法解决有养无医、医养分离等问题，难以满足老年人不断增强的健康养老需求，施行医养护一体化健康养老模式势在必行。

医养护一体化健康养老模式，是集医疗、养老、康复、健康管理、生活照料、娱乐休闲于一体，社区养老、机构养老和家庭养老有效衔接的复合型养老模式。这一模式能够有效实现“三张床”（家里的床、病床、养老的床）变“一张床”（家里的床），充分满足老年人的“ERG”需要（即生存需要、相互关系需要和成长发展需要），体现养老服务的人本精神。政府要顺应这一发展趋势，统筹规划区域养老格局：一是以医养护一体化模式为核心进行战略性布局，适度发展高端生态养老产业，大力推广中低档居家养老机构，满足老年人不同层次的需求；二是设立社区试点，分批分层推进医养护一体化的居家养老模式；三是结合市情、区情，拟定近期、中期、远期的发展问题和实现目标，切实解决城乡社区养老不均衡的问题。

（二）健全配套政策，搭建医养护一体化运作平台

政府要完善配套政策，搭建平台，让医养护一体化养老模式在重庆“落地”。

一是将医养护一体化养老工程纳入地方“十三五”总体规划；二是加强组织协调，由地方领导牵头，成立民政、规划、工商、税务、人社、卫生、财政等职能部门组成的“医养护一体化工作联席会”，统一指导和协调养老服务业特别是试点社区的发展；三是坚持社区照顾为主，整合社区养老机构和社区医疗卫生中心、上级医院和社会公共医疗卫生等服务资源，建立“医养护联盟”；四是推进全科医生覆盖社区，通过医养护一体化签约服务，积极引导签约居民到社区全科医生首诊，逐步建立疾病分诊机制，使签约居民享受“社区首诊、双向转诊、康复回社区”的分级诊疗服务，整体形成一种积极健康、多元多重、生态的养老方式；五是探索开展长期医疗护理保险制度试点，将社区养老中心的看护、康复、护理等项目纳入医保范畴，优化医养护一体化发展软环境；六是依托“智慧城市”公共信息平台，建设全覆盖的“互联网+养老”智慧养老平台，采用“云+网+端”结构，促进政府部门、企事业单位、社会组织的信息加盟和服务加盟，实现医养护养老服务“无围墙、无障碍”的区域性发展。

（三）催化多元供给，建立可持续的资金保障机制

重庆整体的养老服务资源匮乏严重，资金投入缺口较大。以北碚为例，现有区级公办养老机构2所，镇街级敬老院17处，社区级养老设施21处，民办养老设施11处，包括碚峡养老服务中心在内，普遍存在服务供给主体单一、资金投入渠道狭窄的问题，难以保障医养护一体化模式的广泛性和长效性发展。为此，政府要引导、催化多元供给主体，建立“社会筹资为主、财政资助为辅、多方投入”的资金保障机制。

一是政府需要设立养老专项资金，在市区两级财政和福彩资金的共同资助下，逐步扩大覆盖面，将居家养老纳入社会保障体系；二是提供土地划拨、贷款贴息、税费减免等优惠政策，吸引民间资本注入医养护养老服务市场；三是采取“政府+房地产商+社会捐助”多元投资形式，在社区配建医养护的日托养老中心，并委托给专业养老机构经营管理；四是催化融资创新，通过政府的杠杆资金效应，催化社会化养老机构向银行融资，同时鼓励养老机构与金融机构联手，以理财产品、企业债券等新金融产品向社会融资；五是可以考虑将社保基金、养老保险基金、企业年金、个人储蓄等资源，通过严格监管和科学运作，支持医养护一体化养老机构的专项投资基金，有效弥补其发展的资金缺口；六是依托社区、社会资源整合，积极推行个人购买服务、企业认购服务和社会认养服务等形式，扩大资源供给总量。

（四）建立机制平台，打造“养老服务共同体”

养老服务业由于劳动时间长、强度大、报酬低，导致专职服务队伍不稳定，也难以吸引医疗、康复、心理等专业性人才，大多数志愿者因缺乏专业技能和培训影响服务质量。近几年，全市以“三社联动”为指引，大力实施“411”工程，全面推动了社区社工发展，以北碚为例，社区管理服务的社工人才占比已达到15%。但总体来看，社工服务以解决信访、社会矛盾、社区矫正等基层治理难点为主。重庆推行医养护一体养老服务，仍亟待破解人力资源总量偏小和服务能力不足的发展困局。

一方面，要发挥平台资源聚集功能，激发社会活力，扩充人力资源总量，形成政府、社区、社会组织、企业、社区居民等共同参与的“养老服务共同体”：一是将引进医科毕业生和培养乡村医生相结合，建立专职的社区全职医生队伍；二是扩充专职养护人员，招用失业群体、协保人员和富裕劳动力，推动养老和就业的相互促进，扩大社会福利总量；三是进一步发展“323”计划，培育和引导社会组织、社区社工参与老年社会工作；四是推广“自助-互助”型养老形式，成立老年人自治组织，让老年人居家享受上门服务的同时，大部分行动方便的老年人又能够走进社区“日托中心”和自治组织，实现其自我价值和社会价值，提升老年群体的生活品质。

另一方面，要建立激励培训机制，提升养老服务队伍的服务能力：一是实施“义工银行”制度，丰富和扩大志愿资源；二是注重养护员队伍的专业培训，建立职业资格证书和职业序列等级管理制度；三是注重志愿者队伍医疗养护、心理保健等方面的技能培训，提升护养服务能力。

（五）优化服务绩效，健全评估监督机制

碚峡中心养老服务的质量监督，主要根据服务对象的反馈意见实行内部约束，很难适应养老服务产业的规模化发展。全面推行医养护一体化养老服务模式，政府要建立内外结合的评估监督机制。

一方面，建立“监督-评估-反馈”的外部监督机制，确保服务供给的质量和效率。一是以服务对象的满意度为标准，测量医养护一体养老服务的供给效益，主要包括需求了解和回应、服务知识和技能、服务态度、反馈渠道等评价指标；二是加强舆论监督，媒体客观、及时发布供给的失范行为，引发社会关注，形成“软约束”；三是委托社区老年人协会对居家养老服务机构的队伍建设、运行方式、结果反馈、人员培训与管理等方面进行日常监督评估；四是引入独立第三方评估，如专业权威的机构或组织、专家团、评审团（由政府、专家、公民共同组成）等，对养老服务机构的资质和服务效能进行专业评估。

另一方面，建立“自评-自约-自督”的内部自律机制，增强服务供给主体对利益相关者的责任。一是建立财政审批制度，监督政府部门购买养老服务的资金使用、采购范围、采购程序等执行情况，落实购买资金的用途；二是购买服务的政府部门通过评估、调研、访谈、问卷调查等方式，管理养老服务供给主体的资金使用效率、服务供给效能等。

与此同时，政府要将评估监督结果作为项目资金结算和养老服务机构资质定级的重要依据，实现养老服务绩效最大化，促进医养护一体养老服务产业的可持续发展。

参考文献：

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作 者：中共重庆市北碚区委党校副教授

责任编辑：张 波