以优化机制推进农村精准扶贫研究

谭镜+尹立+陈璞

全面小康是全局工作的重中之重，扶贫攻坚是全面小康的重中之重，精准扶贫是扶贫攻坚的重中之重。当前农村扶贫攻坚处于关键节点，相对贫困情况复杂、返贫形势严峻，而扶贫治理机制不够健全，迫切需要完善。优化精准扶贫治理机制研究，是促进我国农村发展和全面建成小康社会如期实现的重要课题。

一、 精准扶贫的价值意蕴

（一）精准扶贫是适应扶贫形势变化的客观需要

一是整体经济形势在变，从高速增长变为中高速。经济发展进入新常态，经济增长下行趋势对国家整体扶贫形势及政策产生了制度性的影响。二是扶贫任务在变，从解决温饱转变为谋求发展。如何让贫困人口增收致富成为扶贫开发的主要任务。中国目前的贫困线比1986年206元的绝对贫困标准及2010年1274元的贫困标准有了翻天覆地的变化，温饱问题已不是扶贫根本任务。新形势下，谋求发展已成为了扶贫新任务。正是因为这样的形势变化，新阶段的扶贫要求更高。从宏观层面上说，精准扶贫符合政府职能明确化和经济发展持久化的要求。政府的职责更加明确和精准，市场的作用发挥及规则制定更加充分和规范，这样，整个国家才有可持续发展的后劲；从微观层面上说，精准扶贫要求个体精准化。每个贫困家庭及个人情况不同，发展要求不一样，可持续发展得基于个人及具体贫困化程度“量身定做”，因此，从贫困识别到贫困原因的分析再到扶贫措施的施行一定要精准。只有这样，贫困细胞才会不断分化裂变直至质变，最终让贫困户甩掉贫根走向致富的道路。三是贫困分布在变，从集中连片式分布逐步转为点状分布。随着经济的发展，贫困人员分布状况发生了较大变化。在国家公布的14个连片特困区内部，实际上已经逐步转向点状分布，大水漫灌式扶贫已不适宜新的分布形势。四是致贫原因在变，从资源约束转为社会条件制约发展为主。由于国家强农惠农政策不断出台，城乡一体化发展深入推进，因资源条件而致贫的情况大幅减少，因社会因素致贫变量增加。社会因素的复杂化，更须因人而异、因户不同、精准帮扶、精准施策。五是动力机制在变，从外力推动扶贫转变为内外联动扶贫。由过去主要依靠政府、社会力量的支持投入，变为依靠贫困地区发展的内生动力的提升，特别是具有后发优势的资源环境存量地区，摆脱贫困主观意愿强烈，与外部的帮扶力量形成联动互动态势，走上差异化发展的道路，为精准扶贫提供了强大的动能支撑。

（二）精准扶贫是改善扶贫开发结构要素发展不足的现实路径

从扶贫现实状况看，扶贫开发结构要素问题较多。从扶贫主体看，随着社会流动的加速，村庄内多数青壮年都进城或经商或打工，缺乏受过较高教育的家庭成员，留守者绝大多数都是“386199部队”，缺乏参与公共事务的意识或能力，在党员、村民代表、村干部中，很少有他们的身影，缺乏公共话语权，缺乏社会资源，更缺乏政治资本，导致具有开发潜力的主体缺位；从扶贫方式看，注重物质资本的输入，相对忽视了对人力资本的开发与重塑；从扶贫内容看，重视改善供给，轻视刺激需求，扶贫对象内生发展动力易形成对政府依赖。精准扶贫精准到户、具体到人的帮扶要求及措施将最大可能的避免结构要素发展不足的弊端。

（三）精准扶贫是撬动产业发展机制成熟的实践要求

产业发展是扶贫的重要举措，但是在实际操作中，产业发展面临诸多问题：一是项目选择难。政府项目选择一方面要兼顾贫困户的情况，同时还要照顾到市场预期与自然风险。而农民由于自身能力及条件限制，对于市场规律的把握、风险的评估等心中无数，在项目的选择上与市场需求不能较好的接轨，主动承接能力不足，甚至造成产品滞销，致使项目扶贫效果大打折扣。二是模式相对单一。政府规控科学度缺乏，根据目前的调研情况来看，中西部绝大部分山区仍以种养业为主，受自然、地理、气候等条件限制，可控性不强，从事扶贫开发所支持的产业活动机会成本远远高于从事其他行业。三是项目权属模糊。贫困主体政策敏感性不够，产权主体不明带来收益分享难以理清，且部分基础设施具有公共产品属性，作为自治主体无法合理合法分享扶持项目尤其是产业发展项目的收益。这些难题只有在精准扶贫实践中，才能不断创新及完善产业发展的各项制度性措施。

二、精准扶贫的实践困境

精准扶贫，高效推进扶贫工作，就要找准“贫”根寻对“困”源，针对不同致贫原因，因村施策、因户施策、因人施策，使精准帮扶真正落到实处，确保扶贫资源得到有效利用，贫困对象真正摆脱贫困阴影。当前，在精准扶贫的实践中，仍然面临不少困境。

（一）困境之一： “层级式”纵向识别与“参与式”横向识别的矛盾

一是层级式识别致使贫困人数统计失真。自上而下的治理框架下采用逐级分配指标的做法使得贫困的识别变得异常困难。一方面，经济社会转型增加了农民收入估算难度，隐性收入较难掌握。一些绝对贫困人口的数量已经大大减少，相对贫困人口之间的收入差距并不明显。加之，同村存在高、中、低山地带，各组资源禀赋、土地面积、居住环境、社会条件等因素迥异，经济发展水平差异大，上级难于及时跟踪测算。因此，在指标上，往往不能根据具体情况来科学分配名额，导致一些贫困户因为缺乏指标而遭到遗漏。另一方面，采取自下而上的逐级上报的方式，又出现了为争取指标而弄虚作假的现象，同时逐级上报指标的方式还受村干部工作能力、工作态度的影响。

在实践中，群众普遍期盼实行“参与式”横向识别认定机制，也就是由全体老百姓亲自参与到贫困户的评选中去，民主评定产生。

（二）困境之二：政府行政管理与村民群众自治的矛盾

农村实行的是基层群众自治制度，作为中国基本政治制度之一，从理论上说，上级政府与村民自治组织、村委会只是指导与被指导的关系，不是上级领导与下属的关系。而扶贫工作是村民自治和政府治理二者的工作交集，政府插手村级事务，又难以避免。这样，实际工作的开展与理论上就有了悖离和矛盾。

（三）困境之三：政府主导监测与社会参与分类管理的矛盾

随着扶贫形势及任务的不断变化，由政府单方面主导的扶贫管理不利于最大限度激发整个社会活力、凝聚社会力量、提升扶贫效率；同时政府人力、财力、精力有限，有时候力不从心；另一方面，政府单方面的扶贫，过程监督难以执行到位，容易产生腐败问题。而根据市场运行规则，一部分企业、民间社团等社会力量有能力也有意愿加入到扶贫资金、项目运行中去，形成不同主体分类帮扶管理的格局。而现实状况却是，在扶贫分类管理中社会力量参与度还远远不够，现实与需求产生了矛盾。

（四）困境之四：脱贫人口退出与返贫对象再生的矛盾

精准扶贫过程中，有些贫困户由于得到扶贫帮助，收入越过了贫困线。根据精准扶贫的动态管理要求，就及时退出了贫困户的范畴。可现实的状况是，有一部分贫困户由于底子薄，根基不稳，出现了返贫的现象。这些返贫贫困户要想重新纳入精准扶贫的范畴，难度不小，重新识别认定涉及多个层级的审定，而帮扶措施制定更需重新考量。中间的断档时间极大的消解了精准扶贫效果，也阻碍了脱贫的整体进程。

（五）困境之五： “输血式”短期扶贫与“造血式”常态效应的矛盾

我国扶贫工作经历了救济式扶贫、输血式扶贫的过程，现在国家提倡向造血式扶贫、参与式扶贫过渡及转换。但在实际调研过程中，我们发现，相当一部分地方碍于脱贫任务及时间的要求，依然实行输血式的扶贫方式，比如，通过危旧房改造获取补助款；通过生态扶贫搬迁获得搬迁费；通过发展养殖业，解决当年的收入问题。短期看，确实越过了扶贫线，但从长远角度考虑，危旧房改造了，有产业吗？搬迁了，能致富吗？发展养殖业了，技术真正掌握了吗？往往缺乏可持续发展后劲，没有真正形成内生动力，短期与长期的发展存在矛盾。

三、以优化机制推进农村精准扶贫的路径

精准扶贫实施过程中问题的出现，说明扶贫脱贫任务依然艰巨，迫切需要不断优化与完善精准扶贫治理机制。

（一）建立贫困对象多维量化及“参与式”识别认定机制

精准扶贫关键一环是精准识别，而解决好这个问题的关键，要坚持两个原则：一是科学量化认定；二是民主规范识别。科学量化认定，就要建立贫困多维量化机制。精准扶贫，简单地按照收入来设置贫困线并甄别贫困人口并不合理。贫困是多维的，不仅受收入水平的影响，还同住房、健康、教育、环境等多种因素相关。因此，要科学认定，必须要建立贫困多维量化机制，增强贫困识别认定的科学性和规范性，最大限度的避免凭印象、感觉、关系来认定的尴尬局面。民主规范识别，就必须做到纵横兼顾，建立“参与式”识别认定机制。现阶段，全国各地的纵向识别基本上是按照贫困户申请、村级调查、评议公示、乡镇审核、县审批、市级备案的程序，一级一级打通“县-乡-村-户”四个层级，逐级细化扶贫对象，完成锁定工作的。表面上看，程序规范，层级明确。但实际上，因层级的关系，有效的信息沟通会在传递中递减。在层级的最低端，“贫困户申请”的环节中，“申请”前提，就已经规定了筛选的贫困户范围必须是申请的贫困户，排除掉了没有申请的村民，而没有申请的村民是不是没有意愿？不一定。在调研中发现实际的状况是很多农户由于年龄、知识结构等的原因，不了解，甚至是不知道，也不懂政策，因此，没有申请。所以，在村这一级，可实行“参与式”的横向识别。由村委会召开全体村民会议，全体村民中统一明确宣传政策，实行公开测评和比选，最终确定群众普遍认可的、需要扶贫的“真贫”对象。同时，建议建立识别贫困人口备选机制。针对在贫困户识别中因规模控制和指标分配限制等，贫困农户以及返贫对象被排斥在帮扶对象之外或难以及时重新纳入贫困户的问题，尽快建立贫困户备选数据库，将这两类人员及时放入数据库，对其信息进行汇总并编号动态管理，以弥补精准扶贫的指标局限，缩短返贫人员的断档期，最大限度发挥精准扶贫的作用。

（二）构建群众自治与政府治理协调工作机制

如前所述，基层群众自治与政府治理的尴尬关系如何避免？建议积极引进民间社会团体中介调节，在政府与村民之间扮演评估、监督和服务的角色，构建村民自治与政府治理协调工作机制。这些民间社会团体不仅要有序承接政府在扶贫方面的职责，而且要组织协调村委会和村民参与扶贫规划、调研以及扶贫资金、项目的分类管理，发挥其在知识、资金和技术等方面的优势，对贫困村和贫困户开展具体帮扶。

（三）改进多元联动分类帮扶机制

目前扶贫已到了攻坚拔寨的紧要关头，精准扶贫要求更高，攻克堡垒也更难。现阶段的联动帮扶均存在或多或少的不足，帮扶责任人、可用帮扶措施相对有限且相关政策和体制间不协调，导致扶贫精准度和行为协同度下降。要实现多元联动帮扶，需从以下方面不断完善。首先要关注整体效果。政府、企业、社区组织和公民个人都可以积极参与精准帮扶，但是一定不可简单将其散放于帮扶行列，要将各帮扶单位视做整体，发挥一加一大于二的效用。其次，注重分类帮扶。要细分不同的贫困情况和致贫原因，实施差异化管理。一是帮扶对象分类，比如有些贫困户是因基础设施不健全（如缺土地、缺水、交通落后），有些是因自身发展能力不足（如缺技术、缺劳力、缺资金），有些是天灾人祸（因灾），或是因病（因残）、因学致贫等等，要分别对待。二是帮扶责任人分类。对于基础设施不健全及教育、医疗等社会保障问题致贫的，应由政府主导，民政部门、教育部门、医疗部门及时介入对接帮扶；对于自身发展能力不足、天灾人祸而致贫的，可由民营企业、民间社团等积极帮扶等等。最后，要搭建帮扶平台。针对社会组织等参与精准帮扶缺乏有效途径及平台问题，建议尽快建立企业、组织、个人共同参与的多元精准帮扶机制，特别是要将社会组织等纳入精准帮扶动态管理之中，为他们建立参与精准帮扶的专门通道，实现社会力量参与精准帮扶的规范化。

（四）探索建立扶贫项目、资金管理机制

建立项目供需对接管理机制。发挥贫困户主体作用，激发贫困户致富愿望，让贫困人群自身积极参与到项目的具体运作过程中，对产业发展建设等扶贫项目，首先可由村民自行申报。然后，企业从专业角度对其市场前景等进行评估，有效规避市场风险与挑战，提高扶贫工作的预见性与准确性。村委会、贫困户和企业通过民主的方式予以最终决定项目的实施，从而加强供需的有效对接。最后，将贫困农户和企业捆绑为利益共同体，促进农户生产与市场的有效对接。

探索金融扶贫运行机制。精准扶贫，资金投入是保障，但就目前情况看，扶贫资金主要是财政性资金，专款专用，一是资金有限，难以满足扶贫脱贫实际需要；二是创新不够，限制了扶贫开发的灵活性，影响了精准扶贫的效果。为了充分发挥市场机制的作用，要充分利用“互联网+” 的平台，通过BT、PPP等模式融资，利用社会资金，激发社会力量参与到扶贫攻坚行列中，弥补政府资金不足的的短板。探索建立商业保险机制，为贫困户购买商业团体大病医疗救助补充保险，降低贫困户大病医疗补充保险赔付的“门槛”，同时适当安排救助基金解决小病困难问题；盘活土地、森林、房屋等有效资源，探索“三权”抵押，撬动银行支持农民贷款，为贫困群众提供资金，解决脱贫融资难的问题；推广“农户+财政+保险+银行”模式，面向贫困群体提供免担保、免抵押的小额贷款保证保险等。

（五）完善精准扶贫考核及扶贫对象退出机制

精准扶贫归根结底是为了实现精准脱贫，贫困人口逐渐减少并退出。制定脱贫评价标准，规范脱贫程序，对已越过脱贫标准线的对象，严格按程序从贫困系统中清退，实行动态管理，建立切实可行的扶贫对象退出机制。

扶贫对象的退出情况、脱贫成效如何必须进行考核评估。可是在实践中影响考核评估结果可靠性有效性的因素相当多，而不容忽略的有两项：一是标准单一。正如贫困户的识别仅以收入来衡量不科学的道理，如果脱贫的考核也只是以收入超过贫困线来进行考核，是不可信的。还涉及到基础设施环境、可持续发展能力、隐形收入等等方面。二是利益争抢。为了享受更多资源倾斜，从村到乡镇都难免出现为了利益瞒报的现象。而这些都影响着考核的准确性。因此，为尽力避免此类现象发生，需要不断细化考核机制，出台县乡党政领导班子和领导干部考核办法，合理设置考核指标和权重，严格规范考核程序和方式，同时合理分析县乡的发展成效和个人作用、主观努力和外部条件、当前工作和长远影响、前任基础和现任成绩，重点考核贫困群众的收入是否真正增加、可持续发展能力是否真正形成、内生动力是否真正被激发，贫困地区的面貌是否真正改变。

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作者单位：中共重庆市巫山县委党校

责任编辑：胡 越