大数据时代的基层社会治理创新趋势

谭诗赞

“大数据”一词已经成为当前社会各界关注的“热词”。大数据正以其容量大、类型多、存取速度快、应用价值高的内在属性引领信息时代的思维变革、商业变革、管理变革乃至社会治理变革，而且这些变革将比以往任何时候都更加广泛、更为深刻。“创新社会治理体制”是中共十八届三中全会提出的重大命题。2015年8月31日，国务院《关于促进大数据发展的行动纲要》明确提出要“通过推动大数据发展应用，在未来5至10年打造精准治理、多方协作的社会治理新模式”。中共十八届五中全会制定的“十三五”规划进一步明确提出了，“实施国家大数据战略，推进数据资源开放共享。”要实现推进大数据战略与创新社会治理体制的有效对接，那么我们首先必须要了解大数据的内涵是什么，大数据时代对中国社会治理带来了哪些时代机遇和现实挑战，当前我国基层社会治理在大数据时代又将面临着哪些创新和变革趋势。

一、大数据的时代内涵及其时代机遇

早在20世纪80年代，美国未来学家阿尔文·托夫勒就在其《第三次浪潮》一书中预言到“大数据”将是全球“第三次浪潮华彩的乐章”[1]。但直到21世纪，随着信息技术的迅猛发展，人类才真正地进入到“大数据”时代。

《大数据时代》一书的作者舍恩伯格认为，大数据（BigData）是指不用随机分析法这样的捷径，而采用所有数据的方法。到底，多大的数据才能称之为“大数据”？谷歌流感趋势预测的成功是建立在数以亿计的数学模型上，而它们又是建立在数十亿数据节点的基础之上，但这只是单纯的数据节点的绝对数量，并不代表它们就是大数据。[2]理论上，大数据是无法用现有的数学计算所能统计的一个无限大的海量数据集。但实际上，大数据的“大”只是一个相对的概念，大数据规模大小是一个不断演化的指标，从TB到PB再到EB，从EB再进化到ZB，而1EB的数据就相当于美国国会图书馆中贮存数据总量的4000多倍。大数据的规模是随着科技进步而不断的扩展。换言之，大数据是目前存储模式与能力、计算模式与能力不能满足存储与处理现有数据集规模产生的相对概念。

就目前而言，理论界和实务界也很难对“大数据”形成一个公认的权威性定义。实际上，大数据主要包含“资源、技术和应用”这三个层次：在资源层面，大数据是具有体量大、类型多、时效强、应用价值高、价值密度低为主要特征等特征的数据；在技术层面，大数据是对新型计算架构和智能算法等新技术的概指；在应用层面，大数据强调以新的理念应用于辅助决策、发现新的知识，更强调在线闭环的业务流程优化。

大数据浪潮席卷社会各领域和层次，将引发各领域全面而深刻的变革。大数据时代为基层社会治理创新带来了前所未有的时代机遇。

（一）有助于促进社会治理的科学化

大数据通过让数据“汇总”可以提高社会治理决策的科学化水平。2008年开始，谷歌开始酝酿一个叫做“GFT”（Google流感趋势）的附加服务项目。通过跟踪那些与流感相关的大量搜索记录组成的数据，谷歌公司成功预测到了美国2009年的H1N1疫情，甚至具体到特定的地域。谷歌这次判断的准确性和及时性，令美国政府和社会各界倍感震惊。谷歌公司之所以能够成功预测流感的暴发，正是因为它拥有庞大的数据资源，这些数据足以支撑和帮助它完成这项工作。通过大数据在社会治理和公共服务领域的运用，大数据提升了社会治理决策的科学化水平。

（二）有助于促进社会治理的精细化

大数据通过让数据“甄别”可以提高社会治理过程的精细化水平。以广东佛山南海区设立的数据统筹局为例，该机构通过建设人口库，整合分散在全区多个部门的人口信息，普通民众通过指纹和身份证号，就可以在家里上网查询包括健康状态、医疗、住房和税务信息等在内的多种民生信息，而且也能通过互联网实现“在线”办事。[3]通过大数据的科学统计分析，可以有效提升基层社会治理特别是社会流动人口治理的精细化水平。

（三）有助于增进社会治理的民主性

大数据通过让数据“发声”有力促进了社会治理的民主化水平。随着公众权利意识的崛起，公众的参与在社会治理中将日益普遍。通过互联网和移动互联网技术的普及，博客、微博、微信、论坛、网站等具体参与渠道的不断扩展，公民的民主意识和参与热情在大数据时代得到了进一步的强化。社会治理的决策科学化和政策合法性都离不开公众的广泛参与。“大数据”带来的“在线参与”在社会治理过程中的民主促进作用日益显著。借助大数据技术和应用，公众的知情权、参与权、表达权、监督权在基层社会治理中将得到不断的彰显和充分地行使。

（四）有助于增进社会治理的协同性

大数据通过让数据“共享”有效促进了社会协同治理。社会治理内在地要求政府、市场和社会等多方主体的共同参与和协同治理。实现协同治理意味着政府、企业、社会组织乃至公民个人等多元主体在社会公共事务治理中要相互协调、合作治理。协同治理首先要求多元主体在社会治理中实现“信息共享”。这正是大数据的优势所在。大数据通过数据“共享”技术可以打破数据壁垒和体制壁垒，有效促进社会治理的协同性。

二、大数据时代对基层社会治理体制的挑战

中国的改革开放选择的是渐进式改革道路，这种改革取向主要以“摸着石头过河”为主，形成了旧制度与新制度在同一时空中并存的时代格局。社会治理是社会多元主体“针对国家治理中的社会问题，完善社会福利，保障改善民生，化解社会矛盾，促进社会公平，推动社会有序和谐发展的过程”。[4]但显然，中国目前的社会治理模式并非一个纯质态的模式，它依旧带有原先的社会管理范式，是一个“管制”和“治理”兼而有之的混合质态模式。因此，大数据时代尽管为中国的基层社会治理创新带来了机遇，但也给当前中国社会治理体系中还相对滞后的体制、机制带来了巨大的挑战。这种挑战主要表现在：

（一）大数据带来的思维变革挑战

大数据思维的整体性、多样性、平等性、开放性、相关性和生长性的特征对社会治理主体的传统管制思维提出了挑战。目前，中国在社会治理中依旧存在大数据意识淡薄、大数据思维缺失的问题：不少人还认为政府部门不存在大数据或不需要大数据，大数据对社会治理现代化的作用可有可无。这种依靠直觉和经验驱动的思维模式与大数据思维之间还存在较大的落差。因此，抓住大数据时代的战略机遇，就需要打破这种以“个人经验”主导的惯性思维模式，通过思维变革来树立大数据思维。而思维变革意味着要社会治理主体特别是政府打破惯性思维、突破路径依赖，这是大数据对社会治理主体带来的一个巨大挑战。

（二）大数据带来的技术变革挑战

大数据时代给中国的社会治理变革带来了巨大的技术挑战，这主要体现在：一是大数据对社会治理信息系统的数据处理和挖掘能力提出了巨大挑战；二是大数据对信息安全保护技术提出了更高的要求，而由于大数据的大量特性“要求数据的集中存储，而数据的集中存储恰恰增加了数据的泄露风险”[5]。中国拥有海量的数据资源，但由于在大数据的采集、挖掘、整合、分析、和应用方面技术的缺乏，大数据的价值未得到充分体现。同时，由于大数据的相关安全保障技术还没有跟上，数据泄露等数据安全失范问题依旧长期存在。

（三）大数据带来的法律变革挑战

大数据时代对信息安全和数据开放的法律监管需求给中国信息安全和数据开放方面法律滞后的现状带来了巨大的挑战。而立法就其本身属性而言，在一定程度上总是滞后于变动不居的社会现实，目前我国在大数据相关法律法规方面的基础依旧薄弱，诸如个人隐私的界定、数据安全使用规范、数据开放标准等问题依旧存在“无法可依”或法律规范模糊的现状，由于大数据属于新生事物，而有关大数据的立法依旧需要总结实践经验，因此与大数据有关的立法工作在短期内依旧很难完成，导致社会治理特别是在网络社会治理方面将在一段较长的时期内面临着“无法可依”的现实挑战。

（四）大数据带来的体制变革挑战

大数据内在的数据开放与共享要求对中国目前地方和部门之间的“条块分割”体制带来了巨大的体制变革挑战。政务大数据库是社会治理可以倚赖的最大信息数据库，推动金税、金关、金财、金审、金盾、金宏、金保、金土、金农、金水、金质等信息系统跨部门、跨区域共享是大数据时代提升社会治理能力的客观要求。但由于垂直管理部门和地方政府之间的“条块分割”的现存制度设计和各自为政的现状，加之相关法规制度的不完善和统一数据标准的缺乏等原因，数据开放程度较低，信息孤岛林立，部门和政府之间依旧存在着“不愿开放、不敢开放、不会开放”数据的问题。

（五）大数据带来的潜在伦理挑战

大数据在给政府、市场和社会带来利益的同时也带来了诸如“数字身份、隐私可及安全和安保、数字鸿沟”等“实质”上的或“程序”上的伦理问题[6]：围绕数字身份的“身份盗用”和数字身份的可溯性问题日益凸显；数据挖掘导致个人信息隐私泄露的问题层出不穷以及因此引发的诈骗、盗用的法律问题；网络审查制度对公民信息“可及”（access）权侵蚀的质疑；不同社会群体在信息占用上日益极化的“数字鸿沟”问题也日益严重；数据挖掘和预测所引发的对个人自由侵犯的问题，极端的情况是导致公民处于福柯所言的“全景式监狱”之中。同时，大数据还有可能引发对个人和团体在年龄、性别、族群、健康状况、社会背景等方面的歧视问题。大数据内在的风险将激发大量的潜在伦理问题，这无疑给中国的社会治理提出了深层次的挑战。

三、大数据时代下基层社会治理的创新趋势

大数据时代的社会治理变革不可阻挡，数据技术极可能造福于社会治理，也可能加深数字鸿沟，增加信息安全隐患，而要驾驭大数据时代，就必须实现社会治理变革的路径优化。而其中关键之处，就是要通过树立“用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新”的社会治理模式来实现政府、市场和社会协同互动的现代社会治理格局，以此推动基层社会治理的重心从传统的政府管制向新型的合作共治模式转换：

（一）从“经验型治理”走向“科学化治理”

“经验型治理”是传统数据时代社会治理的主导思维模式，社会治理主体主要依赖其经验进行决策和治理，尽管有数据的支撑，但是数据只是起辅助作用。这种“经验治理”所依赖的信息不仅存在片面性，同样也存在数据“注水”的失真问题，这都影响了社会治理决策的科学性和准确性。大数据时代通过“实时性计算”、“长时段跟踪”、“可视化数据仓库”、“云计算”技术，可以有效整合传统媒体和新媒体产生的数据，对社会舆情进行分类甄别和科学量化，同样也可以将从各种数据端口获取的数据及时传回给公共决策的“决策支持系统”为公共决策提供各种实时的数据报告，从而实现社会治理决策从“基于结果分析向基于过程分析”的转变。基于大数据的科学决策将推动基层社会治理从传统的“经验型治理”走向现代的“数据驱动型”的“科学化治理”。

（二）从“粗放型治理”走向“精细化治理”

传统数据时代大都是一种“粗放型治理”，依靠数据采集、分析来进行决策的社会治理主体无法有效区分不同社会群体的个性化需求，导致“政策目标单一、政策目标选择的路径比较单一、公共服务供给的方式单一、公共话语交流的通道单一”[7]。而大数据时代，运用大数据技术可以通过对海量数据的快速收集与挖掘、精准分类和细化、及时研判与共享，通过大数据技术进行人群区分，也就是通过“分众”从而实现“大众”到“小众”的转换，进行服务对象的分类和细化，使社会治理的服务对象和服务内容更加精确。近年来，成都市通过积极探索以信息化为支撑的网格化基层社会治理新模式，有效促进了基层社会治理的精细化水平。

（三）从“碎片型治理”走向“协同化治理”

现代社会的社会治理既非政府对所有社会事务的独占性管理，亦非政府、社会组织各自区隔地各自管理自己的事务，而是多元行动主体之间的互动协同。部门和地方的“条块分割”体制、政府和其他治理主体的合作缺失，导致了现实中“碎片型治理”模式的广泛存在，影响了基层社会治理的有效性。在大数据时代，公众不再仅仅是数据的接受者和使用者，更是数据的制造者和传播者。在大数据时代，借助大数据的海量数据的开放和共享，政府部门、私营部门、社会组织之间多元主体在社会治理过程中实现数据的互通有无，实现线上线下的共同合作。如阿里巴巴集团与和海南、浙江、贵州、广西、宁夏、河南和河北等省级政府的合作就是一个企业与政府合作进行实现优势互补、共同发展的典范。借助大数据，这将促使社会治理不断从传统的“碎片型治理”走向“协同化治理”。

（四）从“静态型治理”走向“动态化治理”

在传统数据时代的社会治理大多属于一种“静态型治理”，由于数据采集技术的限制导致治理机制的滞后性，决策者的治理决策更加偏重于“事后处置”，只有等到社会风险演化为社会危机时，决策者才会采取补救行动，这样往往缺乏前瞻性和及时性。而伴随着中国日益进入风险社会，“静态型治理”模式弊端日益显著。在大数据时代，突飞猛进的大数据技术如数据可视化工具以其实时性、操作便捷化、呈现多维化、数据集成支持方式多样化的特征为公共治理主体快速的收集、筛选、分析、归纳、展现其所需要的信息，并根据新增的数据进行实时更新。社会治理的多元主体通过可视化数据库全面地、实时地掌握社会公共事务关联数据的变动情况和变动趋势。从各种数据端口获取的数据可以及时传回给公共决策的“决策支持系统”为公共决策提供各种实时的社会动态及演化趋势。大数据将助推中国社会治理模式从“静态型治理”走向“动态化治理”。

在大数据时代不可逆转的信息化发展新阶段，大数据已经成为推动经济社会变革的重要力量。大数据不仅是创造新经济增长点的重要资源，更是推动社会治理体制创新的主要抓手。创新基层社会治理体制，一方面需要政府、市场和社会多元主体在大数据时代的合作共治，另一方面更需要借助大数据的思维和技术，树立“用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新”的社会治理创新机制，以此来迎接大数据时代的机遇和挑战，最终实现建立现代社会治理体制。

参考文献：

[1][美]阿尔文·托夫勒.第三次浪潮[M].黄明坚译.北京：中信出版社，2006：7.

[2][英]维克托·迈尔-舍恩伯格，肯尼思·库克耶.大数据时代[M].盛杨燕、周涛译.杭州：浙江人民出版社，2013：39.

[3]中国聚焦：中国基层探索大数据治理[EB/OL].（2016-06-10）http：//news.xinhuanet.com/2015-11/26/c_1117275780.htm.

[4]姜晓萍.国家治理现代化进程中的社会治理体制创新[J].中国行政管理，2014，（2）：24-28.

[5]唐皇凤，陶建武.大数据时代的中国国家治理能力建设[J].探索与争鸣，2014，（10）：54-58.

[6]邱仁宗，黄雯，翟晓梅.大数据技术的伦理问题[J].科学与社会，2014，4（1）：36-48.

[7]黎智洪.从管理到治理：我国城市社区管理模式转型研究[M].北京：经济日报出版社，2014：5-6.

作 者：武汉大学政治与公共管理学院博士

责任编辑：宋英俊