公立高校与政府举办者关系的章程规制——以六校章程文本实证分析为基础

谭正航

(吉首大学法学与公共管理学院 ，湖南 吉首 416000)



公立高校与政府举办者关系的章程规制
——以六校章程文本实证分析为基础

谭正航

(吉首大学法学与公共管理学院 ，湖南 吉首 416000)

公立高校章程对学校与政府举办者关系的规制，是彰显章程外部法律约束力、构建和谐政校关系、推进法治政府和高等教育治理能力现代化建设的需要。从章程文本实证分析来看，部分公立高校章程对学校与政府举办者关系进行了规定，但相关规定还存在着行政化倾向明显、权利义务内容不完整、争议解决机制缺位、法律责任制度缺失等问题。我国公立高校章程应完善文本规定，以明确学校与政府举办者关系的章程规制，强化政校关系和谐发展的制度保障，推进现代大学制度建设。

公立高校政府举办者章程规制

厘清高校举办者与办学者之间的关系，是落实与扩大高校办学自主权，推进高等教育“管、办、评”分离的重要条件。作为高校治理基本规范的章程，应在调适政府与高校的关系、改善高校内部治理结构、强化高校内部人控制问题治理等方面起到重要的作用。2010年7月，中共中央、国务院颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》提出了依照章程规定管理学校的战略目标。2011年7月,教育部制定了《高校章程制定暂行办法》(下文简称“《暂行办法》”),明确了高校章程内容与制定要求，为高校章程建设提供了重要保障。2013年9月，教育部发布了《中央部委所属高等学校章程建设行动计划(2013—2015年)》，要求中央部门所属高校在2015年底前完成章程的制定工作。在此背景下，许多高校特别是公立高校加大了章程建设步伐。伴随着章程建设的加速，高校兴起了一场以提高治理能力为核心的综合改革运动。

政府干预与高校自主办学的博弈是伴随高等教育发展的永恒问题。当前，我国政府对公立高校管理的行政化问题较为突出，“政府将公立高校当做附属机构进行严格管理，直接或间接决定公立高校的办学事务”[1]。政府管理的行政化体制、机制导致我国高校普遍缺乏创新活力。去除政府对公立高校管理的行政化倾向，调整和规范政府管理权力，是保障高校自主办学和推进现代大学制度建设亟待解决的关键性问题。目前，在公立高校章程是否应该规制政府举办者与高校办学者之间关系的问题上，存在着肯定与否定两种观点，在实践中也存在着章程规定与没有规定两种情形。因此，研究公立高校高校章程文本规制政府举办者与学校关系的现状与完善路径，具有重要的理论与实践意义。基于此，笔者选取了《北京大学章程》(教育部高校章程核准书第24号)、《中国人民大学章程》(教育部高校章程核准书第1号)、《东南大学章程》(教育部高校章程核准书第2号)、《吉林大学章程》(教育部高校章程核准书第7号)等四所部属重点公立高校章程，以及《湖南师范大学章程》(湖南省教育厅高校章程核准书第10号)和《吉首大学章程》(湖南省教育厅高校章程核准书第6号)两所地方公立高校章程作为实证分析样本，系统研究公立章程对政府举办者与高校办学者之间关系的规制。以上样本公立高校章程均已为教育行政部门核准并实施，具有较好的典型性与代表性。因此，关于这些公立高校章程对举办者与办学者之间关系规制的研究，能为我国高校章程文本完善、政府对高校管理去行政化改革及政校关系建设等方面提供有益启示。

一、章程规制的必要性

(一)借鉴国外章程建设先进经验的需要

合理处理公立高校与其举办者政府之间的关系，是学校健康发展的条件之一。因此，许多国外高校在章程中规定了其与政府等外部主体的关系。宾夕法尼亚大学章程不仅在第1章"治理文件"中明确规定大学所制定的规章制度不得与本州法律和联邦宪法相违背，而且在第2章"董事会"第7条中直接指定董事会主席由在任州长充任[2]。再如耶鲁大学章程规定，其法人机构的19名成员中有3名为当然委员——耶鲁大学校长、康涅狄州州长和副州长[3]。我国高校借鉴国外高校章程对举办者与办学者关系进行规制的成功经验，在章程中规范政府举办者与高校办学者之间的关系，有利于有效规范政校关系，推进和谐政校建设和政府高校治理能力的现代化。

(二)彰显章程外部法律约束力的要求

目前，对我国高校章程是否属于法律渊源之一，对外是否具有法律效力，还存在着较大争议。一些学者认为章程仅为高校内部治理规则，对高校外部关系不具有法律约束力。对高校章程法律效力的争议直接影响到章程的实施与功能发挥。在章程中规定公立高校与举办者及其他社会组织之间的关系，有利于彰显章程的外部约束力，提高章程的法律品性。章程对公立高校与举办者关系的规定，将突破章程内部规制的局限性，拓展章程的法律规制力。教育部《暂行办法》第5条明确规定高校章程应明确界定举办者与学校关系。因此，公立高校章程对政府举办者与学校关系的规定是落实法律法规要求，彰显章程法律效力的需要。有学者认为，“在大学章程中规定大学与举办者法律关系及权利、义务边界，既有明确的法规、政策依据，又是现实的迫切要求”[4]。

(三)保护公立高校自主办学权和优化内部治理结构的基础

影响公立高校办学自主权落实与扩大的关键因素是政府的不当干预。章程对公立高校与举办者关系的规制，一方面有利于明确举办者干预公立高校办学的边界，能有效阻隔举办者对高校自主办学权的违章侵越；另一方面有利于明确举办者保障高校自主办学的义务，为办学自主权的落实与扩大提供重要的法律依据。在章程中规定公立高校与政府举办者之间的关系，是加强对举办权的约束、优化自主办学保护、健全公立高校内部治理结构的基础。当前我国公立高校内部治理结构普遍存在着行政化、内部人控制、权力滥用与腐败等问题，造成这些问题的根源在于政府对高校管理的行政化与非规范化。因此，通过章程对高校与政府之间的关系进行规制，有利于有效划定政府举办者权与高校办学自主权之间的边界，为高校内部治理结构改革定位与措施选择指明方向，为强化内部治理主体激励与约束、凸显学术权利主导地位与强化师生权利保障奠定基础。

(四)推进法治政府建设和提高高等教育治理能力的选择

高等教育治理能力与治理体系现代化、现代大学制度建设等目标的实现，离不开章程的保障作用。章程对学校与政府举办者之间关系的规制，将强化举办者责任约束，促进政府权力的规范运行，推进政府放权与限权的协同，从而优化高校自主办学的环境，提升政府对高等教育的服务、监督功能，推进法治政府建设。章程对二者关系的规制，将提升章程在高等教育治理中的地位，发挥章程对高校办学的规范作用，激励与约束高校自主办学，提高政府对高等教育的治理能力，促进高等教育的办学效益和质量。

二、章程规制的现状与问题

(一)规制现状

1.明确了公立高校的举办者和主管者。一般而言，公立高校章程都明确规定其举办者为国家或地方政府，同时大部分章程也进一步明确规定了公立高校的主管者为教育部或地方教育行政部门。在样本校章程中，《中国人民大学章程》第3条规定学校由国家设立，由教育部管理，教育部与北京市共建；《吉林大学章程》第11条规定学校举办者为国家，行政主管部门为教育部；《湖南师范大学章程》第3条和《吉首大学章程》第3条都规定学校举办者为湖南省人民政府，主管部门为湖南省教育厅。公立高校章程对举办者和主管者予以明确规定，是落实政府举办及管理权利义务的前提条件。

表1　样本校章程对政府举办者权利义务的具体规定

2.规定了举办者的权利与义务。明确公立高校举办者的权利义务，是划定举办者与办学者边界、防止举办者侵犯办学自主权的前提。目前，一些公立高校章程明确规定了政府举办者的权利义务(样本校的具体规定见表1)。如《吉林大学章程》第12条规定了学校拥有举办者具有指导学校改革发展、规范学校办学行为、任免学校负责人，评价学校办学水平、调整配置学校办学资源及纠正与处罚不当行使办学自主权行为等权利；第13条规定了举办者具有保障学校行使办学自主权、保障开展各项活动、保障办学经费、提供必要办学保障条件和必要政策支持等义务。《东南大学章程》第14条规定了举办者的指导学校制定发展规划、规范办学行为、任命主要负责人、评估学校办学、对不当使用办学自主权行为进行处罚等权利，并规定了举办者保障学校办学自主权和提供必要办学条件等义务。

3.规定了高校自主办学的权利与义务。明确公立高校自主办学的权利义务，是界分举办者与高校的权限，落实《高等教育法》等法律法规所规定的办学自主权，推进政府对高校管理去行政化和建立平等友好政校关系的基础。目前，一些公立高校章程对自主办学权利及义务进行了规定(样本校章程对高校权利义务的规定见表2)。如《东南大学章程》第16条规定了学校拥有自主设置和调整学科、专业及学生培养方案，自主制定各学科与专业招生计划，自主开展人才培养活动，自主开展科学研究、技术开发等活动，自主与境外高校、科研院所和企业等开展交流与合作活动，自主设置和调整内部组织机构等权利；第17条、18条规定了学校依照法律、行政法规、章程等规定行使办学自主权，履行人才培养、科学研究、社会服务以及文化传承创新等义务。《北京大学章程》第2条概括性地规定了学校的依法自主办学权权利与接受国家监管、社会监督的义务。湖南师范大学章程第5条规定了学校依法享有办学自主权，依据国家法律、法规及章程自主管理内部事务的权利。

表2　样本校章程对公立高校权利义务的规定

4.明确了争议解决机制与章程责任制度。明确政府举办者与高校办学者争议解决机制和责任制度，对于保障政府举办者权与高校办学自主权的正当行使，促进两者之间的关系健康发展，推进高等教育法治建设十分必要。目前，只有少数公立高校章程对政府举办者与学校争议解决机制和违反章程责任进行了规定。从表2可知，只有《东南大学章程》的第17条第3款探索性地规定了学校行使自主权做出的决定违反法律、行政法规、章程以及学校相应规章制度的规定时，该项决定相对人或者利害关系人可依法向举办者或者人民法院请求撤销的争议解决机制；也只有《东南大学章程》第17条第2款探索性地规定了若学校行使自主权做出的决定内容违反法律、行政法规、章程以及学校相应规章制度时，规定无效的章程责任。

(二)存在问题

1.规制理念的行政化倾向。从目前公立高校与政府举办者关系的规定来看，大部分高校章程在两者关系规制理念上存在着明显的行政化倾向。首先，对公立高校、政府举办者权利义务规定存在着明显的不对等。从样本校章程来看，章程对政府举办者的权力规定较为全面、具体，而对高校办学自主权的规定则较为简单、概括。在规定政府举办者权利时，并没有依据权利义务对等原则规定其应承担的义务。其次，强调政府对高校的全面管理而轻视对管理的规范与约束。“目前高校办学仍然是以政府计划模式为主,政府主要依靠行政手段和命令管理高校，举办者与高校之间形成了一种控制与被控制、命令与服从的关系”[5]。再次，政府举办者权、行政管理权与评价权混同。政府作为公权力主体，对高校拥有多种类型的管理权力。从公共行政来看，政府拥有对高校办学的行政管理权；从高校的举办者来看，政府拥有作为公立高校举办者的决策权、评价权、剩余价值索取权等[5]。这些权力的行使目标、方式和后果都存在着明显的差异，理应由不同主体分别行使。而从我国公立高校章程规定来看，没有有效区分政府的举办者权、行政管理权与评价权，政府集行政管理权、举办者权、评价权于一身，这必然导致政府以行政方式行使举办权。

2.权利义务内容规定不完整。从样本校章程来看，《吉林大学章程》《东南大学章程》《吉首大学章程》与《湖南师范大学章程》较为详细地规定了政府举办者的权利义务，《北京大学章程》则对此仅作简单规定，而《中国人民大学章程》却没有此项内容。从样本校章程规定权利义务的内容来看，大多数规定了政府举办者对学校的任命干部、资源配置、考核办学、处罚违反行为和监督等权利，以及保障办学自主权等义务。样本校章程中，四校对公立高校的自主办学权利进行了规定，而两校没有作规定。其中，只有《东南大学章程》对高校自主办学义务进行了具体规定。从总体来看，章程对权利义务内容的规定存在如下问题：首先，大部分高校章程没有对政府举办者对公立高校的重大事务最终决定权、国有资产处置权、高校违反自主办学处罚权等作详细规定，不利于对高校内部人控制问题进行治理和国有资产的保护。其次，大部分公立高校章程对政府举办者的义务规定不完善，大多只规定了其保障高校自主办学权的义务，而对其尊重学校法人地位、遵守学校章程、维护高校国有资产权益、保障高校办学自主权救济等义务没有进行规定。再次，大部分高校章程缺乏对高校办学义务的规定。最后，从样本校章程来看，对政府权利义务及公立高校办学自主权的规定缺乏针对性，大多是重复《教育法》《高等教育法》中的相关规定，难以适应处理政校关系的需要，对高校的个性化、特色化发展也难以起到保障作用。

3.争议解决机制规定缺位。从样本校章程来看，除《东南大学章程》在第17条第3款探索性地规定了学校行使自主权争议的解决机制外，没有其他章程就政府举办者与高校争议解决机制进行规定，也没有对高校办学者与其他主体之间的争议解决机制进行规定。这导致政府举办者与公立高校的权利义务争议缺乏解决途径，也使高校自主办学的权利缺乏应有的救济机制，不仅影响到高校办学权利的维护与政府举办者权力的合法合章行使，也影响到政校关系的健康发展。

4.章程责任制度规定缺失。在政府对高校管理行政化倾向较为严重的现实背景下，政府举办者侵犯高校办学自主权的行为常有发生，但目前没有法律法规及高校章程能对政府举办者侵犯高校办学自主权行为进行制裁。“政府作为管理大学的行政主体，因其违法行使权力侵害大学的合法权利，必须承担相应的法律责任”[7]。其次，除《东南大学章程》在第17条第2款探索性地对学校行使自主权做出的决定内容因违反法律、行政法规、章程规定而进行了无效责任规定外，也没有其他公立高校章程对违法行使办学自主权行为的责任进行规定。

三、章程规制的完善路径

(一)确立科学的规制理念

高校章程建设是推进高校治理去行政化改革、完善现代大学制度的重要保障。从样本校章程来看，大部分依然强调政府举办者对公立高校的管理与控制，强调管、办、评的一体性，因此，革新公立高校与政府举办者关系的规制理念就成为推进章程规制制度创新的基础。首先，公立高校章程应确立权力制约和权利保护理念。权力制约和权利保护理念指章程建设应树立加强对举办者权的规范与约束、强化对高校办学自主权的保护、严格规范政府举办者行为的意识，将放权与限权有效结合，加大对公立高校自主办学权的保护。树立权力制约与权利保障理念是加强对政府举办者权的控制，减少其对高校办学的直接干预，强化其作为举办者的监督、重大事项决策权利的重要保障。其次，公立高校章程应确立非行政化理念。非行政化指政府举办者不能将公立高校视为其附属机构，应减少直接管控，加强服务、监督功能，按照“管、办、评”分离原则构建实现政府行政管理权、举办者权和评价权合理分离的机制，推进政府权力的分离与制约。

(二)专章规定公立高校与政府举办者关系

目前，“各层面主体对大学章程的相关认识普遍偏低，极大地影响了高校对自身诉求的表达及对大学章程作用的重视”[8]。在样本校章程中，《东南大学章程》在第二章专章规定了“举办者与学校”关系的规范内容，《吉首大学章程》设第七章专章规定了“学校与举办者” 关系的规范内容。设置专章规定公立高校与举办者关系，是提高公立高校章程法律品格、彰显章程的外部法律约束力、促进政校关系和谐发展的基础。公立高校与举办者关系专章应就政府举办者与学校关系处理的目标与基本原则，政府举办者的权利与义务，高校自主办学的权利与义务，高校自主办学与政府举办者争议的解决途径，政府举办者侵犯高校办学自主权的行为认定及责任，高校违法、违章行使行使自主办学权的认定及责任等进行具体规定，并构建政府举办者与高校平等对话、协商制度，为两者之间的和谐关系建设提供制度保障。

(三)厘清政府举办者的权利与义务

厘清政府举办者的权利与义务是确立权力行使边界、强化政府权力规制、保护高校的办学自主权、构建和谐政校关系的前提条件。首先，应以“管、办、评”分离原则为指导，完善对政府举办者权利与义务的规定。“‘管办评分离’是深化高等教育管理体制改革、建设高等教育治理体系的突破口”[9]。建议国家建立类似国有资产管理部门的机构来专门行使政府举办者权利与义务，实现其与政府行政管理权、评价权的有效分离。其次，明确规定政府举办者拥有决定公立高校办学方向，选聘校长等领导者，合并分立与终止、转型发展等重大事项的决定，重大资产处置处分与财产的最终处分，办学质量的监督等权利；明确规定其尊重学校法人主体地位，遵守学校章程，保障学校办学经费和办学环境，推进内部治理结构优化，监督办学效益等义务。

(四)细化公立高校办学自主的权利与义务

细化公立高校办学自主的权利与义务规定，是加强对政府举办者权的约束与强化学校主体地位建设的需要。从样本校章程来看，大部分公立高校章程对办学自主权利的规定不够具体。为此，公立高校章程可依据《教育法》《高等教育法》的授权性规定，根据学校办学实际，进一步细化教育教学权、科学研究权、招生权、内部组织机构设置和配备权、财产管理与使用权等自主权内容，使其符合学校个性化、特色化发展的需要。同时，要设置兜底性条款，规定除法律、法规明确规定由政府行使的办学权利外，其他法律、法规没有规定的权利由学校自主行使。其次，公立高校章程应完善对自主办学义务的规定，规定学校依照法律、行政法规、章程及学校规章制度规定合法、合理行使办学自主权，完善内部治理结构，保障教育教学质量，高效、合理使用资金，维护受教育者和教职工的合法权益，促进信息公开与接收监督等义务，为强化高校办学自主权奠定制度基础。

(五)构建纠纷解决机制

构建政府举办者与公立高校纠纷解决机制，是畅通高校办学自主权救济途径、完善政府举办者制约机制、推进和谐政校关系的重要保障机制。首先应合理定位政府举办者与公立高校的法律关系，明确公立高校是具有办学自主权的独立法人，而不是政府的附属机构，两者关系为外部行政关系。其次，构建公立高校与政府举办者纠纷的协商处理机制。规定两者就权利义务发展争议时，可通过相互协商解决，协商达成的决定具有法律效力。章程应明确规定公立高校与政府举办者的争议可通过行政复议、行政诉讼方式解决，具体运行按照法律法规的具体规定进行。

(六)建立章程责任制度

健全章程责任制度是加强对政府举办者和高校办学者的约束、促使两者履行章程义务的需要，也是促进两者关系合章运行的重要保障。首先，应明确规定举办者不当干预办学、侵犯办学自主权及不履行章程规定义务，应承担的停止侵犯行为、重新作出处理、履行保障职责及对单位负责人和直接责任人员给予行政处分等责任。其次，规定高校办学者行为违反章程行使办学权利的责任。明确规定高校举办者违反章程规定行使办学自主权，所做出的决定行为无效或予以撤销，政府举办者有依法提起给予学校负责人或直接责任者撤职处分等责任。

[1]谭正航，尹珊珊.公立高校内部治理结构去行政化改革的法律对策[J].国家教育行政学院学报，2013(2)：33.

[2]别敦荣.论我国大学章程的属性[J].高等教育研究，2014(2)：22.

[3]马陆亭，范文曜.大学章程要素的国际比较[M].北京：教育科学出版社，2010：253.

[4]余文斌等.大学与其举办者法律关系研究[J].江苏警官学院学报，2012(3)：45.

[5]胡少萍，毛晓丹.大学章程建设之管见[J].武汉科技大学学报(社科版)，2015(2)：204.

[6]尹珊珊，谭正航：政府对高校管理去行政化改革的法律路径探析[J].教育理论与实践，2015(36)：4.

[7]姜国平.论公立大学章程的行政契约性质[J].江苏高教，2014(4)：50.

[8]湛中乐.徐靖：通过章程的现代大学治理 [J].法制与社会发展，2010(3)：114.

[9]瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系 推进治理能力现代化[J].中国高教研究，2014(1)：2.

(责任编辑：刘新才)

Empirical Analysis of Constitution Regulation between Public University and Government Sponsor: Based On Constitution Text from Six Schools

TAN Zhenghang

(LawandPublicManagementSchool,JishouUniversity,Jishou,Hunan416000,China)

The regulation of public university constitution between public university and government sponsor is the need of external legal’s binding force, harmonious relations’ construction and management ability’s modernization of government on the rule of law and higher education. From the empirical analysis of public university constitution text, some of them have cleared the relationship between public university and government sponsor, but there are some problems about the regulation that tendency of the relevant provisions is too obvious, the contents of the rights and obligations are incomplete, the dispute settlement mechanism is absent, and legal responsibility mechanism is defective. The public university constitution in our country should take effective countermeasures to improve the text in order to optimize the relationship regulation between school and government sponsor and promote the construction of modern university system.

public universities; government sponsor; constitution regulation

2015-12-21

湖南省教育科学“十三五”规划2016年度课题“现代大学制度视角下的公立高校内部权力有效制约与法律保障机制建设研究”(项目编号：XJK016BGD058)；教育部人文社会科学研究青年基金项目“公立高校内部人控制问题治理与现代大学制度建设研究”(项目编号：14YJC880101)；湖南省哲学社会科学基金项目“我国公立高校内部人控制问题规制及法律保障制度建设研究”(项目编号：13YBA270)；湖南省高校创新平台开放基金项目“公立高校党委权力运行机制去行政化改革及法律保障研究”(项目编号：14K124)。

谭正航(1972-)，男，湖南娄底人，法学博士，吉首大学法学与公共管理学院副教授，西南政法大学法学博士后站研究人员；研究方向：教育法学、经济法学。

G640

A

1005-5843(2016)09-0008-07

10.13980/j.cnki.xdjykx.2016.09.002